產教融合推進職業教育發展
——《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》解讀

一、我國職業教育發展面臨的問題

進入新世紀以來，我國的職業教育特別是高職教育有了很大發展。隨著我國政府“一帶一路”倡議的提出和實施，職業教育甚至開始向“一帶一路”沿線沿路國家擴散和輸出，比如天津一些高職院校正在探索隨著中國公司走出去，在沿線相關國家開設“魯班工坊”。但在總體上，我國還沒有形成可以與德國、澳大利亞等國職業教育齊名的有自己鮮明特色的職業教育模式。我國職業教育發展的癥結是產教融合和校企結合不足。目前的制度設計對企業的吸引力不夠，對于企業的約束力不足，使得職業教育的發展在很大程度上還停留在以學校推動為主的層面。盡管過去10多年來，我國政府不斷出臺政策，試圖推動校企更緊密地結合，以培養高質量的技能人才，但是這些政策存在著一定的衰減效應。一些研究發現，即便是對高職院校培養模式影響較大的高職示范校建設項目，在示范校建設項目結束后，校企結合的關鍵指標也會存在明顯的回落現象。一些高職示范校在校內的實訓設施得到改善后，對企業的依賴減少，與企業合作的意愿顯著下降。

另外，從職業教育體系看，中職教育面臨的挑戰比較明顯，在很多地方存在著中職教育普教化而導致職業教育底盤不穩的問題。普職比與中職招生規模的問題自1999年高等教育大擴招以來一直是較突出的問題。高等教育大擴招以前，我國職業教育的主體是中職（包括技校）。高等教育大擴招后，我國高等教育迅速從精英化階段轉入大眾化階段，連續多年的擴招在給予更多中學生以高等教育入學機會的同時，也對中職招生造成強大沖擊，中職招生人數不斷下降。盡管教育部有普職比大體相當的要求，但許多地方已“失守”。直轄市和一些大的城市很難實現1∶1；一些省份的中職招生比例甚至已下降到不足20%。在這期間，盡管國家出臺相關政策，比如中職免學費、中高職銜接等，但就全國來講，這些政策對中職招生人數的增長和職普比的提升并沒有明顯的改善。從東中西情況看，東部地區經濟發達，人民相對富裕，更希望子女到高中階段再做分流選擇；東部地區一些地方政府和官員認為職業教育應該在不發達的中部和西部地區大力推行。而中西部地區經濟落后、產業不發達，難以為職業教育提供足夠的實習實訓機會，校企結合難度大，再加上財政投入不足、校內的生產性實習實訓條件較差、師資力量弱，培養的學生難以具備企業所需要的高技能。因此，不少中職學校事實上在從事著普通教育，進行著高考或高職院校單招的準備教育。中職教育的發展在中西部地區陷入不良循環：生源差、條件差、質量差、難有吸引力。在這樣的情況下，有不少學者對保持普職比大體相當的政策依據提出質疑，認為應該對我國中職生保持多大規模進行科學計算，不能盲目照搬歐洲國家的規模和比例。維持龐大而低質量的中職教育，既會讓中職教育失去吸引力，也會極大地浪費人力資源，是對大量中職生人生發展的不負責任。隨著經濟社會的發展、科學技術的進步和高等教育的普及化，職教的重心應該考慮轉移到高職階段。

可以說，當前我國職業教育的發展已進入瓶頸期，上述問題困擾著我國職業教育的進一步發展，《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（以下簡稱《意見》）的出臺對于破解職業教育發展的困境有著重要的意義。

二、《意見》對于完善職業教育與培訓體系的規劃

黨的十九大報告對于職業教育發展提出明確要求，即“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”。2017年12月19日《意見》的出臺，對職業教育和培訓體系的完善有更具體的規劃指導作用。

第一，《意見》重申了我國職業教育經多年探索逐漸形成的一些教育原則，明確把“校企合作、工學結合”作為職業教育基本辦學制度，把技工教育界定為“校企雙制、工學一體”，明確學徒制實行“校企雙主體、學生學徒雙身份”。在職業教育發展上，提出“大力發展”技工教育；對技術性和實踐性強的專業，提出“全面推行現代學徒制和企業新型學徒制，推動學校招生與企業招工相銜接”；明確職業教育實踐性教學的課時“不少于總課時的50%”，這有助于扭轉中職教育普教化的傾向。

