日本公共圖書館法規(guī)體系的構(gòu)建歷程（1899—1970）*

李易寧

（北京語(yǔ)言大學(xué)圖書館 北京 100083）

1 引言

日本公共圖書館經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程，從幕府末期到明治維新時(shí)期西方近代思想的引入開始，經(jīng)歷了“全盤西化”“復(fù)古思潮”以及軍國(guó)主義崛起、第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束，1970年左右，日本的公共圖書館才逐步具備了“Public Library”的應(yīng)有之義。與此同時(shí)，日本近代公共圖書館的立法伴隨著其漫長(zhǎng)的發(fā)展過程，自1899年日本天皇政府頒布《圖書館令》開始，隨后分別于1906年、1933年修訂《圖書館令》 。 第二次世界大戰(zhàn)后，日本頒布圖書館三法：1948年公布的《國(guó)立圖書館法》、1950年公布的《圖書館法》與1953年公布的《學(xué)校圖書館法》[1]。從1950年到1970年，圍繞公共圖書館事業(yè)，一些補(bǔ)充性行業(yè)規(guī)范逐漸出臺(tái)，從而使日本本土化公共圖書館思想以法律和規(guī)范的形式確定下來，為1970年后日本公共圖書館事業(yè)20年的飛速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

李國(guó)新提出，目前日本圖書館法律體系的基本架構(gòu)中，“圖書館三法”及其配套規(guī)章，是法律體系的支柱；主要由行業(yè)協(xié)會(huì)制定頒布、具有“準(zhǔn)法律”性質(zhì)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、綱要、業(yè)務(wù)規(guī)范等，是法律體系的補(bǔ)充；一大批圖書館相關(guān)法，是法律體系的重要組成部分；以《圖書館自由宣言》和《圖書館員倫理綱領(lǐng)》為核心的圖書館“誓約”與“自律規(guī)范”，超越了圖書館業(yè)務(wù)層面而在政治權(quán)利、自由權(quán)利層面對(duì)圖書館和利用者加以保護(hù)；國(guó)際條約、協(xié)定等，則是法律體系的國(guó)際法基礎(chǔ)[2]。

日本《圖書館情報(bào)學(xué)用語(yǔ)辭典》中，認(rèn)為“公共圖書館法是指明治32年（1899）的《圖書館令》、昭和8年（1933）的《改正圖書館令》、昭和25年（1950）的《圖書館法》”，并指出“這三者的性質(zhì)各不相同[3]。從普遍意義來說，對(duì)日本公共圖書館法律法規(guī)的研究應(yīng)以這三個(gè)法規(guī)為主線。在這一主線之上，日本公共圖書館法規(guī)體系逐步建立，并依據(jù)其他法規(guī)的制定橫向趨于完善。

2 《圖書館令》開啟日本公共圖書館法單獨(dú)立法進(jìn)程

在《圖書館令》問世之前，一些關(guān)于公共圖書館的規(guī)定已經(jīng)出現(xiàn)，有的專門規(guī)定了公共圖書館事業(yè)的部分內(nèi)容，有的散見于教育法規(guī)之中。明治30年（1897）2月，外山正一在獲得60票贊成的基礎(chǔ)上，在貴族院提出了《國(guó)庫(kù)補(bǔ)助公立圖書館費(fèi)用法案》。其中規(guī)定，“為獎(jiǎng)勵(lì)公立圖書館事業(yè)”，國(guó)庫(kù)每年支出10萬(wàn)日元的費(fèi)用，另外，開設(shè)有圖書館的地方公共團(tuán)體同樣承擔(dān)有提供補(bǔ)助金和圖書館經(jīng)費(fèi)的義務(wù)。該法案的目的在于促進(jìn)公立圖書館的開辦與發(fā)展。但是該法案交付委員會(huì)審議后，因?qū)W校教育籌備為重的理由被拒絕了[4]。

1899年文部省將當(dāng)時(shí)存在于各學(xué)校通則與小學(xué)規(guī)定中有關(guān)圖書館的規(guī)定加以匯編，從而形成了獨(dú)立的《圖書館令》。就內(nèi)容而言，《圖書館令》的內(nèi)容與今日之法律相比非常簡(jiǎn)單，僅對(duì)圖書館的定義、設(shè)置等問題進(jìn)行了簡(jiǎn)單規(guī)定：最初的這部《圖書館令》第一次確立了建立圖書館的法律基礎(chǔ)。作為職員，在“圖書館中有館長(zhǎng)和書記”人員，對(duì)其待遇也做了明確的規(guī)定（第6條）。第7條規(guī)定“公立圖書館能夠征收?qǐng)D書館閱覽費(fèi)”，認(rèn)可了收費(fèi)制度。此外，可以在公立和私立學(xué)校中“作為附屬機(jī)構(gòu)”開設(shè)圖書館（第4條），從而認(rèn)可了與學(xué)校的隸屬關(guān)系[5]。

