黨內法規制定權和程序機制研究
——以副省級城市和省會城市黨委制定黨內法規為例

童 彬

(重慶行政學院法學教研部,重慶400041)

十九大報告提出,增強依法執政本領,加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系,加強和改善對國家政權機關的領導。因此,黨內法規制定工作是加強黨的建設的制度基礎。黨內法規是全面從嚴治黨的重要依據,依照黨內法規管黨治黨更是依法治國的政治保障。重視黨內法規制定工作是加強黨的建設和全面依法治國的重要路徑。探索副省級城市和省會城市黨委制定黨內法規體制機制有助于實現提高黨內法規科學化水平。十八屆四中全會提出,加強黨內法規制度建設,形成配套完備的黨內法規制度體系。可見,探索副省級城市和省會城市黨委黨內法規制定權和程序機制是全面依法治國和全面從嚴治黨的體制機制創新。

黨內法規制定工作的本質在于合理配置黨內權力、監督黨內權力運行和確保黨內法規的有效實施。從黨內法規制定的歷史上看,毛澤東在黨的六屆六中全會上提出：“還須制定一種較詳細的黨內法規,以統一領導機關的行動。”[1]528劉少奇在《關于修改黨章的報告》中提到：“黨章,黨的法規,不僅是要規定黨的基本原則,而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法,規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。”[2]4001978年12月,鄧小平在中央工作會議上提出,國要有國法,黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法,國法就很難保障。此后,中央制定和頒布了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》,該條例正式采用了“黨內法規”的用法。黨內法規制定的科學化水平直接制約著黨內法規的質量和有效實施。之后《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》相繼頒布。2017年,中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》提出：探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權。此后,在全國范圍內,沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州7個副省級城市和省會城市黨委已經開展探索黨內法規制定的試點。在現有試點中,試點城市黨委主要圍繞基層黨建和作風建設兩個方面探索制定黨內法規。以武漢市為例,武漢市委正研究制定《武漢市城市社區黨組織工作規則》和《武漢市加強基層黨員干部作風建設若干規定》。

1 黨內法規的制度屬性和制定權限問題

1.1 黨內法規的制度屬性

作為規范黨員、黨員干部和黨組織的基本行為規范,黨內法規具有制度性、體系性和規范性。盡管黨內法規與法律法規不同,但黨內法規的制定在國家法律范圍內并且嚴于國家法律。“由于中國共產黨在中國的特殊地位,黨內法規對黨務的調整必然影響和涉及國務。從而,中國共產黨的黨內法規就不完全是社會法和軟法,它也會同時具有一定的國家法和硬法的因素。”[3]從類型上劃分,黨內法規制度可分為黨章、黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規以及監督保障法規等類型。《關于加強黨內法規制度建設的意見》強調：黨內法規制度體系,是以黨章為根本,以民主集中制為核心,以準則、條例等中央黨內法規為主干,由各領域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體。在構建國家治理體系和實現治理能力現代化的過程之中,黨內法規的制度體系和實施體系對黨在國家政治、經濟、社會、文化和法治等方面的綜合治理有著內部規則外化的作用。“黨內法規會產生‘內部規則外化’的效果,即黨內法規的實際效力范圍不局限于黨內活動,而且還包含國家事務和社會行為。”[4]因此,從制度屬性來看,黨內法規在社會主義法治體系中占有基礎性和體系性的地位,進而探索副省級城市和省會城市黨委制定黨內法規更能體現黨內法規在基層黨的建設和作風建設中的規范性和制度性。

