圖書館立法研究過程中圖書館人的精神歷程

梁燦興

（廣西財經學院圖書館 南寧 530003）

經過十余年的籌備，《中華人民共和國公共圖書館法》[1]（以下簡稱《公共圖書館法》）終于在2017年11月4日頒布，并于2018年1月1日施行。這是中國內地第一部針對圖書館的專門法律。回顧圖書館人展開圖書館立法研究的歷程，可見圖書館人對圖書館立法問題認識的峰回路轉，尤其是對“為誰立法”的認識，更是有一個獨特的精神歷程，從側面反映了改革開放近40年來圖書館界的精神變化。

1 為圖書館人的圖書館的立法研究

盡管直到2017年才通過了第一部針對圖書館的立法，但是，在圖書館學研究中，對圖書館立法發出呼吁是相當早的。在改革開放之初的1980年，《中國圖書館學報》的前身《中國圖書館學通訊》在當年的第1期上，刊登了李克西的文章《六律正五音 規矩成方圓——試談也要用立法來保證我國圖書館事業的發展》[2]，此文被視為國內圖書館立法討論之濫觴。在此后幾年中，形成了一個研究圖書館立法的小高潮。特別是1982年底在南寧市舉行的“圖書館法”專題學術討論會，與會86名代表來自23個省、市、自治區，共收到論（譯）文119篇，55篇作為會議交流，21篇書面交流[3]，會后還編輯出版了我國第一本圖書館法的論文集《圖書館法論文選編》。這些論文基本上反映了1980年代國內圖書館立法研究的概貌，蘇穎怡在1990年代末的《我國圖書館法制建設研究述評——80年代至今》一文中感慨：“1981年與1998年寫的論文 , 研究的內容與結論相差并不大”[4]。

1980年至1998年，國內圖書館法制研究的論文22%為譯文或者是對國外立法的研究，78%為對國內的研究[4]。對我國“為什么要制定圖書館法？”和“為誰制定圖書館法？”的問題，基本看法是：①貫徹執行黨和囯家圖書館政策的需要；②建設高度物質文明和精神文明的需要；③發展我囯圖書館事業的需要；④規范圖書館工作本身和我國圖書館事業特點的需要；⑤我國圖書館實現現代化的需要[3]。

法律的目標是調整人與人之間的關系，最終反映的是人與人之間的利益訴求。圖書館法作為一部部門法，調整的關系包括圖書館與讀者、與政府和其他社會機構的關系。此外，與這些主體已有的相關成文法律的關系，也是圖書館立法實踐中需要考慮的。但這些在1980年到1990年代末的論文所反映出來的利益訴求中，只有政府和圖書館兩者，而在前述的五點中，前兩點具有典型的“務虛”特征，后三點才是能落實到數據和事實上的要求。在這后三點中，圖書館的利益訴求無疑是主角。

事實上，這一時期的圖書館立法研究確實也把制定圖書館法當作解決圖書館各種困難的“靈丹妙藥”，把圖書館法的作用提升到一個近乎神圣的高度，諸如“事業的根本保證”“直接影響生存和發展” 的說法相當普遍[4]。特別是1980年代后期，由于市場經濟發展初期的社會失衡，圖書館的處境普遍比較艱難，制定圖書館法更是被作為“救命稻草”。因此，這個階段的圖書館立法研究，實際上是為圖書館人呼吁的。

2 為讀者的圖書館的立法研究

圖書館收藏的是圖書（文獻），圖書需仰仗讀者的閱讀才能發揮其作用。讀者與圖書館構成了圖書館活動領域中最主要的關系。在此關系中，各個主體的權利和義務應該是圖書館法調整的主要內容之一。

對于讀者研究的重要性，圖書館立法研究共同體是有先知先覺的。1982年初，在湛江市舉行的廣東省圖書館學會“圖書館立法討論會”上, 廣州醫學院圖書館的劉國勛在會上的發言 : 圖書館立法最根本的一條原則 , 就是要充分反映讀者的要求 , 保證讀者利用圖書館的權利。現代圖書館,其真正的主人是讀者,一切為讀者應該是圖書館的宗旨和目的,只能把為讀者服務的優劣作為衡量一個圖書館工作水平的標尺,離開為讀者服務這個前提,圖書館的存在就失去了意義。因此,在考慮圖書館立法問題時,應該把為讀者服務作為我們的出發點[5]。

