西方大學自治的辨與變

譚曉玉

一、大學自治之“辨”：何謂“大學自治”

“自治”(autonomy)一詞在古希臘語中名詞為“autonomia”，其形容詞“autonomos”的意思是自己(au-to)和法律(nomos)的結(jié)合之意。《大美百科全書》對大學自治(University Autonomy )的詞義解釋是：大學作為一個法人團體在法律范圍內(nèi)享有的自主辦學、自主管理內(nèi)部事務的權力，包括學術上的自由和管理上的自主兩方面(臺北光復書局2010年修訂版)；百度百科的詞義解釋是：大學自治指大學不受政府、教會或其他勢力干預，實行獨立辦學。針對“大學自治”，中外學者進行過大量闡釋和界說，下面僅舉幾例“一管窺豹”。

1.愛德華·希爾斯認為，大學自治意味著大學在學術事務上享有免受政府、教會等外界控制的自由，意味著必須讓大學教師，而不是讓政治組織、教會、公司、政府和軍隊里的非學術人員來決定應該研究什么、如何研究和是否公布研究成果。[1]

2.布魯貝克認為，大學自治是大學最悠久的傳統(tǒng)之一，無論它的經(jīng)費來自私人捐贈還是國家補助，也不管它的正式批準是教皇訓令、皇家特許狀，還是國家的立法，學者行會都應該自己管理自己的事情。[2]

3.羅伯特·伯達爾把大學自治劃分為兩種：實質(zhì)性自治和程序性自治。前者是指大學有權決定自身目標和學術、教學計劃，后者則是指大學獨立自主決定通過何種方式去追求自身目標和計劃的實現(xiàn)。[3]

4.戶部信喜教授認為，大學自治應當包括校長、教師及其他研究人員的人事自治，設施與學生管理的自治，預算管理的自治以及研究、教育內(nèi)容方法的自治等。[4]

5.阿什比認為，現(xiàn)代大學實質(zhì)性自治的要素主要包括：大學管理免受非學術人員介入的自由，大學自主分配資金的自由，教師聘用及其工作條件落實的自由，課程設計和授課自由，遴選學生的自由，制定評價標準和方法的自由。[5]

6.托馬斯·愛斯特曼將歐洲大學自治細分為組織自治、財政自治、人事自治和學術自治四個維度。[6]

7.吳庚認為，學術自由……就大學教育而言，即大學自治。[7]

8.董保城認為，大學自治是學術自由的表征與體現(xiàn)，或一體兩面，且存在手段與目的間之關系。[8]

9.林來梵認為，大學自治，即大學應當免受政府的直接干預，依照法律獨立處理辦學事項。[9]

10.韓延明認為，所謂“大學自治”，源于憲法對“學術自由”的保障，主要在于防止大學受到來自國家公權力的不當干預，有關大學的內(nèi)部事項，得由大學自行決定，不受國家的外部規(guī)范。[10]

11.李建良認為，大學自治得以在法治國中存在的基礎即在于防止國家公權力的不當干預，這主要是從大學與國家之間的外部關系維度出發(fā)的。[11]

歸納各家觀點，“大學自治”的核心要素包括兩個方面：學術上的自由和管理上的自主，是大學與社會(特別是與政府)的外部治理關系(大學自主管理與政府干預)。“大學自治”的范圍包括組織自治、人事自治、財政自治、學術自治，“大學自治”的理念主要體現(xiàn)在崇尚學術自由、教授治校、人格獨立等方面。統(tǒng)而言之，“大學自治”即“大學不受外部勢力干預，獨立自主辦學”。

那么，“大學自治”的這一界定是否亙古未變？如果發(fā)生了變化，變化的成因是什么？都發(fā)生了哪些變化？這些變化對當今大學的改革與發(fā)展產(chǎn)生了什么影響？

二、大學自治之“變”：西方大學自治的歷史演變

西方大學自治的歷史可上溯自中世紀的歐洲，歐洲中世紀大學自治傳統(tǒng)的歷史淵源則直接脫胎于中世紀歐洲的城市自治和行會自治。為擺脫教會和世俗封建主控制和干擾，大學教師仿效行會，組織自己的行會(稱之為universitas，拉丁文，本意學者行會或?qū)W生行會)。學生也組織了自己的行會。這些大學通過與羅馬教會和世俗封建主斗爭，從教皇和國王那里爭取到法人性質(zhì)的特許狀和其他一些特權，成為一種自治性組織，使大學不受教會、世俗政權和其他法人機構的干擾，能自主處理大學事務。[12]

中世紀大學的自治權一直處于以教皇為代表的教會勢力和以國王為代表的世俗勢力爭斗的夾縫中。當教會踐踏大學的自治空間時，大學便從世俗政府那里尋求庇護;當世俗權力介入大學的內(nèi)部事務時，教會又會出面為其提供保護，大學不得不在世俗與教會沖突間作出艱難的選擇。始于1378年持續(xù)達40年的宗教大分裂使基督教世界四分五裂，世俗政府勢力加大了對大學的控制，中世紀大學的許多特權被取消，司法特權被剝奪，財政難以為繼。近現(xiàn)代以來，雖然大學的許多特權被取消，但大學自治的傳統(tǒng)基本上被保留下來，對后世大學的獨立和發(fā)展起著重要的奠基作用，在歐美高等教育歷經(jīng)幾百年發(fā)展之后，自治己成為大學發(fā)展的重要理念和制度。

