2035年大城市教育發展的規律性特征與結構性矛盾

楊 旭,李劍萍

城鎮化是現代化的重要特征，城鎮化的重要表現之一就是形成若干大城市乃至大城市群。現代化大城市人口聚集，產業發達，公共服務水平高，作為區域中心，它們在具有強大虹吸效應的同時更應具有溢出效應，對于區域經濟社會均衡發展乃至鄉村振興具有強大的輻射力、帶動力和反哺力。現代化的教育是現代化大城市的必然內涵和指標，現代化大城市必須有、必然有現代化教育，現代化教育又必須要、必然要推動現代化大城市的發展。缺乏現代化教育的大城市是傳統的而不是現代化的大城市，現代化大城市教育發展既體現著時代性新態勢，又具有自身發展的規律性特征以及面臨的結構性矛盾，這種從普遍性到特殊性的三維視角，可以作為探討從現在到2035年前后現代化大城市教育發展的認識工具。

一、大城市教育發展的時代性新態勢

教育的時代性態勢就是教育中長期發展的普遍性趨向，時間階段一般在5年以上至十幾年甚至更久，其普遍性表現在涵蓋了各級各類教育，并對各級各類教育具有顯性或隱性的強大規定性和推動力。教育的時代性態勢既可能是教育自身發展到一定階段一定時期所呈現的規律性特征，也可能是通過制定實施教育政策來對教育發展形成的規定性影響。當然，一旦兩者相結合，即教育發展的自身規律性特征與教育政策的規定性影響相互吻合，同向發力，就將成為更加強有力的教育發展時代性態勢，教育發展的規律性、教育政策的有效性、人民群眾對教育的期盼性共同塑造著教育發展的時代性態勢。

2012年以來，開啟中國特色社會主義新時代，[1]教育事業發展站在了新的歷史起點，經濟社會發展對于教育提出了新需求，人民群眾對于教育有著新期盼，教育自身也發展到了新階段，教育發展呈現出許多時代性新態勢。所謂“新”，既包括前所未有的方面，也包括前所未重、前所未顯的方面；所謂“態勢”，就是帶有長期性、常態性、普遍性的趨勢和勢能。這種時代性新態勢總體可以概括為：全面加強黨對教育工作的領導，全面落實立德樹人的根本任務，全面深化教育綜合改革，全面提高依法治教水平。具體表現在這樣一些方面：

一是把立德樹人的根本任務擺在更加突出的地位。教育的根本問題是 “培養什么樣的人”“怎樣培養人” “為誰培養人”的問題。[2]堅持立德樹人，德育為先，育人為本，促進學生既成人又成才，培養德智體美勞全面發展的社會主義事業建設者和接班人，[2]開始成為檢驗學校一切工作成效的根本標準。

二是統籌教育優質、公平和特色發展。公平正義是中國特色社會主義的內在要求，[3](231)教育公平是社會公平正義的題中應有之意，優質公平的教育既是社會公平正義的重要方面，又是實現社會公平正義的重要途徑。人民群眾對教育的新期盼，已經由“有學上”向“上好學”轉變，接受“更好的教育”的需求日益強烈。“更好的教育”一方面體現在教育更加公平、更加均衡，縮小城鄉、區域、校際的差距；另一方面體現在更加優質，更好地滿足個性化的教育需求。加大教育投入，完善各級各類學校建設標準和生均經費標準，探索建立動態調整機制，鼓勵和引導社會力量進入教育領域，擴大和規范政府購買社會教育服務，完善人口變動和學位供給監測機制，優先滿足義務教育和學前教育入學需求；加大教育供給側結構性改革，發展素質教育，回應人民群眾對教育的新需求。

三是在終身學習理念下優化教育結構，完善現代教育體系，構建學習型社會。積極推進教育布局結構調整，為現代化建設提供更加有力的人才人力支撐，教育結構與產業結構升級、人才需求結構更加協調聯動，基礎教育、職業教育、高等教育等不同層次的教育協調發展，教育資源的區域分布更加合理；推進義務教育優質均衡發展，通過多種方式擴大優質基礎教育資源；調整職業教育結構，構建現代職業教育體系，搭建人才成長的“立交橋”；高等教育學科專業結構更加適應經濟社會發展和區域發展，高等學校分類發展、辦出特色。

四是以人才培養機制改革推進人才培養模式創新，滿足創新型人才培養和人才個性化發展需要，鼓勵人人成才。人才培養模式就是為了實現人才培養目標和規格的一系列育人資源的組合方式和過程，人才培養模式改革既要做好“加法”，也要做好“減法”和“乘法”，尊重教育規律和人才成長規律，更加突顯協同育人、科教結合育人、實踐育人、通識育人等人才培養基本模式，同時，通過人才培養體制機制改革，整合資源，發揮人才培養各要素的整體效益。

