“縣級圖書館總分館制”的法律化

張鳳鳴

（杭州師范大學圖書館 杭州 311121）

1 引言

在“普遍、均等”的圖書館服務理念驅動下，探索和推行圖書館“總分館制”成為十余年來中國圖書館事業的重要實踐。學界對總分館制的概念有不同理解，其中較有影響的觀點是：由同一個建設主體資助，同一個主管機構管理的圖書館群，其中一個圖書館處于核心地位作為總館，其他圖書館處于從屬地位作為分館[1]。這一解釋強調總分館建設主體統一、主管部門統一、人財物管理統一以及服務統一[2]，但這與我國圖書館實踐中出現的“總分館”有一定的偏差。早在2008年，圖書館界就認識到：總分館制建設的最大障礙是體制障礙，是與現行行政“分級管理”、財政“分灶吃飯”的體制之間的矛盾[3]，因此，政府主導是破解體制障礙的關鍵，制度化、法律化是總分館可持續發展的根本。

在《公共圖書館法》實施之前，我國有6部地方性圖書館法規和7部地方政府規章，但涉及總分館的并不多。2013年頒布的《四川省公共圖書館條例》，是第一個提出總分館制的地方性法規，其中規定：“縣（市、區）人民政府應當推進本級公共圖書館設立分館或者服務站點，整合鄉（鎮、街道）綜合文化站（中心）、村（社區）文化室（中心）、公共電子閱覽室、文化信息資源共享工程基層服務點、農家書屋等公共文化資源，形成覆蓋城鄉的基層公共圖書館服務體系”。《廣州市公共圖書館條例》（2015）規定，“區人民政府負責建設區和鎮、街道公共圖書館，建立公共圖書館總分館體系，區公共圖書館為區域總館，鎮、街道公共圖書館為分館”，明確了區政府建設總分館的職責。此外，還對總分館的建筑面積、文獻資源等提出了建設標準，并規定了總館的職責等。《東莞市公共圖書館管理辦法》（2017）對總分館建設作出非常具體的規定，明確了市、鎮人民政府（街道辦事處、園區管委會）應當設立本級公共圖書館，建立市、鎮（街）、村（社區）三級架構的公共圖書館總分館體系，并規定了各個建設主體的職責、總分館的建設標準以及相應的功能等。這些地方性法規和地方政府規章，為當地總分館建設模式提供了法制保障。

2016年底文化部等5部委下發《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》（下文簡稱《指導意見》），對“縣級圖書館總分館制”在全國的推廣作出了指導，使我國的總分館制建設進入了新的發展階段。《公共圖書館法》總結過去十年來我國公共圖書館總分館建設的經驗，提煉升華《指導意見》等政策性文件行之有效的規定，對公共圖書館總分館制建設作出了明確的法律規定：“縣級人民政府應當因地制宜建立符合當地特點的以縣級公共圖書館為總館，鄉鎮（街道）綜合文化站、村（社區）圖書室等為分館或者基層服務點的總分館制，完善數字化、網絡化服務體系和配送體系，實現通借通還，促進公共圖書館服務向城鄉基層延伸。總館應當加強對分館和基層服務點的業務指導”。“縣級圖書館總分館制”是新時代公共圖書館組織體系的重構[4]，以公共圖書館法的規定為標志，因地制宜建立符合當地特點的縣域公共圖書館總分館體系，成為縣級人民政府主導公共圖書館事業發展的一項法定任務，形成了法律化的公共圖書館總分館建設的中國方案[5]。縣級圖書館總分館建設是一項復雜的系統工程，第三十一條雖有原則性規定，但要讓法律規定在實踐中真正落地，系統解決縣級總分館“要不要建”“誰來建”“怎么建”“怎么管”“怎么服務”等問題，還需要準確理解法律內涵，強力推動法律實施。

