社會力量參與公共圖書館建設的法律依據

劉曉東

（北京大學信息管理系 北京 100871）

1 政策演進

政府主導、社會參與是我國構建現代公共文化服務體系的重要原則。黨的十七屆六中全會明確了引導和鼓勵社會力量參與公共文化服務的方針,十八屆三中全會提出引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發展，進一步深化了對社會力量參與的認知。中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》明確了社會力量參與是公共文化服務發展的內生驅動力。《中華人民共和國公共文化服務保障法》將鼓勵和支持社會力量參與公共文化服務上升為法律制度。

多項政策、法規也對社會力量參與的形式做出了明確規定，《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》明確提出引導和鼓勵社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施等形式參與公共文化服務。《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》也鼓勵和支持公民、企事業單位、社會團體以及其他組織興建、捐建或與政府部門合作建設公共圖書館，或者通過捐資、捐贈、捐建等方式參與公共圖書館建設、管理和服務。

《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱公共圖書館法）對社會力量參與公共圖書館建設做出了更加明確、具體的規定，為之提供了堅實的法律依據，對形成政府、市場、社會共同推動公共圖書館事業發展的格局具有重要意義。

2 社會力量參與公共圖書館事業的方式

公共圖書館法將引導和鼓勵社會力量參與確立為我國公共圖書館事業發展的基本方針。法律第四條規定國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設立公共圖書館；縣級以上人民政府應當積極調動社會力量參與公共圖書館建設，并按照國家有關規定給予政策扶持。這就以法律的形式確定了社會力量參與公共圖書館建設的兩種主要形式，即自籌資金設立圖書館和政府積極調動社會力量參與圖書館建設。

2.1 社會力量自籌資金設立公共圖書館

2.1.1 法律內涵

公共圖書館法規定，國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織通過自籌資金設立公共圖書館。社會力量自籌資金設立公共圖書館，同樣應該滿足公共圖書館設立的六大法定條件，即有章程，有固定的館址，有與其功能相適應的館舍面積、閱覽座席、文獻信息和設施設備，有與其功能、館藏規模等相適應的工作人員，有必要的辦館資金和穩定的運行經費來源，安全保障設施、制度及應急預案。這是公共圖書館提供穩定、有效信息服務的基礎。

自籌資金設立的公共圖書館依法向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育，實現公共圖書館的基本職能。法律肯定了政府和社會力量設立的公共圖書館在設立條件、專業化要求、運行管理等方面同等的法律地位[1]，這對于規范社會力量設立的公共圖書館，完善服務內容，提升服務能力具有積極意義。

2.1.2 實踐進展

近年來，社會力量設立的公共圖書館不斷出現。寧波市鄞州區錢湖天地、音王集團等大型企業自建了系統名下的圖書館，在服務內部的同時向社會免費開放；在“文化火種尋找之旅”的網站上，公布了一批由公民個人或社會組織自籌資金設立并面向公眾開放的民辦圖書館，如高曉松創辦的雜·書舘既是一家大型私立公益圖書館，又是一所免費公開借閱的藏書樓[2]。社會力量自籌資金設立的公共圖書館在豐富文化產品和服務供給的同時，推動了全社會共同參與文化建設的進程。

需要注意的是，民辦圖書館多為自愿設立、自主管理、自籌經費，其硬件設施不足、文獻信息更新慢、服務專業化水平低等問題普遍存在。法律規定的公共圖書館設立的六大條件對于多數社會力量設立的公共圖書館來說也是挑戰，特別是專業工作人員和穩定的運行經費兩項要求。鑒于此，公共圖書館法也規定政府給予此類圖書館一定扶持。

2.2 政府積極調動社會力量參與的主要方式

公共圖書館法第四條規定縣級以上人民政府應當積極調動社會力量參與公共圖書館建設，并按照國家有關規定給予政策扶持。2007年以來，中央、地方出臺了多項政策、法規，積極引導和鼓勵社會力量參與公共圖書館建設，充分調動民間資本、人力、物力等投入到公共圖書館的建設、管理和服務中，拓展了社會力量參與的范圍，豐富了社會力量參與的方式。

2.2.1 捐贈資金

公共圖書館法第六條規定國家鼓勵公民、法人和其他組織依法向公共圖書館捐贈；境外自然人、法人和其他組織可以依照有關法律、行政法規的規定，通過捐贈方式參與境內公共圖書館建設。國家鼓勵社會力量捐資、捐建或與助建公共圖書館，2017年12月5日開館的福州市圖書館新館由福耀集團董事長曹德旺捐資4億元興建，這是社會力量捐贈資金參與公共圖書館建設的實踐成果[3]。