歐洲中世紀的學者們仿效城市工商業(yè)者和市民階層，自發(fā)結(jié)成自治性行會組織，形成中世紀大學的雛形，逐步演化為中世紀大學。隨著大學規(guī)模的擴展，中世紀大學的社會影響與日俱增，引起其他勢力不安。宗教神權和世俗王權都希望將大學置于自己的掌控之下，各自紛紛通過特許狀或敦令給予大學以各種特權，大學利用當時西歐社會“愷撒的事情歸愷撒管，上帝的事情歸上帝管”這種二元分離雙重權力結(jié)構而游離其間，在控制與反控制的博弈中獲得一系列自治的權力。[13]由于所處社會環(huán)境不同，各大學爭取自治權的形式和內(nèi)容也不盡相同，形成了兩種截然不同的自治模式：教師自治模式與學生自治模式。巴黎大學學生以文學院為主，年齡很小，不具備管理大學事務的能力，教師在與教會的斗爭中權利不斷擴大，最終形成了以教師為主導的自治模式。波羅尼亞大學由于學生大多年齡較大，有著較強的自治能力，加上波羅尼亞是典型的工商城市，世俗權力高于教會權力，形成以學生為主導的自治模式。中世紀大學享有各種特許的法律豁免權，如免除賦稅及兵役，甚至享有獨立的司法權(教師和學生的行為不受地方法庭乃至巴黎最高法院的節(jié)制與裁量，由學校內(nèi)部來評判)。當大學與宗教或世俗勢力發(fā)生嚴重沖突時，大學就采取罷課、遷移等方式以維護自身利益。因不滿世俗或宗教勢力干預而發(fā)生的大學師生自發(fā)性遷移行為是牛津大學和劍橋大學誕生的主要緣由:牛津大學主要是由遷移至牛津的巴黎大學師生建立起來的，劍橋大學則是因牛津大學部分師生遷移至劍橋而得以創(chuàng)建。

盡管中世紀大學具有很高的自治性，但這種自治往往是相對的且很不穩(wěn)定。基督教在中世紀的地位非常強勢，不僅壟斷精神領域，還以超越國界的力量控制和影響眾多城邦國。即使世俗君主在教會面前也委曲求全，更何況大學。無論是宗教神權和世俗王權，都經(jīng)常對大學進行干預和滲透，尤其在中世紀后期，一些大學在很大程度上被迫放棄其自治的權力。

由于大學從中世紀的學者行會脫胎而來，使得大學在獲得自治的同時不可避免地帶有行會組織所固有的弊端。克拉克·科爾(Clark Kerr)在《大學的功用》中指出:“行會與世隔絕，忠誠于生產(chǎn)者而非消費者至上，它更關注行會的規(guī)則，而非及時地適應大眾的需求。”[14]約翰·布魯貝克也指出:“由于行會自行其是，因此很容易帶有某些弊端，如散漫、偏執(zhí)保守、排斥改革。”[15]大學行會的這些特征，加之中世紀單一落后的社會結(jié)構和經(jīng)濟水平，使得中世紀大學成為偏安社會一隅的“象牙之塔”。

19世紀以后，伴隨民族主義運動的興起，新興民族國家希望大學能夠為國家政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展作出應有的貢獻，紛紛將大學置于政府控制之下，大學成為政府機構。在法國，拿破侖建立帝國大學，統(tǒng)一管理全國教育系統(tǒng)。普魯士教育部長威廉·洪堡受命組建柏林大學。面對日漸興盛的民族化和國家化取向，洪堡也承認大學應滿足國家的需要，但在費希特，尤其是施萊爾瑪赫等人影響下，極力倡導大學自治。[16]為有效保障大學自治，洪堡在柏林大學首創(chuàng)了講座制度和教授會制度。講座教授全權負責講座內(nèi)各項學術事務，獨立確立學科的發(fā)展方向，聘用學術與非學術人員，選擇教學內(nèi)容和研究課題，支配經(jīng)費的使用等。大學設教授會，選舉大學校長。在德國大學的引領下，大學自治理念及其優(yōu)勢得到充分的展示，為許多國家所競相效仿，德國大學也因此成為世界各國大學的典范。盡管洪堡極力倡導大學自治，并開辟大學科學研究先河，但洪堡注重“純粹”高深理論的研究，與社會經(jīng)濟和職業(yè)發(fā)展的實際需要相脫節(jié)。在民族主義日益復興、國家權力日漸擴大的時代，完全獨立于國家的大學難以生存，大學需要依賴國家的財力和資金。柏林大學最終成為由政府控制、為政府服務的大學。