2 “縣級圖書館總分館制”建設的強制性和普遍性

在《公共圖書館法》頒布之前，我國的圖書館建設體制是“各級政府建設各級圖書館”，后來逐漸演變成“一級政府建設一個圖書館”的慣例[6]。分級設置圖書館的體制，在我國圖書館的各項法規、規章中也得以體現。如《深圳經濟特區公共圖書館條例(試行)》(1997)規定：“市、區、鎮人民政府應當根據本行政轄區的人口分布情況、經濟和文化事業的發展需要，設立公共圖書館。”《浙江省公共圖書館管理辦法》（2003）規定“公共圖書館按照行政區域分級設置。省、市、縣(市、區)應當設立公共圖書館，鄉鎮、街道應當在文化站內設立圖書室，有條件的也可單設公共圖書館”。鄉鎮（街道）政府作為最基層的行政單位也承擔著本級圖書館的建設責任。通過立法決定各級政府建設總分館體系的，只有四川、廣州、東莞。2016年出臺的《指導意見》要求，“推動具備條件的地方因地制宜推進縣級文化館、圖書館總分館制建設”，成為全國層面上推行縣級總分館制的行政指令。由于《指導意見》是行政政策而非法律規范，因此不具備法律的普遍規制力。

《公共圖書館法》的出臺，填補了我國公共圖書館法律體系的空白，該法第三十一條規定：縣級人民政府應當因地制宜建立符合當地特點的總分館制。根據立法技術規范，法律在表述義務性規范時，“應當”的含義就是“必須”[7]。根據該條款，縣級總分館制是全國各縣級人民政府必須建設的，是法定職責，而具體建設原則是因地制宜。現有的學術研究和實踐結果都證明了總分館制是破解基層圖書館服務能力差、發展不穩定等問題的主要途徑，是實現公共圖書館服務均衡化發展，保障公民基本權益的必然選擇。《公共圖書館法》正是在遵循圖書館事業發展規律的基礎上，將縣級圖書館總分館制設定為政府必須履行的法定責任，讓縣級圖書館總分館的建設真正做到有法可依。

3 “縣級圖書館總分館制”建設主體：縣級人民政府

在“一級政府建設一個圖書館”的體制下，縣級以上公共圖書館基本實現了全設置；但縣級以下的基層圖書館，難以得到持續發展，既有農村識字率低造成文化需求低的原因，更與基層圖書館缺乏本級政府穩定的經費支撐和本身專業化水平限制有關。總分館制在解決“合適的區域單元”和“合適的管理層級”中，提出建設主體上移、管理層級上移。中國圖書館學會“圖書館服務網絡構建研究”課題組提出：將大城市的區政府界定為全區公共圖書館的建設主體，將中小城市的市政府界定為整個城區公共圖書館的建設主體，將縣政府界定為全縣公共圖書館的建設主體[2]。這是總分館制發展的內在規律要求，但它又難以跨越圖書館分級建設體制的障礙，導致統一建設主體的總分館制很難在中國普遍形成。

《公共圖書館法》從法律上明確了縣級人民政府是“縣級圖書館總分館制”的建設主體，這一規定具有現實合理性和法源性。根據國內外總分館建設規律和我國國情，將縣域作為總分館建設的基本地域單元，既符合總分館發展規律，又具有現實的合理性，是統籌圖書館服務城鄉均衡發展最合適的地域單元[8]，而由這縣域內“最高級別的政府建設一個公共圖書館總分館體系”的立法支撐研究結論，在《公共圖書館法》2012年送審稿中就被基本采納[9]。將縣級人民政府作為建設主體，也與我國現有相關立法實現了較好的銜接。審視圖書館的法律法規，總體上均要求縣級以上政府必須建設本級公共圖書館；在總分館建設中，廣州、四川等明確規定以縣（區）政府為主體建設和推進總分館體系。《中華人民共和國公共文化服務保障法》（簡稱《公共文化服務保障法》）作為我國公共文化服務綜合性法律，規定縣級以上人民政府應當將公共文化服務納入本級國民經濟和社會發展規劃,加強公共文化設施建設,完善公共文化服務體系。