1.2 黨內法規的制定權限

1.2.1 黨內法規制定權的現實狀況

盡管主要的黨內法規已經制定完成,但是涉及基層黨的建設和作風建設的黨內法規制定工作尚不適應現實需要。《中國共產黨黨內法規制定條例》第二條規定：黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。因此,在現有制定規則下,黨內法規的制定主體不包括副省級和省會城市黨委。然而,在全面從嚴治黨和全面依法治國中,副省級城市和省會城市黨委制定黨內法規面臨許多挑戰,表現為：第一,黨內法規不足的現象。當下,黨內法規存在制度空白和配套法規不足的情況,并存在中央制定的黨內法規與部門和地方制定的規范不一致之處。“我們在黨內法規健全完善方面進行了大量工作,也取得了明顯成效,但是在黨內法規的制定和實施中還存在不少問題,制約了黨內法規的實效。”[5]盡管在中央層面已經對黨內法規進行了清理和整理,但是基層黨委仍面臨許多具體和現實的黨內法規實施問題。“一個黨喪失了作出有約束力的決議的可能性,它就只能在自己的活的、經常變化的需要中去尋找自己的法規。”[6]440第二,黨內法規和法律法規的協同問題。在國家治理體系中,黨內法規和法律法規分別處于不同的效力層級。部分基層黨委針對黨員、黨員干部和黨組織作了部分行為規范,但存在與中央黨內法規和法律法規不協調的情況。第三,黨內法規操作性不強的情況。在全面深化改革時期,社會主要矛盾發生新變化對黨內法規提出了新要求。然而,部分黨內法規具有抽象性和過渡性,因而缺乏定量規定和可操作性。

1.2.2 黨內法規制定的主要事項

“制定權限是黨內法規的核心內容。制定權限分配是否合理,直接關系到黨內法規的質量高低。”[7]事實上,在基層黨組織建設中,副省級城市和省會城市黨委先行探索黨內法規的制定可為全國范圍內黨內法規制定提供經驗和樣本。因此,賦予和授權副省級城市和省會城市制定黨內法規符合全面從嚴治黨的要求,如制定黨委會制度、黨代會制度、干部考察公示制度、重大決策征求意見制度、黨內情況通報制度、黨員權利保障制度等基層黨建和作風建設的黨內法規。在基層黨建方面,副省級城市和省會城市黨委可圍繞提高組織力為重點探索基層黨建和基層治理銜接機制,如黨組織領導下的民主協商、社會參與機制和居民自治機制。在作風建設領域,副省級城市和省會城市黨委可在辦公用房、公務用車、工作人員、醫療保障、工會工作等方面探索創新。在意識形態領域,副省級城市和省會城市黨委可在思想教育工作、理論創新工作等方面構建制度化的規則體系。在黨內法規工作機構設立上,副省級城市和省會城市黨委可設定黨內法規制定計劃、黨內法規起草審核、黨內法規備案清理等具體制度。此外,為保證中央制定的黨內法規實施,副省級城市和省會城市黨委還可據此進一步制定實施細則。

2 制定黨內法規的基本要求和程序機制

作為全面從嚴治黨和依法執政的重要保障,黨內法規的制定需要通過法治思維和程序機制來提高立法質量和制定水平。作為中國特色社會主義法治體系的組成部分,黨內法規制定必須在嚴格的制度依據和程序機制中進行,以避免形式主義、官僚主義、閉門造車等現實問題。

2.1 黨內法規制定應當以黨章為根本依據

在先行先試和積極探索中,副省級城市和省會城市黨委制定黨內法規應當嚴格以黨章為基本依據。“建立健全黨內制度體系,要以黨章為根本依據;判斷各級黨組織和黨員、干部的表現,要以黨章為基本標準;解決黨內矛盾,要以黨章為根本規則。”[8]“黨章在黨內法規建設中的核心地位,首要體現在黨章是黨內法規建設的基本依據。”[9]因此,在探索副省級和省會城市黨委制定適應當地情況的黨內法規時應當將黨章作為制度基礎和法理依據。以黨章為根本的黨內法規制度體系需要經過實踐檢驗,而副省級和省會城市黨委在制定黨內法規試點中可提供基層黨的建設實踐樣本。在黨章的指導下,副省級城市和省會城市黨委可加強黨內法規制定的科學規劃,如黨員干部的財產公開制度、黨員干部的基本待遇制度、上級組織在做出同下級組織有關重要決策前征求下級黨組織意見制度、黨內法規工作聯席會議制度、基層黨組織書記任前黨內法規考試制度以及黨內法規監督機制。