19世紀后半期，資本主義迅速發(fā)展，以電的發(fā)明與應用為標志的第二次科技革命對高等教育提出了更高要求。西方大學與世隔絕的狀態(tài)開始消解，大學開始關注社會，學術研究也由過去純粹的理論走向理論與實用技術相結(jié)合。1862年，美國國會通過《莫雷爾法》，通過土地贈予建立了一大批專門講授農(nóng)業(yè)與機械知識的贈地學院。20世紀初，在威斯康星大學校長范海斯的倡導下，美國大學進一步形成了與社會密切聯(lián)系的“威斯康星理念”(即主張高等學校應該為區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展服務)。由此，世界高等教育的職能從教學、科研擴展到社會服務，形成了高等教育的三大職能(THE WISCONSIN IDEA，2018)。[17]1879年，為了順應技術革命的要求，德國開始在傳統(tǒng)的學術性大學之外，建立了專門培養(yǎng)高級技術人才的高等工業(yè)大學。隨著大學從社會的邊緣走向社會的中心，中世紀大學沿襲下來的傳統(tǒng)意義上象牙塔式的大學自治日漸式微。大學自治的理念不斷受到人們的質(zhì)疑和追問。隨著20世紀90年代以來國際上盛行的治理理論，為大學自治提供了理論闡釋，從大學自治向大學治理轉(zhuǎn)型成為現(xiàn)代大學的必然抉擇。[18]

任何時期，大學總要受到外部社會環(huán)境的制約。阿什比認為，至少有三種力量影響著大學發(fā)展方向：政府、大學撥款委員會與專業(yè)研究會以及大學的內(nèi)在邏輯。[19]要在三種力量間找到一個平衡點，保證大學在對外開放中既能獲得必要的資源，同時又不破壞既有的內(nèi)在邏輯，實踐中絕非易事。20世紀90年代后，英美兩國傳統(tǒng)大學的大學自治傳統(tǒng)面對各國普遍推行的高等教育財政緊縮政策，以及高等教育市場競爭加劇的局面，大學不得不適當調(diào)整辦學策略和辦學方向來滿足甚至迎合外部的要求。在現(xiàn)代社會，大學已無能力拒絕外部干預。[20]

中世紀大學自治經(jīng)歷向現(xiàn)代的演變，大學自治的涵義發(fā)生了深刻的變化，不僅是自治內(nèi)容或種類的變革，還包含其自治理念的演變。大學自治是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物并受到社會多種相關因素作用的結(jié)果。[21]

三、西方大學自治歷史變遷的個案解析

(一)英國“大學自治”的歷史演變及其特征

在英國，牛津大學和劍橋大學自中世紀起逐漸形成了自立、自治和自足的特點。1570年英皇頒布《伊利莎白法令》，規(guī)定學校行政領導歸大學副校長和學院院長掌握。該法令沿襲將近三百年，形成以學院為主、大學為輔的管理體制。英國資產(chǎn)階級革命后，古典大學不能適應時代的要求。1852年皇家牛津大學和劍橋大學委員會對兩所大學進行改革，在1856年分別通過了《牛津大學法》與《劍橋大學法》。《劍橋大學法》規(guī)定大學設有立法和行政管理機構，行政領導權從副校長轉(zhuǎn)到大學評議會手中，大學的最高管理機構評議會由各院系的博士、碩士和神學院的學士組成，決定學術事務，通過董事會行使權力。《牛津大學法》頒布后，大學主要領導機構由“七日理事會”構成，每周開會一次，負責制定政策，[22]“理事會”由教師代表和行政人員組成，學院仍是自治團體。

19世紀20年代掀起了興辦近代大學的運動。1836年“倫敦大學學院”與“國王學院”合并為倫敦大學。該大學僅僅是一個考試機構，它有權合并接受它的考試的學院。在管理上，大學與學院的關系呈“松散的聯(lián)邦”狀態(tài)，各學院有很大的自主權，在財產(chǎn)管理、教學、行政、人事、招生等方面都實行自治。19世紀中葉起許多工業(yè)城市涌現(xiàn)了許多學院，這些學院沒有皇室特許狀，無權授予學位，只能參加倫敦大學組織的考試。1870年曼徹斯特歐文斯學院建立了由校外人士和本校學者共同參與管理的現(xiàn)代模式，校外人士在校務委員會和執(zhí)行理事會中占會員的多數(shù)，理事會的主要作用是爭取私人和當?shù)貦C構的經(jīng)費資助。學術事務由校長和各科教授組成的學術評議會負責。該模式成為英國現(xiàn)代大學自治組織的樣板。1919年“大學撥款委員會”成立，作為政府管理與大學自治之間矛盾沖突的“緩沖機構”，為大學撥款。1963年《羅賓斯報告》提出高等教育雙重制，自此，英國高校被分成“自治”大學和“公立”多科學院兩部分，后者受皇家督學團、地方教育當局及教育和科學部的間接控制。撒切爾政府上臺后，大幅度消減教育經(jīng)費，將大學推向市場。1988年頒布《教育改革法》，1991年發(fā)表《新的高教體制》白皮書，廢除高等教育雙重制，大學和公共高等教育機構均由中央政府控制。“大學撥款委員會”幾經(jīng)演變，于1993年由高等教育基金會取代，加強了中央政府對大學的宏觀調(diào)控，將大學進一步推向市場。