第二，值得注意的是，《意見》對普職融通提出了具體要求，比如：明確提出“將工匠精神培育融入基礎教育”，“將動手實踐內容納入中小學相關課程和學生綜合素質評價”；“加強學校勞動教育，開展生產實踐體驗，支持學校聘請勞動模范和高技能人才兼職授課”，“組織開展‘大國工匠進校園’活動。鼓勵有條件的普通中學開設職業類選修課程，鼓勵職業學校實訓基地向普通中學開放”。特別是《意見》明確提出，“鼓勵有條件的地方在大型企業、產業園區周邊試點建設普職融通的綜合高中”，明確提出試點“普職融通的綜合高中”，這是重要的政策亮點。如果以此為契機，不斷擴大綜合高中的試點，既可以避免普職比的糾結，也有可能使高等職業教育的生源有比較好的保障。

第三，關于“立交橋”問題。中高職銜接立交橋的建設對于穩定中等職業教育規模、提升職業教育質量、培育高素質技能型人才有重要意義。對于建立“立交橋”，中職相對于高職更有積極性，高職相對于本科院校更有積極性。因此，要促進“立交橋”建設就有必要從制度上對實施更高學歷教育層次的院校進行招生和人才培養方面的規定，使其更好地同下位學歷層次的院校進行銜接。《意見》明確提出：“加快高等職業學校分類招考，完善‘文化素質+職業技能’評價方式”；“適度提高高等學校招收職業教育畢業生比例，建立復合型、創新型技術技能人才系統培養制度”；“逐步提高高等學校招收有工作實踐經歷人員的比例”。對于本科院校，《意見》強調“健全高等教育學術人才和應用人才分類培養體系，提高應用型人才培養比重”，“大力支持應用型本科和行業特色類高校建設，緊密圍繞產業需求，強化實踐教學，完善以應用型人才為主的培養體系”。在研究生教育層次上，《意見》提出“推進專業學位研究生產學結合培養模式改革，增強復合型人才培養能力”。這樣，從中職到高職到應用型本科再到專業研究生，形成了一個以產教融合、校企結合方式培養技能型和應用型人才的相對完整的體系。

“立交橋”的建立對于穩固中等職業教育有著重要的意義，可有效地解決職業教育學生后續發展問題，學界和實踐界憂慮的則是“立交橋”的建設可能會導致職教出現升學化傾向，抽空職業教育培養實踐技能的實質內涵。解決這一問題的關鍵其實并不在于升學，而是在于每升入高一級的學校前都要經過一段較長時間（半年或者一年）實際工作的鍛煉，并取得相應的技能證書。在計算實踐時間時，可以把頂崗實習階段計算在內。還有一些學者特別關注發展職業教育本科院校，希望能夠建立從中職教育到更高層次教育的完整的職業教育體系。然而，現狀是準備轉型發展的地方本科高校大多數并不接受職業教育本科的提法，而愿意接受應用型本科的定位。實際上，這些學校是否自稱職業性學校并不重要（德國的應用科學大學也不是職業教育系列的），重點在于這些學校是否用產教融合、校企結合和工學結合的方式培養應用型人才。

第四，職業教育的發展還要注意到區域間人力資源的流動問題。我國的職業教育發展不平衡的問題突出，東部沿海地區中等職業教育發達，教育質量高，當地勞動力市場對中職畢業生的需求量大，但當地的生源不足。中西部地區中等職業教育較不發達，職教質量低，當地勞動力市場的需求小，應解決中職生從西部、中部向東部的流動問題。事實上，東部地區的勞動力市場，如蘇州和廣東等發達的地市，每年都吸納了大量來自中西部地區的中職畢業生。從城市和農村地區來看，城市的中職校條件好，師資力量強，校企結合的可能性大，但城市學校的生源不足，許多農村中職畢業生的去向主要還是在城市，因此也要鼓勵農村學生向城市流動。《意見》對此有較明確的政策導向，“加強東部對口西部、城市支援農村職業教育扶貧”，“面向脫貧攻堅主戰場，積極推進貧困地區學生到城市優質職業學校就學”。在這方面，有關部門還應該出臺相應政策，首先應該考慮中職生可以像義務教育階段學生那樣，實現減免學費“跟人走”。