2.2 基層試點與協調推進

副省級和省會城市黨委探索制定黨內法規可適應基層黨組織建設工作和黨員作風建設的新常態和適合全面從嚴治黨的新方式。十九大提出,統籌考慮各類機構設置,科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。作為黨的路線、方針、政策和決策部署的落實主體,黨的基層組織需要在中央黨內法規指引下創新黨的基層組織設置和活動方式。黨內法規制度體系建設需要鼓勵基層試點,尤其是試點暫不宜全面推廣的重要制度設計,如干部考核激勵機制和容錯糾錯機制、紀委委員評議和質詢下級黨委履職情況制度。黨內法規制定應當保持系統性和協調性,因而副省級和省會城市黨委探索制定黨內法規有助于實現中央黨內法規和地方黨內法規的協調性。探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建和作風建設方面的黨內法規制定權主要目的在于在地方黨委對基層黨建和作風建設的制度探索和先行先試并賦予地方黨委在依規管黨治黨中以靈活性和自主性。

2.3 黨內法規制定需正確處理合法性和合理性的關系

在全面依法治國的背景下,副省級城市和省會城市黨委探索黨內法規制定首先必須符合憲法法律和黨章等黨內法規的規定。“黨在憲法和法律的范圍內活動是健全社會主義法制,依法治國的必要前提。”[10]371《關于加強黨內法規制度建設的意見》指出,治國必先治黨,治黨務必從嚴,從嚴必依法度。憲法和法律所確立的基本制度和具體規則對副省級城市和省會城市黨委探索制定黨內法規具有指引作用。在制定基層黨組織建設和黨員干部作風建設的規則時,黨委需要依照憲法法律的法治精神制定相關規則并且不能與憲法法律的具體規定相抵觸,尤其是不能違反憲法法律對公民基本權利的規定。與此同時,副省級城市和省會城市在制定黨內法規時還應保持一定的合理性。黨建工作和作風建設的力量支撐來自于基層,但最為突出的問題也來自于基層。長期以來,黨內法規制定的合理性問題困擾著黨在治國理政中的制度建設。在堅持探索在前和總結在后的前提下,黨內法規的具體規則可以嚴于憲法法律的規定,但也要符合基層工作的實際和具有可操作性,即保證每項黨內法規制度都立得住、行得通、管得了。在中國特色社會主義進入新時代,副省級城市和省會城市黨委需要以問題意識為導向探索黨內法規制定的基本問題。

2.4 黨內法規制定應當符合民主性和公開性的要求

副省級城市和省會城市黨委制定黨內法規需要具有民主性的立法程序機制。民主性和公開性是制定規則和法律的基本要求。副省級城市和省會城市黨委制定黨內法規需要展現開放性和包容性以適應“公開”的基本要求。制定黨內法規的民主性要求黨內法規的制定活動應當可能地公開相關程序和機制,如通過新聞媒體向外公開制定情況。制定黨內法規的民主性更是黨員行使知情權的現實需要,尤其是涉及黨員干部的基本權利問題。現代政黨的制度自信應當保障普通黨員對黨內法規制定享有充分的知情權,即應當知悉制定機關、制定內容和制定進展等基本情況。