五是深化教育領域綜合改革，[4]推進教育體制機制創新。深化教育綜合改革就是為了突破制約教育發展的體制機制制約，教育綜合改革是教育體制機制創新的突破口，教育體制機制創新是教育綜合改革的重要目標。加強教育治理體系和治理能力建設，提高教育法治思維水平和能力，實現依法治教、依法辦學、依法治校，實行權力清單、負面清單制度，積極培育和發展第三方機構，真正落實管辦評分離；深化招生考試制度改革，確保全民關切的招生考試制度改革穩妥推進，平穩落地。同時，加強教師隊伍建設，創新教師編制管理思路，尤其是優化基礎教育教師管理政策，保證基礎教育優質均衡發展。

六是加強中華優秀傳統文化教育與擴大教育開放并重。中華優秀傳統文化教育是傳承和弘揚中華傳統美德，增強民族自豪感、家國情懷和文化自信的重要途徑，隨著中國的發展，中華優秀傳統文化教育將更加受到重視，得到加強，在立德樹人、人才培養、文化自信、國家安全和國際交流等方面發揮特殊而難以替代的作用。同時，中國推動構建人類命運共同體，[5](57)教育對外交流合作是構建人類命運共同體的重要內容、形式和平臺，當今教育國際化的更加活躍正與國際貿易領域的保護主義、逆全球化形成鮮明對照，甚至正在成為打破貿易保護主義和逆全球化的重要力量。中國現代教育體系是中國特色與世界水平的統一，在扎根中國大地辦教育的基礎上，必須繼續擴大教育開放，借鑒國外先進辦學經驗，引進國外優質教育資源，加強與國外高水平教育科研機構合作，擴大對外教育交流與合作，不斷提高教育國際化水平和世界影響力。

大城市既是區域經濟社會的中心，又是教育高地和示范區，大城市教育發展無疑要體現這些時代性新態勢，并受到它們的規約。更重要的是，大城市還代表著這些時代性新態勢的方向和水平，并對區域內的中小城市等發揮示范作用和溢出效應，大城市對于這些時代性新態勢把握得越準確越正確，其示范作用和溢出效應愈正向。

二、現代化大城市教育發展的規律性特征

到2035年前后，不僅大城市的數量、規模和水平將達到新的量級，而且幾個世界級城市群的特征開始顯現，作為社會主義現代化大城市的教育，也將呈現新的規律性特征。

首先，教育優先發展的戰略地位和作用更加突出，教育與城市、經濟、社會更為緊密地互動融合發展。

教育是國計，也是民生；教育是消費，也是投資。教育是國家和個人對未來、對創新的戰略投資，發達的教育成為現代化大城市的重要特征和必然要素，成為推動城市轉型升級、創新驅動發展、擴大對外開放的重大平臺和強勁引擎。一些大城市面臨產業和城市轉型升級時，為了填補騰籠換鳥之后所留下的產業和城市空白，選擇之一就是大力發展高等教育，引進高水平高等學校和研究院所。優質而大體量的高等教育，不僅可以拉動海量投資、聚集年輕優質人口，更是人才聚集、高新產業孵化和對外交流合作的平臺，還是思想的集市、創新的源泉。現代高等教育已經不是封閉的社會部類，教育與城市建設、產業升級、社會發展等的聯系越來越緊密，科教結合、產教融合、校企合作、工學結合成為現代教育的重要特征，教育社會化，社會學習化，學習型社會開始真正形成。

教育不應產業化，卻能“化”產業，教育中一些部類的產業特征越來越明顯，高等教育還是科技成果轉化和中小型科技企業的孵化器。在一些與新興產業密切聯系的學科專業，高校、科研院所、中小型科技企業的界限變得模糊，這些機構既是人才培養之地，又是科研場所，還是創新型公司。在高校“雙一流”建設浪潮中，各地的政策設計大致可分三類：一類還是沿襲原有思路，集中于扶優扶強扶特，保重點，爭排名，求少數學科的ESI排名；二類是把“雙一流”建設作為優化學科結構乃至高等教育結構的動力和抓手，提高區域高等教育的整體水平和實力；三類是把高等教育及其學科專業建設、人才隊伍建設，作為聚積創新要素，形成創新高地，推動產業結構調整升級，促進經濟社會轉型發展，建設國際化創新型城市的重大戰略舉措。這種差別不是財政支持力度的強弱，而是認識和站位高度的不同。