2.2.2 資助活動、項目

資助活動是指社會力量通過提供人力、物力、財力，以冠名、宣傳企業等形式，資助公共圖書館公益性文化活動，社會力量可從中取得有利于自身形象的傳播效果；資助項目是指社會力量通過捐助現金、物品，采取一次性或分期的方式，資助公共圖書館及其他文化項目建設的方式參與[4]。北京律師協會與首都圖書館長期合作，由專業知識扎實、工作經驗豐富的律師于每周三、周日面向市民開展免費法律咨詢服務，提供切實的法律指導[5]。社會力量通過資助活動、項目等參與公共圖書館建設，既保障了社會公眾平等地享受公共文化成果，又宣傳了團隊自身，產生了積極的社會影響力。

2.2.3 提供設施、產品

提供設施，是指社會力量通過免費或優惠方式，轉借租賃自有設施支持公共圖書館建設，或開放自有文化設施向社會公眾提供公益性文化服務，如張家港開展的“公益閱讀吧”依托商店設施開展文獻書籍的借還服務；捐贈產品，是指社會力量結合自身特點，通過捐贈與公共圖書館設施運行、活動開展、展覽展示及藝術創作相關的裝備、器材、耗材等產品的方式參與提供公共文化服務。如2017年6月開館的東營黨建圖書館及全市各級圖書館和鄉鎮（街道）綜合文化站普遍建立的“黨建專題圖書館（室）”是由東營市各級黨委組織系統投入圖書資源和設備建立的，創造了社會力量參與建設公共閱讀體系的新形式[6]。

2.2.4 運營管理

文化部《關于鼓勵和引導民間資本進入文化領域的實施意見》鼓勵公民、法人和其他組織依法參與公共文化設施的運營和管理。2016年7月新開放的北京市海淀區北部文化中心文化館、圖書館通過公開招投標由兩個企業進行全方位管理，成為完全實行社會化管理運營的大型公共文化設施[7]。公共圖書館社會化管理運營一方面發揮了企業機制靈活、執行力強的優勢，另一方面創新了政府管理方式，緩解了公共圖書館編制短缺、人員老化等問題。

2.3 社會力量參與的其他形式

2.3.1 法人治理

公共圖書館法第二十三條規定國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理，這就為社會力量參與公共圖書館的決策提供了法律依據。浙江省溫州市圖書館、廣東省深圳圖書館等多所公共圖書館在探索建立法人治理結構、實行理事會制度方面積累了一定經驗，為在全國范圍內推動公共圖書館法人治理結構提供了參考和借鑒。同時，公共圖書館法關于法人治理的條款也留下了一定的探索空間，如怎樣界定“有關方面代表、專業人士和社會公眾”的資格、比例等，需要在后期改革進程中加以確定和完善[8]。

2.3.2 文化志愿服務

公共圖書館法第四十六條規定國家鼓勵公民參與公共圖書館志愿服務。公共圖書館開展志愿服務是為公眾搭建了自主參與、自我服務、自我教育、自我實現、自我滿足的新平臺，豐富了公眾參與公共文化服務建設的方式。同時，公共圖書館建立健全志愿服務制度，壯大志愿者隊伍，能在一定程度上加強與公眾的聯系，增強公眾對館藏資源和服務內容的了解，補充公共圖書館的人力資源。廣東省佛山市的自助圖書館“市民館長”制度就充分發揮志愿者的積極性，通過遴選優秀文化志愿者成為智能圖書館“館長”，讓公眾參與決策實現管理，創新了基層公共圖書館的管理方式[9]。

2.3.3 參與監督和考核評估

公共圖書館法第四十二條規定公共圖書館應當聽取讀者意見，建立投訴渠道，完善反饋機制，接受社會監督；第四十七條規定應當吸收社會公眾參與對公共圖書館的服務質量和水平考核。社會力量參與監督和考核評估，從效能角度出發客觀公正考評公共圖書館的服務能力，考核結果與補貼和獎勵直接掛鉤，這對于規范公共圖書館工作流程、完善服務機制、促進館員提升信息服務能力和轉變服務態度等具有積極作用。實踐中，深圳圖書館將24小時自助圖書館的效益評估委托給專門的評估公司；寧波市鄞州區引入第三方機構、社會志愿者和讀者等社會力量對公共圖書館的建設、管理、運行、效能進行獨立評價，均取得了良好效果。

3 社會力量參與的鼓勵措施

3.1 政府購買服務

公共圖書館法第四十五條規定國家采取政府購買服務等措施，對公民、法人和其他組織設立的公共圖書館給予扶持。其中，購買主體是承擔提供公共文化服務的各級行政機關，承接主體為公民、法人和其他組織設立的公共圖書館。購買的內容主要包括：公益性數字文化產品的制作與傳播，全民閱讀活動的組織與承辦，公益性文化藝術培訓和講座的組織與承辦，文化遺產保護、傳承與展示，公共圖書館（室）、農家書屋等的運營和管理，公共電子閱覽室、數字農家書屋等公共數字文化設施的運營和管理，民辦圖書館面向社會提供的免費或低收費服務等[10]。