3 制定黨內法規必須具備的程序機制

3.1 程序公開公正

副省級城市和省會城市黨委在制定黨內法規中應當遵循程序公開和程序公正的法治精神和程序思維。副省級城市和省會城市黨委在制定黨內法規中程序公開公正的主要內涵在于黨內法規制定中應當將制定標準、制定條件、主要內容和公開機制納入制定機制中,并且行政會議、制定決定和相關情況應允許新聞媒體報道和社會公眾及時了解。事實上,黨內法規的制定需要按照特定的程序機制進行方能保證其民主性和科學性。黨內法規制定情況應當依照程序進行公開并接受黨員和社會公眾的監督。黨內法規制定機關應當對黨內法規制定建議交由專門的研究機構進行專項研究和論證,如副省級城市和省會城市黨委研究室或黨委法制辦。副省級城市和省會城市黨委在論證主要問題、必要性和可行性、法律法規依據、基本方案時可征求上級黨委和下級黨委的建議和意見。在啟動黨內法規制定程序后,制定機關應當明確黨內法規的承辦機構,明確承辦機構的工作內容和工作職責。承辦機構應當在黨員干部和社會公眾廣泛開展調查以便全面掌握主要問題和形成初步方案,如制定《城市社區黨組織工作規則》《加強基層黨員干部作風建設若干規定》。只有公開公正的程序機制,才能保證副省級城市和省會城市黨委制定黨內法規的過程獲得黨員和社會公眾的認可并取得共識。

3.2 黨員民主參與

副省級城市和省會城市黨委在制定黨內法規中必須保證多數黨員的民主參與。與黨員切身利益直接相關的黨內法規制定應當認真聽取黨員和群眾的意見,必要時應當在副省級城市和省會城市全體黨員范圍內征求意見,如涉及黨員權利保障和權利救濟渠道、黨委議事決策程序機制等。為規范黨內法規制定和保障黨員的民主參與,需要建立副省級城市和省會城市黨委制定黨內法規黨員民主參與制度。在實踐中,為增加黨內法規制定的透明度和參與度,副省級城市和省會城市黨委需要向黨員公開征求意見和推行聽證制度,以此保證黨員民主參與黨內法規制定。作為利益相關者,黨員民主參與黨內法規制定是黨委和黨員雙向溝通和協調的重要渠道。黨內法規的制定必須符合最廣大黨員的根本利益和基本要求,因而需要黨員積極參與到黨內法規的制定中來。在大數據時代,副省級城市和省會城市黨委可利用大數據來提高黨員參與黨內法規的制定,從而使黨員積極進行民主參與,以解決“信息孤島”問題。在數據化的社會環境中,黨員通過網絡技術或者數據化方式參與黨內法規制定,積極作用于黨委決策的各階段。依靠大數據的分析技術,副省級城市和省會城市黨委在制定黨內法規中可通過電子決策、電子服務、電子參與和電子監督等方式助推黨內立法科學化和民主化。因此,在與黨員溝通、交流、協商、妥協的民主參與基礎上,副省級城市和省會城市黨委和黨員就黨內法規制定達成共識。

3.3 堅持民主集中制

副省級城市和省會城市黨委在制定黨內法規時應當堅持民主集中制原則,即黨委集體領導和個人分工負責的黨內法規制定機制。黨內法規的制定屬于社會主義法治體系的重要組成部分,主要涉及黨內政治生活和黨內關系的基本準則問題,因而需要發揚“又有集中又有民主”以及“又有紀律又有自由”的基本精神。從本質上看,副省級城市和省會城市黨委制定黨內法規屬于黨內民主決策的制度體系,需要發揮黨的委員會全體會議和黨代會的制度作用,并助推民主集中制的制度化、程序化和法治化。在制定黨內法規的過程中,民主集中制需要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的基本原則,避免民主不夠和權力過度集中的問題,決不能允許出現獨斷專行、各自為政、議而不決和決而不行的情況。因此,在民主集中的方式上,副省級城市和省會城市黨委應按照黨委常委會議事規則和決策程序來統籌黨內法規的制定,最終按照集體討論和少數服從多數的原則進行黨內法規的制定。