《圖書館令》中定義圖書館是“收集圖書提供給公眾閱覽”的機(jī)構(gòu)，并在教育制度中確定了圖書館的明確地位。另外還規(guī)定了行政以及公立學(xué)校附屬公立圖書館的開設(shè)、停辦需要經(jīng)過文部大臣的許可等，一共8條規(guī)定[6]。

《圖書館令》雖然只是“東拼西湊”而來的法律，但是在當(dāng)時(shí)的日本依然起到了不可忽視的歷史作用，并促進(jìn)了日本圖書館事業(yè)的發(fā)展。《圖書館令》頒布時(shí)，日本全國(guó)公私立圖書館的總數(shù)僅為32所，1901年為50所，1904年為100所，1908年為200所，直到明治末年的1912年達(dá)到了541所[5]172。在事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些問題，比如公立圖書館對(duì)學(xué)校的依附性問題。《圖書館令》頒布之后，作為小學(xué)的附屬機(jī)構(gòu)建立了很多町村一級(jí)的公立圖書館，這對(duì)日后的學(xué)校圖書館的獨(dú)立發(fā)展以及公立圖書館自身的發(fā)展造成了阻礙[5]172。

3 改正《圖書館令》推動(dòng)日本公共圖書館立法的發(fā)展

1906年對(duì)《圖書館令》的修改主要針對(duì)第6條，即“地方長(zhǎng)官對(duì)公立圖書館中設(shè)置的館長(zhǎng)與書記的任免”一項(xiàng)[7]。改正后規(guī)定：“在公立圖書館中設(shè)立館長(zhǎng)、司書和書記。館長(zhǎng)和司書享受與奏任文官或判任文官相同待遇，書記享受與判任文官相同待遇”，并詳細(xì)規(guī)定了不同級(jí)別人員的聘任資格[7]78。這一修改體現(xiàn)了對(duì)圖書館職業(yè)資格規(guī)定的嚴(yán)格化與細(xì)化，是管理深化的體現(xiàn)。

1933年改正《圖書館令》頒布于大正時(shí)代，這是一個(gè)思想政治運(yùn)動(dòng)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)多樣化的時(shí)代。這段時(shí)期，在所謂的大正民主主義運(yùn)動(dòng)高漲和社會(huì)主義復(fù)蘇的同時(shí)，勞動(dòng)運(yùn)動(dòng)白熱化、搶米運(yùn)動(dòng)爆發(fā)、普選運(yùn)動(dòng)興起。在這樣的時(shí)局之下，統(tǒng)治階級(jí)為了控制國(guó)民的思想，對(duì)反抗運(yùn)動(dòng)予以鎮(zhèn)壓。正因?yàn)槿绱耍谶@樣的動(dòng)蕩時(shí)期，圖書館的發(fā)展最主流的選擇是權(quán)利依存型，即繼續(xù)接受政府的政策，通過這種方式實(shí)現(xiàn)圖書館的發(fā)展[4]82。

在這樣的時(shí)代背景下，對(duì)《圖書館令》的改正，本意必然不是推動(dòng)日本近代公共圖書館的發(fā)展，而是持續(xù)加強(qiáng)政府的管理力度。

從內(nèi)容來看，改正《圖書館令》改正的內(nèi)容可以概括為：①明確規(guī)定了圖書館的目的和開展附加業(yè)務(wù)；②為普及圖書館的建設(shè)擴(kuò)大了其開設(shè)主體的范圍，并引入獎(jiǎng)勵(lì)金的公布制度；③實(shí)施中央圖書館制度；④職員結(jié)構(gòu)的調(diào)整；⑤私立圖書館的認(rèn)可制和加強(qiáng)監(jiān)督；⑥由中央圖書館建立圖書館職員的培養(yǎng)機(jī)構(gòu)[6]102。