政府購買服務能夠為社會力量設立的公共圖書館提供針對性的扶持，既可以保障其正常運營，持續供給公共文化產品和服務；也可以有效調動社會力量的積極性，擴大參與公共圖書館建設的范圍。

3.2 捐贈者冠名制度

公共圖書館法第二十條規定，公民、法人和其他組織設立的公共圖書館可以以捐贈者的姓名、名稱命名公共圖書館、公共圖書館館舍或者其他設施。如劉石江農民書屋位于福建省寧德市壽寧縣竹管垅鄉竹管垅村，是劉石江個人創辦的免費向公眾開放的民辦圖書館，至今已運行了43年[11]； 位于江蘇省宿遷市當當全國客戶服務中心的當當書吧是綜合性電商企業當當網投資建設的精品公益性圖書館[12]。將捐贈者冠名制度上升到法律層面，充分肯定了參與公共圖書館建設的個人和企業的社會貢獻，通過給予法律承認的社會榮譽調動起了社會力量出資捐贈、興建公共圖書館的積極性。

另一方面，法律規定公共圖書館可以捐贈者姓名、名稱命名文獻信息專藏或者專題活動，較知名的有無錫市圖書館的“榮氏文庫”、湖南圖書館的“張舜徽先生專室”等。專藏或專題活動既突出了對文獻捐贈者的尊重和鼓勵，又可借名人效應提升特色館藏的公眾知曉度。

3.3 稅收優惠

公共圖書館法第六條規定國家鼓勵公民、法人和其他組織依法向公共圖書館捐贈，并依法給予稅收優惠；境外自然人、法人和其他組織可以依照有關法律、行政法規的規定，通過捐贈方式參與境內公共圖書館建設。財政部、中宣部制定的《關于進一步支持文化事業發展的若干經濟政策》中明確提出對公益性圖書館的捐贈，經稅務機關審核后，納稅人繳納企業所得稅時，在年度應納稅所得額10%以內的部分，可在計算應納稅所得額時予以扣除；納稅人繳納個人所得稅時，捐贈額未超過納稅人申報的應納稅所得額30%的部分，可從其應納稅所得額中扣除。《中華人民共和國公益事業捐贈法》第二十六條規定境外向公益性社會團體和公益性非營利的事業單位捐贈的用于公益事業的物資，依照法律、行政法規的規定減征或者免征進口關稅和進口環節的增值稅。這就從經濟層面對支持公共圖書館建設的個人、企業給予了肯定和鼓勵，有利于撬動社會資本推動公共圖書館事業的全面發展。

4 社會力量興辦公共圖書館的法律責任

國家鼓勵和引導社會力量參與公共圖書館的建設，并不代表降低要求、放松監管。社會力量設立的公共圖書館在文獻處置、文獻信息提供和組織活動方面，同樣需要遵守法律的相關規定。公共圖書館法規定，社會力量設立的公共圖書館如從事或允許其他組織、個人在館內從事危害國家安全、損害社會公共利益的活動，由文化主管部門責令改正，沒收違法所得；情節嚴重的責令停業整頓、關閉；對直接負責的主管人員和其他直接責任人依法追究法律責任。社會力量舉辦的公共圖書館如果違規提供、處置文獻信息，違反公共圖書館保護讀者個人信息的規定，和政府舉辦的公共圖書館一樣，需承擔相應的法律責任。這些規定，有效規范了社會力量參與公共圖書館建設的具體行為。

（來稿時間：2018年1月）

1.周瑋.完善體系·健全制度·提升服務·鼓勵共建——聚焦公共圖書館法草案四亮點[EB/OL].（2017-06-22）[2017-11-17].http://news.xinhuanet.com/politics/2017-06/22/c_1121193466.htm.

2.文化火種尋找之旅——民間公益圖書館事跡尋訪錄[EB/OL]. [2017-11-17]. http://www.mjtsg.org/listall.asp.

3.蔣巧玲.福州市圖書館今天正式開館,由曹德旺捐資4億元建設[EB/OL].（2017-12-05）[2018-01-09]. http://www.fj.xinhuanet.com/yuanchuang/2017-12/05/c_1122063051.htm.

4.柳斌杰,雒樹剛,袁曙宏.中華人民共和國公共文化服務保障法解讀.北京：中國法制出版社，2017：193.

5.首都圖書館講座:法律咨詢活動[EB/OL].（2017-11-01）[2017-12-31].http://www.clcn.net.cn/modules/events/detail.php?event_id=2905.

6.東營黨建圖書館體系建設簡介[EB/OL].（2017-07-10）[2018-01-09]. http://dongyingdj.gov.cn/index.php?g=&m=article&a=index&id=3334.

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