3.4 合法性和合規性審查程序

黨內法規是副省級城市和省會城市黨委規范黨的建設和黨員行為的基本規則。因此,黨內法規的合法性和合規性是黨依法執政和民主執政的制度前提,是建設中國特色社會主義法治體系和法治國家的核心要素。合法性和合規性審查程序要求黨內法規的制定工作符合社會主義法治體系的基本要求,包括憲法法律和黨章以及其他黨的法規。合法性和合規性審查具體內容包括對黨內法規的制定依據、制定主體、制定權限、制定內容和制定程序進行合法性和合規性審查。在合法性和合規性審查后,針對黨內法規制定是否符合當地黨的建設的實際情況、可操作性等方面做出不予制定、暫緩出臺、補正程序、修改內容等審查意見。作為黨委內部立法機制,黨內法規制定如未經合法性和合規性審查或經審查不合法的,將不能通過黨委常委會討論和實施。盡管如此,副省級城市和省會城市在制定黨內法規時需要考慮各地的情況,但是在黨內法規制定中重視實體規定和輕視程序機制的錯誤理念仍然存在于部分立法機制中。因此,副省級城市和省會城市在制定黨內法規時進行合法性和合規性審查是黨的建設制度化、規范化和法治化的基本要求。

3.5 第三方評估機制

在全面深化改革時代,黨內法規的制定和實施需要采用科學決策和民主決策的第三方評估機制。在制定黨內法規時,副省級城市和省會城市黨委可通過購買公共服務的方式來制定黨內法規或對其進行評定,如第三方評估機制。按照公開、公平、公正的法治理念和程序機制,副省級城市和省會城市黨委可通過招標或邀標等方式選擇第三方評估機構。第三方評估機制的專業性和獨立性有助于提升副省級城市和省會城市黨委制定黨內法規的科學性、合理性和合法性。副省級城市和省會城市黨委通過購買公共服務的方式將黨內法規制定的內容和程序委托給具有中立性的第三方專業評估機構,從而得到合理性和合法性的立法建議和意見。作為國家治理體系法治化的重要方式,第三方評估機制的制度化、程序化是副省級城市和省會城市制定黨內法規的制度保證。在制定黨內法規前,第三方評估機構可對規則制定和方案進行可行性論證;在制定黨內法規后,第三方評估可對既有規則進行調查從而完善相關規則。以黨員干部財產申報和公開為例,第三方評估機構可先對國內外財產申報和公開的情況進行調查,然而對副省級城市和省會城市黨委制定相關準則和規則提出對策建議。此外,第三方評估還可形成評估、改進、再評估和再改進的良性機制。

4 黨內法規的配套工作機制

完善的黨內法規配套機制是黨內法規制定和實施的重要支撐,包括立法規劃計劃、起草審核、備案審查、協調監督等具體工作。因此,在制定黨內法規的同時,副省級城市和省會城市黨委需要考慮制定相應的黨內法規配套機制以保障黨內法規的規則和實行相統一。一般而言,黨內法規的配套機制可以分為立法規劃機制、審核機制、協調機制和監督機制。鑒于此,副省級城市和省會城市黨委可根據現實需要制定相應的配套工作機制。

4.1 黨內法規的立法規劃機制

科學的黨內法規立法規劃和計劃是副省級城市和省會城市黨委制定黨內法規的基本前提。為實現黨內法規與時俱進,副省級城市和省會城市黨委需要建立黨內法規制定的規劃目標。第一,制定黨內法規立法工作制度。為完善黨內法規的立法規劃,應當及時制定相應的工作制度,如制定《某市黨內法規立法規劃工作制度》。第二,拓寬黨內法規立法規劃的征求方式。除了在黨內征求黨內法規立法規劃以外,副省級城市和省會城市黨委還可以向社會征集黨內法規的立法建議。向社會征集黨內法規立法規劃建議時,可以通過網絡、報刊、電視、廣播等媒介。第三,規范黨內法規立法規劃論證和建立立法協商制度。在完成黨內法規立法規劃征求意見后,副省級城市和省會城市黨委將黨內法規立法規劃建議進行可行性、必要性和合法性論證。在制度機制上,副省級城市和省會城市黨委可將立法規劃與黨委法制機構、政府相關部門、專家學者或者第三方評估機構進行調研論證和協商。第四,黨內法規立法規劃的執行工作。在黨內法規立法規劃完成后,副省級城市和省會城市黨委所擬定的黨內法規草案要嚴格按照立法標準進行討論和執行。總體而言,唯有完善的黨內法規立法規劃,方能確保副省級城市和省會城市黨委順利制定符合中央和當地需要的黨內法規。