在改革諸項(xiàng)中，其中改革的核心問題是第3條——引進(jìn)中央圖書館制度。通過這項(xiàng)規(guī)定的修改，建立起在文部大臣的許可之下在各都道府縣建立中央圖書館、再由中央圖書館監(jiān)督指導(dǎo)市町村圖書館的制度。另外，私立圖書館的建立制度雖然從之前的申請(qǐng)制改為認(rèn)可制，但是計(jì)劃由中央圖書館針對(duì)青年團(tuán)一類開展獨(dú)立活動(dòng)的圖書館加強(qiáng)監(jiān)管[6]102。

雖然改正《圖書館令》與《圖書館令》相比有著不可忽視的進(jìn)步與優(yōu)化，但是由于對(duì)公共圖書館社會(huì)屬性的認(rèn)識(shí)不足，為日后的發(fā)展留下了隱患。一方面，在改正《圖書館令》的第一條第二項(xiàng)規(guī)定中加入了“圖書館應(yīng)當(dāng)作為社會(huì)教育的附屬機(jī)構(gòu)”的言辭，從而在日后引發(fā)了關(guān)于社會(huì)教育與圖書館的定位之爭(zhēng)[6]102。另一方面，中央圖書館制度的確立確保了公共圖書館“思想善導(dǎo)”作用的發(fā)揮，無異于局限了公共圖書館發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力。

4 戰(zhàn)后《圖書館法》初登歷史舞臺(tái)

1950年頒布的《圖書館法》是在日本戰(zhàn)敗后美軍占領(lǐng)的時(shí)代背景下出現(xiàn)的。其立法過程中體現(xiàn)了日美雙方在社會(huì)形態(tài)、公共圖書館思想等方面的不同立場(chǎng)。1950年《圖書館法》是雙方爭(zhēng)議的衍生物，既沒有體現(xiàn)日本本土化思想的發(fā)展，也沒有完全體現(xiàn)歷任民間情報(bào)教育局（Civil Information and Educational Section，以下簡(jiǎn)稱CIE）圖書館擔(dān)當(dāng)官的主張。在日本圖書館界、文部省與盟軍司令部的多方博弈之下，最終得以立法的《圖書館法》可以理解為多方逐力與妥協(xié)的產(chǎn)物。

4.1 《圖書館法》的誕生過程

第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)合國(guó)軍最高司令官司令部（General Headquarters，以下簡(jiǎn)稱GHQ）成立民間情報(bào)教育局CIE，CIE的主要任務(wù)是履行波茲坦公告的基本方針，以普及民主主義思想與抵制軍國(guó)主義為基礎(chǔ)，與日本的諸教育機(jī)構(gòu)攜手制定實(shí)施最高司令官麥克阿瑟的教育方針，并收集信息[8]。為此，CIE與日本的文部省合作，成立專門的教育使節(jié)團(tuán)，對(duì)日本的科研、社會(huì)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。根據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》的報(bào)道，使節(jié)團(tuán)的使命表述為：“調(diào)查日本的圖書館、科學(xué)研究所、博物館的使用情況、研究人員的自主性，并調(diào)查高等教育的情況”[8]2-3。在這一過程中先后派駐日本三任圖書館擔(dān)當(dāng)官，分別是菲利普·O.基尼（Philip O. Keeney）、保羅·J.伯內(nèi)特（Paul J. Burnette）以及簡(jiǎn)·費(fèi)爾韋瑟（Jane Fairweather）。三人在任期間，分別強(qiáng)調(diào)了自己所關(guān)注的改革內(nèi)容，其中影響最大的就是基尼。

基尼作為首任圖書館擔(dān)當(dāng)官，根據(jù)GHQ早期制定的重建方案制定了重建日本公共圖書館事業(yè)的《基尼計(jì)劃》，并在其走訪日本各地的過程中宣傳了這一計(jì)劃。《基尼計(jì)劃》的核心是效仿美國(guó)加利福尼亞州公共圖書館的模式，“以最少的代價(jià)為最多數(shù)的人提供最全面的服務(wù)”的方式重建日本的公共圖書館[9]。

1947年4月，基尼突然卸任，繼任者為伯內(nèi)特。在伯內(nèi)特到任之前，這項(xiàng)工作曾經(jīng)一度由當(dāng)時(shí)的成人教育教育官（Adult Education Educationist）納爾遜（John M. Nelson）代理。除了對(duì)基尼的觀點(diǎn)的認(rèn)同，納爾遜還考慮到避免集權(quán)的必要性，因此成為堅(jiān)定的單獨(dú)立法觀點(diǎn)的捍衛(wèi)者[8]9-10。