其次，教育改革創新達到新水平，教育發展越來越依靠政府、市場、技術“三駕馬車”的協同作用。

一方面要繼續發揮好政府的主導力量，另一方面也要發揮好市場的主體作用。政府對教育的主導作用，主要體現在社會主義辦學方向、立德樹人的根本任務、教育布局的規劃調整、教育政策的設計研判、教育資源的基本保障等方面；市場對教育的主體作用，關鍵在于發揮市場對教育資源的配置效率效益，深化教育的供給側結構性改革。民辦教育更加規范發展，混合所有制學校、產教融合、集團辦學快速發展，政府購買教育社會服務成為常態。政府通過大量地規范購買社會服務，不僅彌補了學校資源的不足，更重要的是激發了學校活力，促進學校特色發展，激活社會的教育資源需求與供給。

同時，新科技的發展將對教育形態產生結構性影響。技術成為影響教育發展的三大要素之一，尤其是以互聯網+、人工智能為代表的新科技，不僅將引發教育學習方式和內容的革命，進而帶來人的生活、思維和文化狀態的巨變，也相應要求教育學習機構的組織形態、體制機制、管理方式、組織文化等方面發生結構性變革。尤其值得注意的是，技術與資本相結合成為一種趨勢，當技術創新對于教育的影響足夠大的時候，一定會引起資本的關注和介入，這就導致，一方面教育產業特別是教育培訓、教育技術公司迅猛發展，甚至出現千億級、萬億級的教育公司；另一方面，技術攜資本之勢強力介入傳統教育領域，加速了傳統教育組織的轉型和重組。

最后，教育發展的人民性、開放型、現代化特征更加鮮明，現代教育體系的中國化特色更加成熟。

從現在到那時，大城市的教育將始終面臨著持久與新興的兩大任務主題。所謂持久的教育任務主題，就是堅持辦以人民為中心的教育，發展優質均衡教育，不斷滿足人民群眾能上學、上好學的需求。這個任務仍然任重道遠。大城市的重要特征，就是人口和資源聚集，人口、年輕人口、高素質人口既是重要的資源，又因其他資源的聚集而紛至沓來，人口資源與其他資源之間形成互因互動式的聚集效應。可以預見，大城市基礎教育學位緊張的趨勢將始終存在，保障“有學上”這個基本的、傳統的任務始終存在，沒有絲毫減輕，甚至在某些區域和時段還會凸顯，保障學位和基本教育資源供給仍是政府管理教育的最基本職責。

同時，教育發展又面臨著新興的任務主題。從現在到2035年，也是辦學體制深化改革、教育樣態趨于多樣的時期。從高等教育來看，除了傳統的全日制普通高等學校之外，現代職業教育體系不斷發展，從中等職業教育、專科層次的高職教育，到本科層次的應用型大學和學科專業，以及專業型、應用型碩士博士教育的體系趨于完善；民辦高等學校迎來發展的關鍵期，部分民辦高校的辦學水平大幅提升，獲得博士碩士學位授予權，將出現一批高水平民辦高等學校；科研院所更加廣泛地參與高等教育，從國家層面來看，以國科大、社科大等為代表的國家級科研院所將普遍培養本科生和研究生層次人才，地方科研院所也將普遍與高等學校以合辦合作等方式科教結合、協同育人；中外合作辦學向優質化發展，中國名校走出去，外國名校走進來，中國名校在外國分校(校區)、外國名校在中國分校(校區)將進一步增多；新型的企業大學出現，由內部員工培訓向社會招生拓展。在基礎教育領域，公辦學校繼續優質均衡發展的同時，民辦學校穩步發展，滿足社會的多樣化需求；社會培訓機構辦學更加規范有序，既規范其對應試教育推波助瀾的消極作用，又發揮它對“日校”的靈活補充作用，滿足家長學生的個性化需求；在線教育、研學旅行等社會實踐活動，成為每個學生不可或缺的學習方式；在家上學、家庭教育、家長教育水平有很大提高。并且，上述教育樣態和學習方式相互滲透、相互聯系，共同構成一體多樣的現代教育體系。

三、大城市教育發展面臨的結構性矛盾

黨的十九大報告中提出“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”，[5](46)2018年《政府工作報告》中提出要“發展公平而有質量的教育”。[6]“公平而有質量的教育”是對教育實踐的經驗總結和政策導向，統籌教育公平與教育質量，堅持以人民為中心、辦人民滿意的的教育，是教育事業發展的重要遵循。