4.2 黨內法規的審核機制

為保證黨內法規的立法質量,副省級城市和省會城市黨委在制定黨內法規時需要完善黨內法規審核機制。第一,明確黨內法規審核的制度依據。《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》第三條要求：黨內法規和規范性文件備案,應當做到有件必備、有備必審、有錯必糾。依照規定,副省級城市和省會城市黨委應當在黨內法規制定后30日內報送中央辦公廳法規工作機構備案審查。從構建黨內法規備案審查制度而言,副省級城市和省會城市黨委應當及時將制定的黨內法規提交中央審查備案。第二,明確黨內法規審核的程序機制。針對副省級城市和省會城市黨委制定的黨內法規,依據《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》第七條規定：中央辦公廳主要審查是否與黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸;是否與憲法和法律不一致;是否同上位黨內法規和規范性文件相抵觸;是否與其他同位黨內法規和規范性文件對同一事項相沖突;規定的內容是否明顯不當;是否符合制定權限和程序。中央在副省級城市和省會城市黨內法規審查備案中應當以形式審查為主和實質審查為輔。在備案審查中,如果發現副省級城市和省會城市黨委制定的黨內法規存在上述問題,中央辦公廳法規工作機構可以建議副省級城市和省會城市黨委自行糾正。在收到糾正建議后,副省級城市和省會城市黨委應當在30天內處理和反饋;如有逾期不處理的情形,中央辦公廳則將糾正或撤銷副省級城市和省會城市黨委制定的黨內法規的建議報送中央決定和處理。第三,與此同時,副省級城市和省會城市黨委應當探索將制定的黨內法規與國家法規、規章和規范性文件審查銜接聯動機制,如合憲性審查機制。

4.3 黨內法規的協調機制和監督機制

為確保黨內法規的合法性和合規性,副省級城市和省會城市黨委需要及時建立黨內法規的協調機制和監督機制。第一,建立黨內法規和法律法規的協調機制和解釋機制,尤其是注重黨內法規和法律法規的銜接機制。以財產申報和從業行為為例,副省級城市和省會城市黨委可以規劃制定關于領導干部財產申報制度、領導干部配偶子女從業行為等配套工作機制,由此可有效規范領導干部的從政行為。第二,建立黨內法規的配套工作,及時完善黨內法規的執行情況和實施效果的跟蹤監督工作。以領導干部教育為例,副省級城市和省會城市黨委可創新黨內學習教育制度,如規定領導干部定期到黨校學習中央精神和將學習教育情況作為干部考核的重要標準。第三,建立和完善黨內法規的動態清理機制。在黨內法規監督體系中,集中清理工作已經基本完成,因而需要構建黨內法規的動態清理機制。在具體規范上,黨內法規的動態清理機制需要專門的黨內法規清理機構、清理方式、清理權限、清理程序。因此,在制定黨內法規后,副省級城市和省會城市黨委應當及時建立黨內法規的清理機制,如黨內法規廢止機制。此外,在不合格黨員處理機制上,針對理想信念動搖、政治意識淡薄以及長期不參加組織生活的黨員需要加強監督并建立退出機制。

中國特色社會主義法治體系由法律法規體系和黨內法規體系共同組成。在國家治理中,法律法規和黨內法規一起促進國家治理現代化和法治化。同時,由于基層黨建工作具有復雜性和時代性,為解決黨內法規實施的“最后一公里”問題,因而探索副省級城市和省會城市黨內法規制定負有時代價值和制度價值。

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