然而，類似于讀者權利的概念，直到12年之后的1994年，才由管英在《從大讀者觀念談讀者權益》[6]一文中提出，2002年 《 普通高等學校圖書館規程（修訂）》頒布之后 ,相關研究才漸入高潮。此時，圖書館法的立法進程已經在上一年由文化部正式啟動[7]，距離劉國勛提出圖書館立法要重視讀者研究已經20年。

有關讀者權利的研究，可以分為讀者權利的概念與內容、讀者權利的現狀與維護、讀者權利與法律、讀者的隱私權、讀者權利與圖書館服務、讀者權利與圖書館制度、國內外的比較研究以及無法歸類的其他研究等類別[7]。其中，讀者權利與法律、讀者的隱私權、讀者權利與圖書館服務、讀者權利與圖書館制度等方面均與圖書館立法研究有關。

讀者權利被認為包括應然權利、法定權利和實然權利三種。這些研究成果有一部分已反映到《公共圖書館法》當中。應然權利指權利主體應當享有的權利，是一種道德權利，主要包括平等權、求知權、免費使用權、無差別享有權、參與權等[8-9]。在《公共圖書館法》中，平等權在第三十三條中規定：“公共圖書館應當按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務。”求知權在第一條中如此表述：“ 為了促進公共圖書館事業發展，發揮公共圖書館功能，保障公民基本文化權益，提高公民科學文化素質和社會文明程度，傳承人類文明，堅定文化自信，制定本法。”免費使用權則在第二條中有：“本法所稱公共圖書館，是指向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育的公共文化設施。”有關無差別享用權的規定見第三十四條,要求公共圖書館對兒童、老年人、殘疾人等特殊人群提供均等的利用條件：“ 政府設立的公共圖書館應當設置少年兒童閱覽區域，……有條件的地區可以單獨設立少年兒童圖書館。政府設立的公共圖書館應當考慮老年人、殘疾人等群體的特點，積極創造條件，提供適合其需要的文獻信息、無障礙設施設備和服務等”。參與權見“第二十三條 國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理。”

法定權利指法律意義上的權利或有法律依據的權利，主要包括讀者隱私權、信息公開與知情權、批評建議權等[8-9]。隱私權在第四十三條：“公共圖書館應當妥善保護讀者的個人信息、借閱信息以及其他可能涉及讀者隱私的信息，不得出售或者以其他方式非法向他人提供。”有關信息公開與知情權、批評建議權的規定包括：“第三十八條 公共圖書館應當通過其網站或者其他方式向社會公告本館的服務內容、開放時間、借閱規則等；因故閉館或者更改開放時間的，除遇不可抗力外，應當提前公告。”“第四十二條 公共圖書館應當改善服務條件、提高服務水平，定期公告服務開展情況，聽取讀者意見，建立投訴渠道，完善反饋機制，接受社會監督”等。

實然權利是通過法律轉化為實有的權利[10]。從上述引用可見，這部公共圖書館法基本實現了基于讀者權利研究涉及的應然權利和法定權利，為將這些權利轉化為實際享有的權利鋪平了道路。

3 為公民的圖書館的立法研究

上世紀90年代末，隨著圖書館學理論研究的核心從“文獻”轉移到“信息”，又從“信息”轉移到“知識”，在對知識的社會性質的研究中，知識共享和知識自由不可避免地被揭示了出來。國際圖書館界有關知識自由的理念也被介紹到了國內，公民知識自由權利的框架進入圖書館學理論研究的視野之中。