英國大學自治具有兩大特點：(1)傳統(tǒng)大學和現(xiàn)代大學自治體制并存。傳統(tǒng)大學像牛津和劍橋，“教授治校”仍盛行，評議會或理事會由校內(nèi)人士組成，負責處理關乎學校發(fā)展大局的事務，各學院也是一個自治體；而現(xiàn)代大學的自治機構由理事會、校務會和評議會構成，校外人士在理事會和校務會中占一定比例，評議會由校內(nèi)人士構成，負責學術事務。(2)別具特色的緩沖機構——大學撥款委員會，充當政府與高校之間的緩沖器，維護大學自治。[23]

(二)法國“大學自治”的歷史演變及其特征

從文藝復興到法國大革命，法國各學院有權自置產(chǎn)業(yè)，權力操縱在少數(shù)學者手中。1808年帝國大學成立(職能相當于教育部)，將全國劃分為29個大學區(qū)，大學區(qū)總長兼任校長，各學區(qū)設立文、法、理、醫(yī)、神五個學院(也稱學部)，系高等教育的基本單位，由公共教育部管理，國家任命教員、院長，壟斷文憑、學位，學部的內(nèi)部管理由教授控制。學部理事會有權分配經(jīng)費，學部評議會掌管課程事務，以法律形式確定學部理事會的各項權力，給予大學一定的自治權。1890年財政法規(guī)定，國家每年為學部提供財政預算，各學部有權在教育部監(jiān)督下使用本部經(jīng)費。1896年國會通過法令，宣布每個學區(qū)各學院可以組成一所大學，給予大學法人資格，中央集權與大學自治之間取得平衡。該模式一直延伸到20世紀60年代。1968年“五月風暴”后，法國議會被迫于當年通過《高等教育法》，規(guī)定在管理體制上，大學由“教學與科研單位”組成，在行政、財政和教學方面有自治權，學校由各類人員組成的理事會管理，由理事會選出的主席——校長來領導。原來的23所大學解散，按教學和科研重新組成了360多所大學。密特朗政府通過新的《高等教育法》重申“自治”“參與”“多學科”三原則，提倡國家與高校簽訂合同，擴大地方和高校自主權，設立大學評估全國委員會，加強評估和監(jiān)督。1989年的《教育方針法》進一步擴大地方和高校的自治權，逐步放松了對高校的控制和干預。從1988年開始，法國高等學校管理基本上分為中央和地方兩級，法國國民教育部直接管理一百多所重要的公立高校，另外一些專業(yè)性的高校由業(yè)務部門管理，教育部只有監(jiān)督權。學區(qū)一級代表教育部長行使管理權。大學通過教授參加各咨詢委員會和督學機構而使得學校權力逐漸增加，但許多決策必須報請大學理事會批準。校級權力逐漸增強，基層教師權力越來越少。[24]

法國大學自治的特點是：(1)中央集權與大學自治相結(jié)合。1960年代以前，法國的中央集權制削弱了大學校級層次的權力，學部和基層的自由度相對較大。而現(xiàn)在，宏觀上由于教授參與咨詢機構的決策，校級權力增大了，基層權力卻減少了，大學自治與中央集權取得了新的平衡。(2)中央級的咨詢機構對大學自治權起到重要的作用，如法國全國高等教育理事會和科學研究理事會以及大學校長會議的職能超出了咨詢機構的范圍，在有些方面帶有行政和管理機構色彩。

(三)德國“大學自治”的歷史演變

德國建立的第一批大學是布拉格大學(1348年)、維也納大學(1384年)和海德堡大學(1385年)，這些大學是由地方政府創(chuàng)建的公立大學。哈勒大學倡導學術自由，被稱為“第一所現(xiàn)代化的大學”。哈勒大學擺脫教會的控制，經(jīng)費來自公產(chǎn)(部分來自教會，部分來自王室的捐贈，部分來自政治首領的捐助)。哥廷根大學經(jīng)費部分來自政府，部分來自寺院，成為一所國立大學，政府任命大學總務處，負責處理大學的一切事務，依照哥廷根大學的組織法規(guī)，大學總務處獨立執(zhí)行工作，教授只是教學和研究。這兩所大學為后來的柏林大學建立打下了基礎。1810年柏林大學建立，實行大學自治，在行政管理和學術管理方面都有很大的自由。威廉·洪堡提出的“大學自治”“學術自由”“教學與科研統(tǒng)一”的辦學指導思想得到體現(xiàn)，并為后來各國所仿效。大學管理體制突破了傳統(tǒng)大學的模式，教授有很大的自主權，大學校長由全體教授選出，國家對大學進行投資，對大學的發(fā)展方向產(chǎn)生直接影響。1870年德國統(tǒng)一后，高等教育由各州負責，大學教授和其他工作人員是國家公務員，政府對大學有直接的影響。戰(zhàn)后德國恢復了教育行政地方分權制和“教授治校”傳統(tǒng)。20世紀50年代末以來，國家通過制定法律，加強了對過于分權的高教體制的控制和影響。1968年德國大學生運動對德國的傳統(tǒng)大學提出激烈的批評，“教授治校”的管理體制受到抨擊，導致1976年1月西德第一部高等教育《總綱法》出臺(1985年11月修訂)。根據(jù)《總綱法》，大學是享有自治權力經(jīng)國家認可的合法團體，大學的自治權受到州法律的監(jiān)視，有權按自己的標準負責管理學校的內(nèi)務，高校在授予學位、頒發(fā)文憑等方面均有自治權，大學的最高權力機關在校務會，選舉校長。聯(lián)邦政府在法律上不負有高等教育的管理職能，而歸各州政府擁有。近年來，聯(lián)邦政府越來越多參與大學的發(fā)展，對大學資助的比例也在不斷提高，但大學的自治權在《總綱法》保障下有擴大的趨勢。[25]