縣級人民政府作為總分館制的建設主體，主要責任體現在以下方面：

（1）做好總分館體系的建設和運營保障。基于縣級人民政府承擔總分館建設主體責任，在解讀《公共圖書館法》中涉及縣級人民政府對本級公共圖書館的各類職責時，可將其擴大為縣級人民政府對一個縣域內總分館體系的職責。根據《公共圖書館法》第四條的規定，縣級人民政府在總分館建設中，應將其納入本級國民經濟和社會發展規劃，納入城鄉規劃和土地利用總體規劃，加大對政府設立的公共圖書館的投入，將所需經費列入本級政府預算，并及時、足額撥付。作為建設主體要做好總分館體系建設和運營所需的經費保障，包括統一的文獻資源采購經費、人員經費、日常運營經費等，做好總分館建設用地及其他各類政策保障等。同時還需注意，縣級人民政府與實際承擔基層綜合性文化服務中心組織推進和管理職責的鄉鎮政府之間，還需就基層圖書室的運行方式、管理方式、經費投入等探索符合當地特點的模式，并進一步明確事權、財權，形成長效機制。

（2）確定總分館體系的主管部門。根據《公共圖書館法》第五條的規定，縣級地方人民政府文化主管部門負責縣級圖書館總分館的管理工作。縣級政府其他有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域內與總分館管理有關的工作。縣級人民政府統籌協調主管部門及其他相關部門在總分館建設中的職責。

（3）做好總分館體系的統籌規劃和監督考核。根據“覆蓋城鄉，便捷實用”原則，根據本行政區域內人口數量、人口分布、環境和交通條件等因素，提出總分館建設的總體目標、規劃、網絡布局、建設標準等，并在縣域內加以大力推行。對總分館體系的建設、運行進行考核和監督。

（4）鼓勵社會力量參與總分館建設。《公共圖書館法》認可圖書館建設主體的多樣性，規定“國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設立公共圖書館。縣級以上人民政府要按照國家相關規定，為社會力量參與公共圖書館建設給予政策扶持”。在政府主導下，鼓勵和支持社會力量在總分館設施、專業化管理、社會資源共享等方面參與建設。

4 “縣級圖書館總分館制”建設原則：因地制宜

《公共圖書館法》最根本的法律原則是“保障公民基本文化權益”。在保障公民基本文化權益原則之下的因地制宜，是“縣級圖書館總分館制”的法定建設原則。

我國國土遼闊，各地人口布局、地理環境和經濟社會發展水平不一。同樣是縣級地區，有城市化水平較高的縣級市，有以城鎮人口為主的市轄區，有以農業人口為主的縣等，我國地域面積最大的若羌縣有20多萬平方公里，人口卻不到10萬，而地域面積小的縣僅200平方公里左右。在依照公共圖書館法設定的總分館基礎框架之上，各地遵循因地制宜原則推進總分館制建設。因地制宜的具體體現是：

（1）總分館體系的規模結構因地制宜。《公共圖書館法》規定，“根據本行政區域內人口數量、人口分布、環境和交通條件等因素，確定公共圖書館的數量、規模、結構和分布”。隨著圖書館事業的不斷發展，各地應當根據當地的人口集聚、地域等特點，突破行政區劃的限制，根據公民文化需求確定一個總分館體系的治理單元，確定這個單元里各圖書館的網絡分布和功能定位。

（2）“縣級”指稱因地制宜。根據我國現行立法和行政話語，“縣級”指縣、自治縣、縣級市、市轄區，縣級的上一級行政區劃為地級市。在法律條款中，沒有縣級市、地級市等稱謂，只分為“設區的市”和“不設區的市”，前者包括了地級市，但我國也有少數不設區的地級市，如東莞；“不設區的市”，指縣級市和不設區的地級市，如立法法中規定“縣、自治縣、不設區的市、市轄區等人民代表大會代表由選民直接選舉”。《公共圖書館法》在總分館制建設主體上籠統稱為“縣級人民政府”，但該規定應同樣適用于“不設區的市”的人民政府。同樣，某一級政府能否成為獨立的建設主體應取決于該級政府在現實中是否具有提供公共圖書館服務的實際能力[10]，不具備該能力的縣級政府，需要上級政府加以扶持和培育。