CIE的第二任圖書館擔(dān)當(dāng)官伯內(nèi)特1947年10月到任，1949年3月卸任。伯內(nèi)特在日本的主要活動(dòng)包括四個(gè)方面：對(duì)美國(guó)的圖書館使節(jié)的協(xié)助、促進(jìn)圖書館學(xué)教育、收集無法通過交換獲得的圖書和雜志、促進(jìn)人的交流[10]。

伯內(nèi)特卸任后，第三任圖書館擔(dān)當(dāng)官簡(jiǎn)·費(fèi)爾韋瑟到任，此時(shí)，盟軍司令部的專家逐漸改變了對(duì)日本公共圖書館的態(tài)度。其原因在于：第一，日本的公共圖書館在戰(zhàn)爭(zhēng)中受到的破壞比想象要嚴(yán)重，重建本身絕非易事；第二，1946年后，文部省加強(qiáng)公民館的建設(shè)，將其作為社會(huì)教育的核心機(jī)構(gòu)（不在少數(shù)的小型圖書館轉(zhuǎn)型為公民館），占領(lǐng)軍也意識(shí)到公民館在民主主義思想的普及方面能夠取得更好的成效且經(jīng)濟(jì)效益更高；第三，單就圖書館而言，與其重建日本的公共圖書館，尚不如在全國(guó)各地建立CIE圖書館、直接宣傳美國(guó)的思想和文化的做法收效顯著[4]163-164。因此，盟軍司令部最終選擇以一種“省錢”的方式來完成日本圖書館法的立法工作。面對(duì)占領(lǐng)后期出現(xiàn)的財(cái)政危機(jī)，時(shí)任CIE圖書館負(fù)責(zé)人費(fèi)爾韋瑟向中田邦造表示：“建立義務(wù)開設(shè)圖書館的制度是很難通過決議的。雖然將圖書館的社會(huì)功能延伸到町村的角落是我們最希望實(shí)現(xiàn)的，但是這是必須遵循民意的事情，而采用義務(wù)制即便是在中央圖書館的轄區(qū)之內(nèi)也是同樣不適用的。關(guān)于國(guó)庫(kù)提供補(bǔ)助的問題，在ESS（總司令部經(jīng)濟(jì)科學(xué)局 大藏省負(fù)責(zé)）贊成無望的時(shí)候，提出任何與大量經(jīng)費(fèi)相關(guān)的法案都是不可能通過的”[4]163-164。

在日本圖書館界，縱觀從日本戰(zhàn)敗到1950年《圖書館法》頒布的這段時(shí)期，以文部省為主導(dǎo)與以立法為核心成為事業(yè)重建的兩大核心要素。先后出現(xiàn)了“長(zhǎng)島案”[11]與“加藤·雨宮案”[12]，并發(fā)生了公共圖書館立法的必要性之爭(zhēng)。伯內(nèi)特在任期間，出現(xiàn)了“文部省文化課案”[13]和日本圖書館協(xié)會(huì)的“有志案”和“協(xié)會(huì)案”[8]16-17。此后，費(fèi)爾韋瑟繼任，“文部省案”[14]被提出，并成為她短暫的在任期間所接觸到的主要法案。在這一法案迭出的過程中，歷任CIE的擔(dān)當(dāng)官代表的GHQ的原則與立場(chǎng)和出自日本不同機(jī)構(gòu)的法案相交互，形成了止步于日本1950年《圖書館法》的思想發(fā)展脈絡(luò)，這也是一個(gè)外力與本土化思想交匯與融合的過程。

1950年8月12日，法案促進(jìn)委員會(huì)向日本圖書館協(xié)會(huì)明確提出了自己的立場(chǎng)：“如果不能制定出”比現(xiàn)行的圖書館令“進(jìn)步一步的法案的話，那么推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)的努力是毫無意義的”。意思就是說，相反的，如果是僅僅能夠前進(jìn)一步的法案也值得舍棄一切能夠舍棄的東西，全力促成其達(dá)成。于是，日本圖書館人舍棄了多年來念念不忘的義務(wù)開設(shè)、國(guó)庫(kù)補(bǔ)助、中央圖書館制度等等，其結(jié)果則是建立了被認(rèn)為最為接近英美免費(fèi)開放和隨意性傳統(tǒng)的、包含公立圖書館的有關(guān)規(guī)定的圖書館法，被稱為“舍棄了果實(shí)而摘了花”[4]164-165。

4.2 《圖書館法》的內(nèi)容與歷史評(píng)價(jià)