德國大學自治的特點是：(1)大學自治與學術自由相結(jié)合，“洪堡傳統(tǒng)”仍然是教育政策制定的指導思想。(2)大學自治與國家主義相結(jié)合。大學自治與為國家服務并行不悖，國家辦大學一直是其傳統(tǒng)。

(四)美國“大學自治”的歷史演變

美國高等教育自17世紀發(fā)展起來，在英格蘭地區(qū)(屬英屬殖民地)，最初建立了三所學院：哈佛學院(1636)，威廉瑪麗學院(1693)，耶魯學院(1701)，這些獨立學院由宗教團體舉辦，經(jīng)英國王室或殖民地立法機關特許。學院的最高決策機構是董事會或校鑒委員會(board of overseas)，擁有管理學校財產(chǎn)、任免校長等權力，教師在課程設置、招生上無多大發(fā)言權。哈佛學院成立后，美國其他高校都仿效哈佛大學董事會管理模式，各高校由來自校外的非教育人士組成的董事會領導，學院實行校董事會控制下的高度自治。獨立戰(zhàn)爭后，州政府采取措施關閉或改建早先設立的教會大學或私立學院，政府與私立高校在管轄權上產(chǎn)生了糾紛，新罕布爾州達特茅斯學院案的勝訴保證了私立高校的合法性，私立大學的自治權有了法律保障。美國有的大學在建州之前已存在，如加利福尼亞大學，按州憲法規(guī)定享有與州立法、司法、行政機構平等的地位，由州民選舉的董事會管理，州成立后建立的州立大學則由州長任命的董事會管理。1896年起設立的初級學院由地方管理，自治權較為有限。19世紀末，外部勢力開始干預大學管理，大學的自治由以內(nèi)部自我控制為主，逐步向內(nèi)外部勢力協(xié)調(diào)方向發(fā)展，如高等教育鑒定委員會、專業(yè)協(xié)會、教育基金會對大學的管理起了干預作用。1915年，美國大學教授協(xié)會成立，教授在學術事務上的影響力在20世紀前半期持續(xù)增長。美國聯(lián)邦政府不負有高教管理的責任，各州擁有高等教育管理職責。二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府和州政府對高等教育的干預呈加強趨勢，1945年的《退伍軍人法》，1958年的《國防教育法》通過資助高校達到對其干預的目的。1965年頒布及后來修訂的《高等教育法》規(guī)定了聯(lián)邦政府向全國公私立院校提供長期的資助計劃，國家對高校的干預進一步加強。1980年代后，州和地方政府更多地參與到大學的申請與分配公共教育資金事務中，許多大學教授對學術事務的控制權比以前小多了。進入90年代以后，美國政府再次修訂《高等教育法》，對高校進行宏觀上的調(diào)控干預和監(jiān)督。大學自治權有所退縮。

美國大學自治的特點是：(1)高度地方分權制下的大學自治，美國從17世紀至今一直是高度的地方分權制，地方分權制加強了大學自治的傳統(tǒng)。(2)以校外人士組成的董事會居于大學自治管理機構的頂端，使校外需求與校內(nèi)學術發(fā)展相一致。

美國大學自治，是在移植英國的大學學術法人制度基礎上，將社會元素納入大學自治之中，形成“學術法人+董事會”制度結(jié)構，學術法人與外行董事會的結(jié)合，使得大學與社會之間既保持獨立又相互需要。學術法人制度在法律上維護了大學的整體性和獨立性，在學校內(nèi)部事務管理上獨立于任何外部權威和資助者，但易造成學校過于封閉，與社會需要脫離；外行董事會溝通了學術法人與外界的聯(lián)系，能及時反映外部要求，吸納外部資源。美國的“學術法人-董事會”大學自治制度是自我完善、與時俱進、制度創(chuàng)新的典范。[26]