應該看到，教育公平與教育質量又包含著內在矛盾關系，最終目標是既公平又優質，而在一定時間、地域等范圍內以及資源約束條件下，往往有著不同的主要矛盾和矛盾的主要方面，并且相互影響，發生轉化，如何在過程中統籌教育公平與教育質量需要教育智慧與政策設計。教育公平與教育質量的內在矛盾關系，是教育發展中面臨的普遍性結構性矛盾，這種矛盾關系在大城市表現得更加典型更為突出，甚至成為大城市教育發展面臨的結構性矛盾。這是由大城市的特點和地位決定的，不僅因為大城市人口多、流動大而快，人民群眾的教育訴求高且多，權利權益意識強，公共服務要求高，教育需求更加個性化多樣化，更因為大城市作為集合了多種資源要素的龐大復雜系統，本身就持續處于矛盾關系的調適之中。在教育公平與教育質量這對教育矛盾關系中，城市市民“上好學”的愿望更加強烈，甚至表達更加激烈，所謂“上好學”的意愿中就包含著不求人、少花錢以享有優質教育的意愿，或者說，教育公平本身就是教育質量的題中應有之意，而教育質量的內涵豐富性與時代條件性之間，又是經常的動態調整乃至博弈關系。

為了明確“公平而有質量的教育”的內涵和目標，完善相關政策體系，還需要在以下方面深化研究。

首先，深化公平而有質量教育的理論內涵研究，堅持正確的輿論導向。教育公平和教育質量都是歷史的產物，必須堅持中國特色社會主義方向和處于社會主義初級階段這個時代背景和最大國情。尤其要深入研究教育公平、教育質量理論內涵的時代背景、歷史條件、思想基礎、民意訴求的政策轉化機制和特點，“既要盡力而為又要量力而行”，[3](227)既要保底線不降標準，又不能吊胃口，防止脫離條件和國情的教育平均主義、過度福利化和民粹主義傾向。清醒認識和深入研究，在向中上等收入國家邁進的過程中，往往也是福利主義、民粹主義容易泛起的時期，如果再有平均主義、“不患寡而患不均”的思想傳統，將不能正確引導教育預期，甚至滑入過度福利化陷阱，則可能引發教育問題乃至社會問題。

其次，制定教育公平與教育質量的基本標準和中期遠期目標，準確引導教育預期。一般來講，教育質量的標準和目標比較容易明晰，而教育公平的標準和目標相對比較復雜。如果教育公平的基本標準、階段目標和長期追求不夠清晰不夠準確，就可能造成模糊認識，將遠期追求當作近期需要實現的目標，將作為努力方向的高標準當成應當保障的基本要求，進而導致不切實際的福利預期和教育訴求，以致誤導教育政策。在標準方面，國家制定和保障基本標準，省市可在此基礎上制定和保障更高的和具有自己特點的標準。教育公平與教育質量是一對矛盾體，既有統一性又有對立性，教育公平可以促進教育質量的發展，教育平均主義可能影響教育質量的提高，這也是教育普及與提高的關系。在高等教育領域，強調質量比較多，而對于高等教育公平問題還需要引起更廣泛的認同和重視(近些年來開始重視了高水平高校的地域布局問題)。高等教育大眾化之后地方高校是本專科人才培養的主力，但仍有不少地方高校的辦學條件和辦學質量有待提高，政策支持和經費支持力度需要加大，不同高校如何分類管理、分途發展，鼓勵其在各自領域辦出特色、辦出水平、辦成一流的政策還有待完善和落地。在義務教育領域，強調教育公平比較多，強調教育質量時更多著眼于薄弱學校改造、改善辦學條件、應對學位不足、保障教育經費、提高師資水平、解決結構性缺編等補短板的工作和急事難事，對于大城市人民群眾的多樣化教育需求還難以充分滿足，實際上也妨礙了教育質量的進一步提高。

最后，加快公平而有質量教育的政策體系設計，通過深化教育體制機制改革確保政策落地。教育理念的落實和實施，必須依靠教育政策的保障，教育政策既是教育理念的體現、延伸和規制化，又是教育理念的具體化和重要實現形式。公平而有質量教育作為一種基本性教育理念，對應著相應的教育政策體系，這種政策體系包括哪些內容、相互之間什么關系，尤其是各級各類教育公平政策與教育質量政策之間什么關系，這些政策哪些已經制定，哪些還需修訂、補充和完善，以及這些政策與其他政策之間的關系，特別是教育供給側結構性改革政策、教育不平衡不充分發展政策之間的關系。公平而有質量教育政策體系的厘清和制訂過程，又是深化教育理念認識的過程，兩者互動，并統一于教育實踐。制定政策的出發點和歸宿在于實施，政策的生命力也在于實施，只有得到落實的政策才是真正有效的政策，而政策體系的落實必須依靠深化教育體制機制改革，既發揮好政府的主導作用，又發揮好法治方式和市場機制的作用，深入推進管辦評分離，[4]深化教育領域放管服改革。