IFLA/FAIFE（國際圖聯/信息自由獲取和自由表達委員會）對知識自由的觀點代表了世界圖書館界的共識：“知識自由是指人人享有的持有與表達意見、尋求與接收信息的權利。知識自由是民主的基礎。知識自由是圖書館理念的核心。”[11]這也得到國內圖書館人的廣泛認同，在1990年代末到世紀初前十年的人文圖書館學研究中，得到了發揚光大。2004年前后，時任國家總理的溫家寶提出“窮人的經濟學”，“國家尊重和保障人權”寫入憲法，業界廣泛借鑒了聯合國有關人權的宣言和條約、國際圖聯有關知識自由的聲明以及發達國家對圖書館使命的認識。在本世紀的前十余年中，從人文關懷、人權、公民權等角度闡發圖書館對人、對讀者的意義的研究取得了豐碩的成果，主要集中表現為人文圖書館學、制度圖書館學和圖書館權利的研究上。比如，范并思指出“公共圖書館不但是一種社會機構，而且是一種社會制度，它代表的是一種社會調節知識或信息分配，以實現社會知識和信息保障的制度。公共圖書館制度能夠保障社會信息利用機會的公平，保障公民求知的自由和權利。”[12]為此，保障公共圖書館正常運行應該是政府的責任，公共圖書館應該實行無償服務和平等服務。蔣永福認為,圖書館是維護知識自由的社會制度，圖書館職業的核心價值是維護公民的知識自由權利[13]。于良芝論證了信息的公益性和信息平等的原則是公共圖書館的核心原則[14]。李國新則認為，“自由”與“限制”沖突相伴而行,權利要通過法律來界定,圖書館自由同樣伴隨著對自由權利的限制[15]。這些研究都影響了國內圖書館學界對圖書館立法的研究，促使圖書館立法研究有了更深入、更細致的思考。

這反映在圖書館法立法建設上，表現在兩個方面。一是圖書館法的立法目標，從一個大而全的圖書館法轉變為公共圖書館法，這是一個巨大的轉變。一部將所有類型的圖書館都涵蓋在內的圖書館法，其對應的服務對象，只能是讀者。而公共圖書館法所對應的服務對象，必然是公民。從現代國家理念看，公共領域與私人領域是被同等尊重的。國家的管轄權主要是在公共領域。現代國家都秉持和推行公共財政的理念。“公共財政是指在市場經濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動模式或財政運行機制模式，國家以社會和經濟管理者身份參與社會分配，并將收入用于政府公共活動支出，為社會提供公共產品和公共服務，以保障和改善民生……。”[16]發展社會主義市場經濟是我國經濟特征，我國的財政也以公共財政為主導。公共圖書館是政府出資設立的獨立法人，需要規范其行為以符合設立的初衷，這其中涉及公共圖書館對公民的意義和價值。因此，公共圖書館立法的主旨需要體現公民的需求和權利，這是公共圖書館作為公共財政投資項目的應有之義。其次，才是成為公共圖書館讀者的公民的權利。如果立法目標是大而全的圖書館法，就會把不屬于獨立法人的其他類型圖書館包含在內，這跨過了公共領域與私人領域的分界線，會加大立法的復雜性和難度，也不符合學理。二是公共圖書館建設的標準，以人口數量為參照標準，而不是以行政區劃或者地區的貧富程度作為標準。這主要體現在 《公共圖書館建設標準》上[17]。這反映了國家發展公共文化事業的基本原則是普遍均等、惠及全民。這個原則與公共財政提供公共物品和服務、滿足社會公共需要的思想一脈相承，都是基于公民需要的共性。

4 為符合國情的圖書館的立法

任何一個國家立法都需要考慮本國的國情，我國的圖書館立法也不例外。我國要建設的是中國特色社會主義國家，需要考慮的特色國情也許還要復雜些。圖書館立法需要考慮的國情，無外乎包括政治、經濟、法律等情況。自從2001年圖書館立法進程啟動以來，這方面的討論就變得熱烈起來，尤其是2012年、2015年、2017年三次發布征求意見稿時，在文化界和圖書館界內部引起了激烈的討論，論題遍及立法宗旨、公共圖書館法的調整對象、公共圖書館的定義和功能、公共圖書館事業的基本理念、數字化網絡化時代公共圖書館建設、政府在發展公共圖書館事業中的主體責任以及公共圖書館文獻信息資源和人才隊伍的建設等方面[18-19]。

我國地區和地區之間的經濟發展水平相差巨大，但與圖書館建設水平密切相關的，主要是政府的財政收支情況。由于我國擁有強大的財政汲取能力和強有力的轉移支付渠道，只要是政府想要辦到的事情，基本上都能辦到。因此，經濟上造成的差異，并非不可逾越。主要問題在于圖書館能否和如何動員政府資源。從立法的角度看，圖書館立法的主要問題在于對政治制度的適應和與已有法律制度的協調。正如劉小琴在2003年指出的那樣：“圖書館法應以憲法為依據,要保持與我國的現行法律協調一致。要吸納相關法的有關內容……黨和政府的方針政策也應體現。”[20]