(五)日本“大學自治”的歷史演變

日本高等教育始于明治時期，從1866年東京帝國大學的創(chuàng)立到1935年間，日本高等教育由國立和私立兩部分構成。國立大學設置評議會，為大學自治的最高權力機構，評議官由文部大臣任命。所有議事均要向文部大臣匯報，分科大學(相當于學院，亦稱學部)，是相對獨立的機構，國立大學為滿足國家政府的需要而建立，由文部省領導；私立大學具有法人地位，由自己的理事會管理，可謂高度自治。戰(zhàn)后，日本頒布了一系列法令改革高等教育，如《日本國憲法》(1946)、《教育基本法》(1947)及后來的《教育委員會法》、《文部省設置法》等，憲法第23條規(guī)定“學術自由受到保護”，規(guī)定了大學研究以及人事、課程設置、學生管理的自治權。大學自治權受到憲法保護。根據(jù)《文部省設置法》，文部省和國會只對高校原則性地指導，如分配文教預算，審批認可國立大學機構的設置等，不干預學校內(nèi)部事務。公立大學內(nèi)部自治系統(tǒng)由大學校長、評議會和教授會組成。評議會由校內(nèi)官員和學部教授組成，主要負責行政事務；教授會由教學人員組成，主要負責學術和人事方面的重大事務；校長由評議會或教授會提名，由文部省任命，主持學校的行政事務。20世紀50年代，日本逐步加強了對大學的控制和管理，到了1984年，總理大臣咨詢機構“臨教審”提出四次咨詢報告，要求擴大國立大學的自治權，建立大學自主、自律的體制。1991年日本政府修訂《大學設置基準》，擴大高校自主權。[27]近年來，日本通過立法確立了公立大學法人地位，公立大學實行董事會領導下的校長負責制。

日本大學自治的特點是：(1)法律主義下的大學自治。日本教育法令過多過繁，這雖保證了大學有一定的自治權，卻又束縛了大學的發(fā)展。(2)大學內(nèi)部行政管理專職化、效率高，人員精干。

四、西方大學與政府關系的演變

現(xiàn)代意義上的大學自產(chǎn)生之日起，大學自主管理與政府外部干預的矛盾與沖突就存在著，只不過在不同的國家與不同的歷史時期，形式有所不同，程度上或激烈或緩和罷了。大學與政府之間的矛盾與沖突是政府試圖對大學施加各種控制與大學極力反對這種控制這一矛盾的外在表現(xiàn)形式，是大學要求自我管理與政府想極力干預之間的沖突。

政府職能具有兩重屬性，即為實現(xiàn)自身階級統(tǒng)治的政治屬性和為管理公共事務的公共屬性。政府在謀求自身統(tǒng)治與履行各種公共責任的過程當中，在政治、經(jīng)濟與文化領域都對大學有所期望，并不斷利用自身強大的權力對大學施加各種影響以使得大學能夠滿足自身的統(tǒng)治目標與公共目標。大學既承擔著實現(xiàn)自身作為一個學術組織的目標，也有不斷滿足社會需求以推動社會進步的公共責任。大學與政府二者之間承擔的公共責任有相同的地方，調(diào)和矛盾的基礎在于二者所承擔的公共責任是重合的。政府對大學的干預，實質(zhì)上是政府為實現(xiàn)自身的統(tǒng)治功能而對大學施加的各種影響。政府希望大學能夠為國家的安全、外交、經(jīng)濟增長、文化發(fā)展等作出貢獻，而大學通過教學和對高深學問的探索也滿足了政府的要求。在追求公共責任方面政府對大學的期望與大學的自治并沒有實質(zhì)上的矛盾。在政府的統(tǒng)治職能逐漸隱退而公共服務職能逐漸加強的時候，能夠?qū)ふ乙环N理論調(diào)解政府與大學之間控制與反控制、干預與反干預之間的矛盾。公共治理理論為有著共同目標的政府與大學二者關系的調(diào)節(jié)提供了一個新的理論視角。治理理論將公共事務的管理權限與責任從單一的政府壟斷中解放出來，形成一種多元共治的局面，建立新型政府與大學關系已經(jīng)成為許多國家改革政府與大學關系的重點，使得在治理理論視角下建立新型大學與政府關系成為可能。[26]