4.2.1 《圖書館法》的基本內(nèi)容

李國(guó)新在對(duì)日本《圖書館法》的研究中，援引西崎惠對(duì)《圖書館法》的觀點(diǎn)，對(duì)日本《圖書館法》的標(biāo)志意義進(jìn)行了如下說明：日本學(xué)者指出，和戰(zhàn)前的《圖書館令》相比，這部新《圖書館法》“前進(jìn)了一步”，標(biāo)志是：①明確了圖書館的“公共性”。與此相適應(yīng)，規(guī)定圖書館的設(shè)置主體是地方政府或《民法》第34條規(guī)定的法人（公益法人）；②關(guān)于圖書館的設(shè)置與撤銷，廢除了“認(rèn)可制”，實(shí)行“報(bào)告制”或“提出制”；③明確了圖書館的本質(zhì)功能是提供“圖書館服務(wù)”，為日本戰(zhàn)后圖書館的發(fā)展指明了方向；④廢除了“中央圖書館制度”；⑤規(guī)定了公立圖書館的“免費(fèi)服務(wù)制”；⑥完善了圖書館的“職員制度”，確立了圖書館員的“研修體系”；⑦對(duì)于私立圖書館，確立了盡量發(fā)揮其“自主性”，實(shí)行“自由經(jīng)營(yíng)”的原則；⑧承認(rèn)了“圖書館同類設(shè)施”的概念[2]51。

森耕一概括了1950年《圖書館法》的基本內(nèi)容與意義：1950年頒布的圖書館法，從頒布之初就是一部被業(yè)內(nèi)人士詬病的法律。但是從明確規(guī)定了近代公共圖書館的理念的內(nèi)容來看，的確是一部“計(jì)劃性立法”，其意義有：①規(guī)定了圖書館的目的和職能；②確立了免費(fèi)原則；③在法律中倡導(dǎo)圖書館的相互合作；④制定了公立圖書館的建立和運(yùn)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于滿足一定標(biāo)準(zhǔn)（第19條規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)）的圖書館提供國(guó)庫(kù)補(bǔ)助；⑤對(duì)作為圖書館專職人員的司書和候補(bǔ)司書進(jìn)行了規(guī)定[4]207-209。

4.2.2 頒布之初的消極評(píng)價(jià)

在當(dāng)時(shí)的日本圖書館界看來，《圖書館法》并未堅(jiān)持日本圖書館界的主張，甚至做出了原則性讓步，依然將公共圖書館禁錮于社會(huì)教育的領(lǐng)域之中，使其無法在法律上獲得獨(dú)立自主的定位：圖書館法自占領(lǐng)初期就擁有誕生的機(jī)遇，但是直到1949年社會(huì)教育法頒布之后才終于在社會(huì)教育的范疇中得以實(shí)現(xiàn)。在CIE中對(duì)圖書館法的制定出力最多的人是納爾遜。以往由日本圖書館界人士提出的關(guān)于圖書館法的眾多法案中極力主張的中央圖書館制度、有償公開制度、公立圖書館的義務(wù)開設(shè)制度等要求，給新的圖書館法的確立制造了很大的阻力。納爾遜否定了中央圖書館制度，將免費(fèi)開放和由自治體自行安排圖書館的開設(shè)等內(nèi)容寫入了法律條文中[6]109。

鹽見昇在《圖書館法50年的過程與取得的成果》中也提到：最初，包含這樣的內(nèi)容的圖書館法在圖書館領(lǐng)域被評(píng)價(jià)為“理念高遠(yuǎn)而果實(shí)了了”。在這里的“果實(shí)”是指以法律的效力來支持圖書館的發(fā)展，也就是指“限制力”。這在當(dāng)時(shí)引起了業(yè)內(nèi)人士的諸多不滿。高遠(yuǎn)的“理念”要如何運(yùn)用于圖書館的發(fā)展之中、是否能夠運(yùn)用得當(dāng)，這些問題日后成為了圖書館運(yùn)動(dòng)要解決的問題。當(dāng)時(shí)日本圖書館協(xié)會(huì)的中井理事長(zhǎng)說，感覺就像踩在了空氣中一般[15]。

1950年《圖書館法》確實(shí)未能如日本圖書館界所希望的那樣以法律的手段提供強(qiáng)有力的支持，而是留下了太多因不切實(shí)際而制造的壁壘等待著事業(yè)壯大后去逾越。

4.2.3 《圖書館法》積極作用的呈現(xiàn)