（3）分館建設因地制宜。《公共圖書館法》概括性規定了“鄉鎮（街道）綜合文化站、村（社區）圖書室等”為分館或者基層服務點。相比2017年《公共圖書館法（草案）》中“建立以縣級公共圖書館為總館、鄉鎮（街道）綜合文化站為分館、村（社區）圖書室和農家書屋為基層服務點的總分館制”[11]的規定，最終頒布的法律文本為鎮（街道）、村（社區）圖書館建設留出了更大的發展空間，它進一步淡化了根據行政級別在鄉一級設分館，在村一級設服務點的固化思維。鄉鎮（街道）綜合文化站、村（社區）圖書館是“分館”還是“服務點”主要看是否“符合條件”。這一思想在《指導意見》中非常突出，“符合條件”的綜合文化設施里設置分館，沒有成為分館的可以成為基層服務點。所謂的條件就是每個總分館體系的各類標準和規范，包括該館自身各類資源和服務能力是否達到分館要求，也包括該地是否有符合設置分館的地域、人口條件等。而法條中的“等”又為分館和基層服務點的涵蓋范圍作了外延，其中特別注意的是，《指導意見》和《公共圖書館法》都強調了鼓勵社會力量參與圖書館建設，《指導意見》規定學校、科研機構、企業等的圖書館(室)、職工書屋、文化室、具有資質的上網服務場所等都可以成為分館或基層服務點，前提是“具備條件”和“自愿”。

（4）總分館建設標準因地制宜。建設標準以當地現有圖書館發展水平為基礎，但隨著發展水平的提升而不斷變化。《公共圖書館建設用地指標》（建標[2008]74號）、《公共圖書館建設標準》（建標108-2008）、圖書館評估標準等都對此提出了最基礎的參考。各縣級總分館的規劃布局、設施建設、服務內容等，在不低于國家要求的基礎上，根據當地現實需要有所變化。

5 “縣級圖書館總分館制”管理模式：加強業務指導

《公共圖書館法》明確了總分館之間是業務指導關系，未涉及“人、財、物管理”。業務指導相較于業務管理，是一種松散的、具有較低約束力的管理方式。在圖書館分級建設體制下，就要求上級圖書館對下級圖書館進行指導。而《公共圖書館法》規定了加強業務指導，那么哪些方面是需要加強的業務指導？“統一采購、統一編目、統一配送”是總分館制的主要特征，《指導意見》體現了總分館資源建設的現行政策：“實行總館主導下的文獻資源統一采購、統一編目、統一配送、通借通還”。而根據《公共圖書館法》“通借通還”“服務延伸”等目標，文獻資源集中管理的資源調配模式，理應是《公共圖書館法》所提的業務之一。《指導意見》表明現有政策鼓勵“有條件的地方可以探索總館統一管理或參與管理各分館人財物”。一定程度的集中管理和完全的統一管理是發展趨勢，法律的制定需要立足于發展實際，又有前瞻性。基于現有縣級圖書館總分館制建設經驗和示范成果，總館對分館“人”和“財”集中管理的實現，還需國家和地方政府配套相關法規政策；但業務的集中管理應已納入《公共圖書館法》“加強業務指導”的范圍內。歸納縣級圖書館總分館制的管理層次和各館業務管理職責主要為：

第一層級是承擔總館功能的縣級圖書館。負有對分館的業務進行指導的法定職責，具體包括：執行縣級人民政府的規劃，做好分館和服務點的布局；總館指導下的文獻信息資源的統一采購、加工、配置，通過物流系統實現各館間的流轉和網絡化獲取；對人員進行統一培訓；統一總分館業務標準與服務規范；開展總分館閱讀指導和聯動的閱讀推廣活動；指導和支持分館及基層點工作；在一定程度上管理分館日常服務工作所需設備、物資；監督和考核分館工作等。

第二層級是鄉鎮（街道）分館。執行總館的工作安排，根據服務規范和業務標準，提供與總館水平相當的基本服務。基本服務，主要指《公共圖書館法》第三十三條所規定的文獻信息查詢、借閱，設施場所開放及文化閱讀活動等免費服務。此外，鄉鎮（街道）分館應當在能力范圍內負責指導和支持本轄區內的村（社區）分館、基層服務點的日常業務工作。