(一)英國大學與政府關系的演進

19世紀以前的英國大學相對獨立。英格蘭只有兩所大學——建于1168年的牛津大學和建于1209年的劍橋大學，同歐洲大陸其他大學一樣，在招生、教學、管理和財務等方面等有很高的自主權。19世紀至20世紀中期政府開始干預大學。國會制定一系列法令，取消牛津大學和劍橋大學自中世紀以來享受的特權。1850年，英國政府首次組織兩個皇家委員會調(diào)查牛律和劍橋大學，1850年和1856年英國國會相繼通過了《牛津大學法》和《劍橋大學法》，廢除1936年倫敦大主教為牛津大學制定的學則，取消英國女王為劍橋大學頒布的學則，擴大大學評議會的人員構成，加強評議會的權限，成立大學撥款委員會，通過財政手段對大學進行改革。英國最初主要通過在大學設立國家的教授崗位，對大學實行間接的財政資助。19世紀末以后，開始對大學進行直接的財政撥款，并通過撥款直接影響傳統(tǒng)大學的課程設置及科學研究活動。1889年，英國政府首次對牛津和劍橋大學進行直接財政撥款，1919年政府成立大學撥款委員會，專門負責對大學的財政資助。20世紀中期以后，政府對大學的管理加強，要求大學開設更多的實用課程，以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。由于高等教育大眾化時代的來臨，政府迫切需要建立一批新的大學以滿足高等教育大眾化需要的愿望。在此背景下，英國政府在1965年提出實行高等教育的雙重制，在大學之外建立一個平行的高等教育體系——多科技術學院體系，政府加強問責。20世紀70年代以來，受經(jīng)濟危機的影響，英國經(jīng)濟狀況不斷惡化。撒切爾政府認為大學的保守落后是造成英國在全球經(jīng)濟競爭中處于劣勢的重要原因，已經(jīng)不能通過大學內(nèi)部改革得到解決，必須佐以外力重塑大學的角色與使命。80年代，一場以管理主義為主要特征的“新公共管理運動”席卷歐美，管理主義以實現(xiàn)經(jīng)濟、效率和效益為目標。每年接受大量公共資金的高等教育也被納入到改革的領域。政府采取了一系列措施如銳減對高校的撥款，將大學推向市場，促使大學建立一個連接經(jīng)濟需求和高等教育的市場機制。

總體上，英國政府對高校進行宏觀調(diào)控，大學擁有較強的自治權和學術自由。二戰(zhàn)后，英國政府在推進高等教育大眾化進程中，加強了對高等教育的控制。政府通過撥款、立法與評估等手段對大學進行監(jiān)控，形成由政府引導和大學各相關利益主體共同參與的管理機制。20世紀80年代后期，英國對包括辦學方針、制度及發(fā)展策略、經(jīng)費投入、管理運行和大學規(guī)模、監(jiān)控評價等在內(nèi)的高等教育進行重大改革，加強政府對高等教育的管理。英國政府特別注重發(fā)揮中介組織的作用，將中介組織作為大學與政府之間的一個“緩沖器”，中介組織對政府干預大學的職能進行限制，并通過對教育資源的分配和對大學的監(jiān)控提高政府宏觀管理的效能。[28]

(二)美國大學與政府關系的演進

殖民地時期大學自治。這一時期的高等教育還受英國王室控制，大學及學院的建立必須得到英國王室頒布的特許狀。由于殖民地與英國本土遠隔重洋，北美殖民地最初的三所學院——哈佛學院、威廉·瑪麗學院和耶魯學院，只有瑪麗學院創(chuàng)立時得到英國王室的特許狀，殖民地學院與英國王室的關系并不密切。殖民地學院與所在州政府關系密切，政府的資助是早期殖民地學院的一項較為穩(wěn)定的收入，盡管如此，殖民地學院沒有喪失自己對學院的管理和控制。建國后至二戰(zhàn)前，聯(lián)邦政府開始對高等教育干預。美國建國初期，大學或?qū)W院均為私立，開設的課程多為古典學科，培養(yǎng)目標是貴族或神職人員，與當時美國要求開拓邊界、發(fā)展經(jīng)濟等需要很不吻合。因此，美國第一任總統(tǒng)華盛頓很想建立國立大學，培養(yǎng)國家所需要的人才，還為國立大學的創(chuàng)辦留下一筆遺贈，其后5位總統(tǒng)也都贊成設立國立大學，但遭到國會議員的反對，認為創(chuàng)辦國立大學有違反美國憲法之嫌，也擔心國立大學的創(chuàng)辦有可能成為國家權力無限制擴張的起點，加上當時聯(lián)邦政府的權力還比較弱小，最終聯(lián)邦政府創(chuàng)建國立大學的努力以失敗告終。聯(lián)邦政府于1862年頒布了《莫里爾法案》，規(guī)定每個州都可以獲得聯(lián)邦政府贈與的土地與資金，用于興辦各州農(nóng)業(yè)與工藝教育，培養(yǎng)國家經(jīng)濟發(fā)展所需的高級應用性人才，給高等教育帶來了一場革命，也讓聯(lián)邦政府找到干預高等教育的一種有效方法。受到獨立戰(zhàn)爭、歐洲啟蒙運動以及19世紀德國現(xiàn)代大學模式的影響，實用主義開始流行，要求大學改革以適應社會需要的呼聲高漲，但已有大學均為私立大學，比較保守，聯(lián)邦政府推動各州政府紛紛建立自己的州立大學。1825年，由杰斐遜創(chuàng)辦的第一所州立大學——弗吉尼亞州立大學正式成立。在《莫里爾法案》的推動下，創(chuàng)辦州立大學的熱潮在美國西部展開。