在當(dāng)時(shí)的日本圖書館界人士看來，《圖書館法》的出臺(tái)未能實(shí)現(xiàn)日本圖書館界的期待。在《圖書館法》時(shí)代，為了進(jìn)一步完善公共圖書館制度，日本公共圖書館界進(jìn)行了很多新的調(diào)整與嘗試。隨著觀念的變化，對(duì)于《圖書館法》的看法也發(fā)生了改變。日本圖書館界逐漸意識(shí)到，圖書館法制定之時(shí)，正值日本戰(zhàn)后的國(guó)家財(cái)政窘困之際，需要先確立制度，在日后增加預(yù)算。因此，圖書館法實(shí)質(zhì)上規(guī)定了圖書館的服務(wù)和運(yùn)轉(zhuǎn)所應(yīng)有的狀態(tài)。圖書館法最為重要的一點(diǎn)是將日本圖書館一直以來收取入館費(fèi)等名目費(fèi)用的做法改為免費(fèi)制度。在圖書館法制定之后的一段時(shí)間里，圖書館服務(wù)依然持續(xù)嘗試著錯(cuò)誤的做法。在那以后，圖書館工作人員開始關(guān)注圖書館法內(nèi)容的先進(jìn)性，以圖書館法為依據(jù)，努力追求更好的圖書館服務(wù)方式[16]。

5 后《圖書館法》時(shí)期行業(yè)規(guī)范的橫向補(bǔ)充

1950年日本《圖書館法》頒布后，日本圖書館界通過多年的努力逐漸接受了《圖書館法》的規(guī)定，并以行業(yè)規(guī)范的出臺(tái)逐漸彌補(bǔ)了《圖書館法》中的遺憾，豐富了圖書館行業(yè)法規(guī)體系的構(gòu)成。在鹽見昇的《圖書館法50年的進(jìn)程與取得的成果》中，分階段總結(jié)了后《圖書館法》時(shí)期的事業(yè)發(fā)展的過程[15]54：

（1）《圖書館法》頒布至1960年代初。對(duì)法律所不具備的戰(zhàn)前特色的控制力的執(zhí)著追求依舊根深蒂固。1958年日本圖書館協(xié)會(huì)向文部省提交了《圖書館法改正草案》，并提出了改正的申請(qǐng)。但站在反對(duì)一方的青年一代則要求廢除這一提案，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于中央圖書館制度、圖書館審議會(huì)制度的設(shè)置、義務(wù)建立圖書館的規(guī)定等。圖書館界的新老交替也在這一過程中完成。

（2）《中小報(bào)告》到《市民的圖書館》。1960年代初期，《改正草案》被廢除，并提出要與其發(fā)展路線徹底告別。在這之后，地方政府在《中小報(bào)告》（1963年，全稱為《中小城市公共圖書館的運(yùn)營(yíng)》，一般稱為《中小報(bào)告》）和《市民的圖書館》的指導(dǎo)下取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，此時(shí)發(fā)起的圖書館運(yùn)動(dòng)正是以地方政府為主體、將重視居民意愿作為圖書館發(fā)展方向的。這一時(shí)期的發(fā)展重點(diǎn)在于：“中小圖書館才是公共圖書館的主體”、圖書館的價(jià)值在于切實(shí)提供居民所需要的資料、大型圖書館作為市町村圖書館的后盾的重要性，并意識(shí)到居民圖書館要重視兒童服務(wù)、建立兒童閱覽室等問題。這些問題的解決構(gòu)成了1960年代末期公立圖書館發(fā)展的基礎(chǔ)，并逐漸形成了以地方政府為基礎(chǔ)，在圖書館服務(wù)的實(shí)踐中將圖書館發(fā)展的基本問題作為依據(jù)的發(fā)展模式。

（3）1980年代后，將圖書館的發(fā)展納入國(guó)家政策的覆蓋范圍之內(nèi)。公共圖書館的工作開展得越多樣，建立圖書館的熱情就會(huì)隨之高漲。在這一進(jìn)程中，對(duì)圖書館的發(fā)展方向進(jìn)行了調(diào)整，將其納入國(guó)家施政、地方執(zhí)行的信息化、學(xué)習(xí)社會(huì)的發(fā)展過程之中，關(guān)于圖書館的爭(zhēng)議也多次被提及，該次法律的修訂成為這些爭(zhēng)議的結(jié)點(diǎn)。