國際圖書館界所強調的圖書館的存在目的，在于維護公民的知識自由權利與信息平等權利。這是兩種不同性質的權利。知識自由的理念來源于《世界人權宣言》。《世界人權宣言》第十九條寫到：“人人有權享有主張和發表意見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。”[21]作為《世界人權宣言》的起草國之一，我國在1948年該宣言公布之初便簽署并通過了該條約。1949年中華人民共和國成立之后，新中國對該條約的態度如何并不太清晰。在中華人民共和國中央人民政府、外交部和聯合國網站上，都沒檢索到確切的信息。不過，“中國政府對《世界人權宣言》也給予了高度的評價”，認為它“作為第一個人權問題的國際文件，為國際人權領域的實踐奠定了基礎”[22]。在聯合國主導制定的一系列人權文件中，“《世界人權宣言》（1948）是第一份保護世界人權的法律文件。《世界人權宣言》《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會及文化權利國際公約》共同構成國際人權憲章”[23]。后兩個公約與《世界人權宣言》不但精神一脈相承，連用語也都一致。這兩個公約及其他人權公約提出的原因，是由于《世界人權宣言》只是一個倡議性的文件，沒有法律的強制力，因此，又把《世界人權宣言》細化、擴充為不同的專門公約，作為《世界人權宣言》的法律版。其中，這兩個公約是聯合國一系列人權公約的核心。《經濟、社會及文化權利國際公約》中所要求保障的，主要是受教育權和勞動及其保護等權利[24]，其中包括了信息平等權。有關持有思想、信仰自由及其自由表達權利的內容，則在《公民權利和政治權利國際公約》中規定[25]。

改革開放之后，出于融入世界經濟循環、發展國內經濟的需要，1995年我國申請加入世界貿易組織（WTO），為了與世界公認的經濟與文化秩序接軌，中國政府分別于1997年10月和1998年10月簽署了《經濟、社會及文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》。其中，全國人大于2001年3月27日批準了《經濟、社會及文化權利國際公約》。不過，在外交部網站“資料”欄目中的“條約文件”項目中，可以查閱從1952年迄今中國政府簽署的各種條約，包括《聯合國憲章》，但其中沒有找到《經濟、社會及文化權利國際公約》，在“中國參加國際公約情況一覽表（1875－2003）”中也沒有該條約[26]，但在中國的人權狀況白皮書中有提及[22]。在聯合國網站上，可查到中國簽署和批準該條約的時間信息[27]。通過全國人民代表大會批準的國際條約，也是國內必須遵守的法律。因此，中國政府2003年和2010年曾經兩次提交《經濟、社會及文化權利國際公約》履約報告[28]，這充分說明了被批準的國際條約對國內的現實意義。

迄今，我國已參加了26項國際人權公約，包括8項核心公約中的7項[29]。不過，我國政府也始終堅持對人權的獨特理解。知識自由權利主要與《公民權利和政治權利國際公約》有關，而我國沒有批準該公約。由于該公約中有關公民權利和政治權利的表述又來源于《世界人權宣言》，因此，我國沒有對這兩份文件采取更為明確的態度，便在情理之中了。這種態度使得我國的《公共圖書館法》并沒有明確支持知識自由權利的提法，強調的是“公共圖書館應當堅持社會主義先進文化前進方向，堅持以人民為中心，堅持以社會主義核心價值觀為引領，傳承發展中華優秀傳統文化，繼承革命文化，發展社會主義先進文化”[1]。從行文上看，《公共圖書館法》是對《經濟、社會及文化權利國際公約》中有關公民經濟、社會和文化權利保障中，有關文化權利的實現。從這個角度看，《公共圖書館法》的制定，既

是我國對世界在文化權利共識上的回應，也體現中國特色社會主義政治制度對文化事業的指導作用。

5 結語

圖書館人對圖書館立法的認識，經歷了一個相當曲折的過程。前三個階段體現出了圖書館人對職業精神的不懈追求，而到了最后一個階段，則更多反映出立法本身的規律。正如前文所述，圖書館立法調整的是圖書館與讀者、與政府和其他社會機構的關系以及與這些主體已有的相關成文法律的關系，前三個階段，主要反映了圖書館與讀者、政府和其他機構的關系，而最后階段，則重在考慮與已有的相關成文法律的關系。《公共圖書館法》的頒行，為我國公共圖書館的發展可能提供了現實的廣度和高度。

（來稿時間：2018年5月）