20世紀初，美國初級學院發(fā)展迅速，聯(lián)邦政府給予資助介入干預。在初級學院創(chuàng)立后的很長一段時期，聯(lián)邦政府對其采取放任的態(tài)度。1918年后，聯(lián)邦政府開始鼓勵、資助各州初級學院的發(fā)展。1920年，聯(lián)邦教育署成立全美初級學院協(xié)會，通過《初級學院指南》，對各州初級學院的專業(yè)設置、課程設置標準加以規(guī)范、指導。二戰(zhàn)中，為滿足戰(zhàn)爭對專業(yè)人才的需要，聯(lián)邦政府又通過撥款、委托培養(yǎng)、合同等手段，大力支持初級學院開設各種實用課程。二戰(zhàn)期間，為滿足戰(zhàn)爭的需要，聯(lián)邦政府在許多高校設立實驗室，大批教授進入軍事科研，極大地加強了大學的科研功能，而且開創(chuàng)了聯(lián)邦政府干預高等教育的一種新的新式——大學與政府簽訂科研合同。這一時期，聯(lián)邦政府對大學干預的較突出表現(xiàn)為，一是麥卡錫主義對大學自由的嚴重干涉。1947年，在冷戰(zhàn)背景下，杜魯門總統(tǒng)簽署9835號政令，要求根除美國國內(nèi)的共產(chǎn)主義思潮。這場被稱為“麥卡錫主義”的反共運動嚴重干涉了大學的自治與學術自由。二是頒布《國防教育法》，直接干預高等教育。依據(jù)該法案，聯(lián)邦政府以空前的規(guī)模對高等教育進行撥款，加強大學與政府和工商企業(yè)的合作。三是頒布并多次修訂《高等教育法》，不斷擴展聯(lián)邦政府對大學的管理職能。1963年約翰遜當選總統(tǒng)后，提出建設“偉大社會”的構想，“向貧困開戰(zhàn)”，1965年國會通過了《高等教育法》，首次明確規(guī)定政府向各高等教育機構提供穩(wěn)定而長期的資助，并要求每一個州都要建立一個協(xié)調(diào)性機構，以加強對高等教育的管理。《高等教育法》的施行標志著聯(lián)邦政府直接將自己的意圖滲透到高等教育發(fā)展中，聯(lián)邦政府通過多次修訂《高等教育法》，達到對高等教育的控制。

總體上，美國政府對大學的干預從屬于大學自治原則，對大學的干預多為間接手段，主要有：(1)市場手段。即政府的干預是市場化的，如政府的撥款、資助項目采取競爭、招標等手段，不僅提高政府財政的使用效率，也有助于發(fā)揮大學的自主性。(2)法律手段。政府對大學的每一次大規(guī)模干預都離不開一部關于高等教育的法律出臺，而不是通過行政手段發(fā)號施令，這可以保證高等教育按照自身規(guī)律運行。(3)經(jīng)濟手段。聯(lián)邦政府和州政府通過撥款、資助與投資等手段，對高等教育的規(guī)模、速度以及其他活動進行調(diào)控。目前，美國大學與政府正在走向相互合作的伙伴關系，政府對大學有較多的尊重，給予大學更多的自主權；大學也減少自我封閉，增強與外部世界的聯(lián)系。[29]

五、結(jié)語

通過對西方中世紀“大學自治”歷史發(fā)展與演變的梳理，可以看出，大學自治傳統(tǒng)是西方大學自誕生以來處理國家、教會關系中全力捍衛(wèi)的一條原則，是西方“象牙塔”式大學賴以存在的支柱，是當時社會經(jīng)濟條件下的產(chǎn)物。大學自治不但是西方現(xiàn)代大學最悠久的傳統(tǒng)之一，也是西方大學學術進步及教育治理的活力之源。西方大學自治的傳統(tǒng)目的在于保證學術知識的權威性，確保學者活動可以排除外界干擾僅按標準行事。

現(xiàn)代大學自治的性質(zhì)已不同于中世紀大學。大學與社會、政府、市場的聯(lián)系日趨緊密。大學不能遺世獨立，但應有它的獨立與自主。現(xiàn)代大學應在政府以“掌舵者”的身份對其實施適度而又富有成效的管控下以“劃船者”的身份實行積極有限的自治。[30]為避免外界過多的干擾學術自由，激活和提高辦學自主權，需要大學自治；但大學在其辦學過程中不可避免地會產(chǎn)生一些行為失范，需要大學自律和他律。[31]

大學自治是一個歷史的動態(tài)概念，從來就沒有完全的大學自治，在不同國家、民族、文化背景下有差別，在各國之間也有很大的差別。中世紀大學雖然有某些特權，但仍受制于王權和神權。在當代，大學需要國家、社會的參與和市場的調(diào)節(jié)，否則大學無法生存。大學治理模式不是固定不變的，也沒有同一的演進模式。無論從世界還是從部分國家大學發(fā)展進程看，現(xiàn)代大學治理無不嵌入現(xiàn)代國家治理框架中，從“大學自治”走向“大學共治”成為當今世界高等教育發(fā)展的實然態(tài)勢。

(本文系作者2018年5月北京大學“大學自治的理論與實踐研討會”提交論文的修訂稿。)