鹽見昇總結(jié)了1970年代和1980年代關(guān)于《圖書館法》的爭(zhēng)議：1970年代的爭(zhēng)議圍繞著將圖書館法納入綜合社會(huì)教育法的提案而展開，這一提案在1971—1972年的爭(zhēng)論后被廢止，并堅(jiān)持了以地方政府為基礎(chǔ)的圖書館發(fā)展方向。從1980年代至2000年前后的《圖書館法》改革中涉及圖書館館長(zhǎng)的資格問題、國(guó)家補(bǔ)助金制度以及雖然未提及改革議程但是備受關(guān)注的第17條等問題，體現(xiàn)了圖書館事業(yè)的發(fā)展、圖書館的調(diào)整對(duì)圖書館法改革提出的新要求，這是事物內(nèi)在的矛盾關(guān)系[15]55。可見，至1970年代為止，日本的公共圖書館法規(guī)體系基本建立完成。

5.1 《圖書館自由宣言》和《圖書館員倫理綱領(lǐng)》

1950年日本《圖書館法》頒布后，日本近代公共圖書館制度日趨完善，通過法律以外的形式將行業(yè)內(nèi)的具體分野予以細(xì)化和規(guī)范，標(biāo)志著日本的近代公共圖書館發(fā)展到了一個(gè)新的、更加成熟的階段。

在李國(guó)新的研究中提到，《圖書館自由宣言》是日本圖書館界依據(jù)戰(zhàn)后《憲法》保障國(guó)民“表現(xiàn)自由”的基本精神，對(duì)圖書館自身權(quán)利、責(zé)任的確認(rèn)和公示。圖書館作為一個(gè)整體所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任與義務(wù)，所擁有的自由權(quán)利，僅靠圖書館員的“個(gè)人行為”是無法實(shí)現(xiàn)的。但是，它的完全實(shí)現(xiàn)又離不開每一個(gè)圖書館員在日常工作中的艱苦努力與卓有成效的工作。因此，組成職業(yè)集團(tuán)的每一個(gè)圖書館員，就應(yīng)該具有與《圖書館自由宣言》相一致的價(jià)值取向和行為準(zhǔn)則。《圖書館員倫理綱領(lǐng)》就是圖書館員這個(gè)職業(yè)集團(tuán)為明確自身職責(zé)而向社會(huì)公示的“自律規(guī)范”。它規(guī)定了圖書館員為完成圖書館所承擔(dān)的任務(wù)、履行圖書館所承擔(dān)的責(zé)任而應(yīng)有的職業(yè)道德、專業(yè)素養(yǎng)以及其他責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利，目的在于通過職業(yè)集團(tuán)所有成員的“自律”，使圖書館對(duì)社會(huì)的“誓約”真正變?yōu)樾袆?dòng)，變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)[2]19-20。

5.2 《中小報(bào)告》

在日本公共圖書館界新的探索中，通過占領(lǐng)軍民間情報(bào)教育部開設(shè)的CIE圖書館所展示的美國(guó)公共圖書館服務(wù)獲得了很多啟發(fā)。但是由于在日本公共圖書館事業(yè)的發(fā)展中始終面臨的經(jīng)費(fèi)、人員不足與政府管理者對(duì)公共圖書館的偏見等問題，依然需要以日本自己的方式尋找出路。作為圖書館員集體組織的日本圖書館協(xié)會(huì)，為了尋求公共圖書館有效服務(wù)于民眾的方法，特地對(duì)日本公共圖書館的活動(dòng)進(jìn)行了調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果匯總為《中小報(bào)告》，并作為這一時(shí)期的公共圖書館發(fā)展的指導(dǎo)方針[17]。

《中小報(bào)告》的目的在于，“進(jìn)一步提高中小公共圖書館的配給、為解決圖書館中各種各樣的問題、并為這些圖書館提供合理的經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，決定制作中小公共圖書館運(yùn)營(yíng)基準(zhǔn)”[18]。報(bào)告的“中小公共圖書館才是公共圖書館的全部”的論斷，表達(dá)了3個(gè)基本含義。首先，日本國(guó)民是中小公共圖書館的利用者，而市町村的中小圖書館是日本國(guó)民與公共圖書館最直接的接觸點(diǎn)：即根據(jù)日本新憲法的精神與圖書館法的理念，日本國(guó)民擁有自由、平等、免費(fèi)接受公共圖書館服務(wù)的權(quán)利。而日本的國(guó)民是都道府縣民的集合體，而都道府縣民眾首先是作為市區(qū)町村民而生活著的。因此，日本國(guó)民被包含在他們實(shí)際生活的小區(qū)域（市町村）的公共圖書館的服務(wù)范圍中，從而享受著上述圖書館服務(wù)。從這個(gè)意義而言，應(yīng)該說，圖書館法的服務(wù)理念規(guī)定了中小圖書館的服務(wù)內(nèi)容[18]23。