第三層級是村（社區）分館及基層服務點。執行總館的工作安排，根據服務規范和業務標準，提供與總館水平相當的基本服務。

總體來說，《公共圖書館法》為總分館管理模式的探索預留了較大空間，各地應當因地制宜，實現體制機制創新，形成各具特色的總分館體系。

6 “縣級圖書館總分館制”的發展方向和時代特色：數字化、網絡化

《公共圖書館法》要求總分館體系與現代科技融合發展。數字化、網絡化給圖書館的傳統服務帶來了挑戰和機遇，與現代科技融合，在互聯互通的信息社會實現服務業態的數字化、網絡化轉變，主動適應人們對信息和知識獲取的行為轉變，并培養讀者使用圖書館的新行為習慣，是圖書館生存和發展的必然選擇。服務的數字化、網絡化和智能化，已經成為圖書館服務的新時代特色。在“縣級圖書館總分館制”建設中，數字化、網絡化服務，可以突破物理空間界限，彌補實體設施的資源配置不足，真正實現城鄉居民均等獲取資源的權益。據統計，截至2017年12月，我國非網民為6.11億人口，其中農村非網民占比62.4%；上網技能缺失以及文化水平限制仍是阻礙非網民上網的重要原因；提升網民上網技能，降低上網成本以及提升非網民對互聯網需求依然是帶動非網民上網的主要因素[12]，作為面向廣大農村人口的縣級圖書館總分館，開展信息素養教育，縮小社會信息鴻溝，既是職責，也是機遇。社交網絡發展和社會化閱讀大趨勢下，負有保障全民閱讀需求責任的公共圖書館，也要確保公民數字閱讀權益得到保障。縣級圖書館總分館，要大力依靠國家建設科技強國推動下的各類資源和政策保障，在基層圖書館數字化、網絡化服務中，補短板，謀發展。

（1）加強縣級圖書館數字化建設。在“縣級圖書館總分館制”中，縣級圖書館作為總館，擔負著該體系內數字信息中心的角色，對分館、基層點的數字信息資源覆蓋、網絡化服務起關鍵作用。但是，縣級圖書館普遍經費有限，信息化建設水平低。《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》要求：“縣級以上公共圖書館全部具備提供互聯網服務和移動終端服務的能力，加強公共圖書館數字化建設，建立線上線下相結合的文獻信息共享平臺。”縣級圖書館應充分利用國家公共數字文化各項工程的資源、平臺，參與省、市地區數字圖書館建設，加強數字資源的整合利用，以滿足不同終端、不同人群的需求。

（2）加強基層數字化服務能力。防止基層計算機設備等被挪用。實現全國文化信息資源共享工程、國家數字圖書館推廣工程和公共電子閱覽室建設計劃等在基層的整合，形成合力，整體提升服務效能。

（3）以互聯網思維改造服務流程和內容。利用數字化、網絡化技術向社會公眾提供便捷服務，如線上線下服務項目的“菜單式”提供，與書店、網絡圖書供應商合作的“你選書，我買單”等，充分利用互聯網建立供需對接機制；將信息素養培訓作為免費常規服務項目，提升公民計算機、數字信息獲取技能等。

7 結語

《公共圖書館法》對“縣級圖書館總分館制”的法律化規定，鞏固了我國圖書館體制機制的創新成果，是中國特色的圖書館總分館制度的自我改革、自我完善；它確立了“縣級圖書館總分館制”的幾個關鍵要素，明確了在總分館制建設上法律適用的底線，同時也為全國建設總分館制指明了方向。在法律原則性規定下，各級政府在具體的實施和推進中，還需要完善和制定與之相銜接、相配套的法規、規章及政策，進一步明確和執行“縣級圖書館總分館制”建設中的各項權利、義務和責任，才能真正發揮《公共圖書館法》的立法保障作用，讓現行法律落地見效。同樣，《公共圖書館法》的出臺也是為了推進創新和改革的深化，在法律框架內，法律鼓勵各地因地制宜實現總分館制建設和管理模式的創新，真正實現公共圖書館服務的均衡化發展。

（來稿時間：2018年4月）

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