其次，報(bào)告書進(jìn)而強(qiáng)調(diào)了對(duì)利用者而言使用的便利比圖書館的規(guī)模重要的觀點(diǎn)：分散于四個(gè)島的日本國(guó)民如果想接受公共圖書館的服務(wù)，又無法使用位于東京的國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館。對(duì)利用者而言，更切實(shí)際的是在生活區(qū)域附近或者在上班通勤路徑附近開設(shè)多家圖書館（不限于建筑物）[18]23-24。

最后，報(bào)告中提到，大圖書館有必要作為中小圖書館的后盾，即都道府縣立與國(guó)立圖書館只有通過中小公共圖書館才能夠真正為民眾提供公共圖書館的服務(wù)[18]24。

總體來說，報(bào)告中表達(dá)了對(duì)于中小公共圖書館在公共圖書館事業(yè)中的重要地位的深刻認(rèn)識(shí)。《中小報(bào)告》在日本現(xiàn)代公共圖書館事業(yè)的發(fā)展與公共圖書館思想的成熟方面都具有不可替代的重要意義。石井敦與前川恒雄認(rèn)為，《中小報(bào)告》針對(duì)提出的問題，通過提供便于民眾使用的公共圖書館的方式，一方面向政府管理者證明了民眾對(duì)圖書館的需求，另一方面為改善公共圖書館在財(cái)政方面的被動(dòng)地位創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，在《中小報(bào)告》的指導(dǎo)下，日本公共圖書館的實(shí)踐活動(dòng)終于步入建立真正意義上的為日本國(guó)民服務(wù)的階段，從而成為真正的“現(xiàn)代圖書館”[17]210-211。

5.3 《市民的圖書館》

《市民的圖書館》是繼《中小報(bào)告》之后出現(xiàn)的、能夠代表這一時(shí)期日本公共圖書館思想進(jìn)展的另一份行業(yè)規(guī)范性文件。兩者都是以《圖書館自由宣言》為根據(jù)、從知識(shí)自由的層面上探討與規(guī)范公共圖書館的功能與服務(wù)等方面問題的，但是兩者之間依然存在著一些差異。山口源治郎指出，兩者之間的關(guān)系“不是單純的延續(xù)性”關(guān)系[19]，簡(jiǎn)單來說，《市民的圖書館》是對(duì)《中小報(bào)告》的細(xì)致化、具體化。

山口源治郎提到，如《市民的圖書館》題目所示，明確強(qiáng)調(diào)了今后為“自立的市民”提供服務(wù)的意思[19]38。福井祐介認(rèn)為，《市民的圖書館》的開創(chuàng)性意義在于，以“知識(shí)自由”的保障為基礎(chǔ)，以重視資料的提供為起點(diǎn)，將實(shí)踐活動(dòng)全部包括在其中，從而將“知識(shí)自由”權(quán)利與實(shí)踐緊密結(jié)合起來[20]。只是這些差異主要體現(xiàn)的是不同文件內(nèi)容與表述的變化，只能反映出在1970年前后日本公共圖書館思想中尚存爭(zhēng)議的問題點(diǎn)。

應(yīng)該說，《市民的圖書館》是對(duì)《中小報(bào)告》的繼承與發(fā)展，一些在《中小報(bào)告》時(shí)期有爭(zhēng)議或者懸而未決的提法，在《市民的圖書館》中得到了推進(jìn)，從而進(jìn)一步完善了公共圖書館法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容。

6 結(jié)語(yǔ)

日本公共圖書館法規(guī)體系自1899年《圖書館令》頒布后，以單獨(dú)立法的姿態(tài)經(jīng)歷了改正《圖書館令》《圖書館法》的發(fā)展主線，并在1950年《圖書館法》相對(duì)完整的立法規(guī)定的依據(jù)下，呈現(xiàn)出以行業(yè)規(guī)范橫向補(bǔ)充的發(fā)展態(tài)勢(shì)。1970年代，日本公共圖書館法規(guī)經(jīng)歷了縱向的演進(jìn)與橫向的補(bǔ)充后，構(gòu)建起相對(duì)完整與成熟的體系，也體現(xiàn)出日本本土化公共圖書館思想的成熟。

（來稿時(shí)間：2018年1月）

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