第五，職業教育發展中的師資問題。長期以來，我國職業教育的主體是從事學歷教育的院校，職業教育教師缺乏企業工作經歷，實踐技能不強。要提升我國職業教育水平，有必要把提升職業教育的師資水平作為重點進行突破。《意見》提出“支持企業技術和管理人才到學校任教，鼓勵有條件的地方探索產業教師（導師）特設崗位計劃”，“允許職業學校和高等學校依法依規自主聘請兼職教師和確定兼職報酬”；對于專任教師職業能力的提升，《意見》還提出“探索符合職業教育和應用型高校特點的教師資格標準和專業技術職務（職稱）評聘辦法”，“推動職業學校、應用型本科高校與大中型企業合作建設‘雙師型’教師培養培訓基地。完善職業學校和高等學校教師實踐假期制度，支持在職教師定期到企業實踐鍛煉”。最近印發的《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提出，健全職業院校教師管理制度，“有條件的地方研究制定中等職業學校人員配備規范”，“完善職業院校教師資格標準，探索將行業企業從業經歷作為認定教育教學能力、取得專業課教師資格的必要條件”，“支持職業院校吸引具有創新實踐經驗的企業家、高科技人才、高技能人才等兼職任教”，可以說是對職業院校教師提出了更高和更明確的要求。除了這些要求，應當考慮建立中等職業教育和高等職業教育專門的師資培養機構，解決雙師型教師不足的問題，建議將技師學院改造為培養中職師資以及工廠師傅的主要機構。

三、《意見》對產教融合體系與校企合作機制的設計

相對于以往國務院和有關部委關于學校人才培養方式改革、加快職業教育發展決定、引導地方本科高校向應用型轉變的政策文件更多地強調學校要改革要轉變而言，《意見》聚焦于產教融合的“深化”，更關注產教融合協同體系的構建與合作機制的建設。特別是《意見》把企業作為產教融合的重要主體，把發揮企業的作用作為產教融合的關鍵，高度重視行業和社會組織在促進產教銜接方面的作用；在機制設計上著力于各參與方利益的保障與實現。

（一）強化企業主體地位，突破產教融合瓶頸

《意見》明確提出要“強化企業主體作用”，在“指導思想”中提出產教融合體系的構建需要以“發揮企業重要主體作用”為關鍵，在“原則”中提出“充分調動企業參與產教融合的積極性和主動性，構建校企合作長效機制”，在“主要目標”中提出“逐步提高行業企業參與辦學程度”，可以說抓住了產教融合培養人才的關鍵。《意見》關于“強化企業重要主體作用”的具體內容涉及企業參與辦學、參與教學改革、參與生產性實習實訓、科技成果轉化、職工培訓等內容。特別是《意見》第十三條明確提出“發揮骨干企業引領作用”，“注重發揮國有企業特別是中央企業示范帶頭作用，支持各類企業依法參與校企合作。結合推進國有企業改革，支持有條件的國有企業繼續辦好做強職業學校”。骨干企業，特別是國企、央企是我國國民經濟產業的中堅力量，擁有先進設備和一流技術，人才濟濟。這些企業對我國的技術進步和國際競爭力的提升發揮著重要作用，也最有能力為學生提供有質量的實習實訓，但同時這些企業又具有很強的封閉性，內部有著較完善的培養系統，許多職業院校感到難以與這些企業進行合作。《意見》明確提出這些企業要起到引領作用，履行社會責任，可以說是重要的政策亮點。

（二）扶持行業與社會機構，促進產教雙方銜接

《意見》特別重視行業組織和社會機構在構建協同體系中的作用。這些介于企業和學校之間的機構或組織大體上可分為兩類。一類是能夠提供創新創業、前沿技術課程、職業培訓和教學服務的教育培訓機構或行業企業。當前，職業培訓已經發展成為龐大的教育產業，市場嗅覺敏銳的教育培訓機構能夠根據企業需求精細設計，能夠運用靈活的機制聚集教育資源并開發教育產品，這些機構不僅直接面向普通大眾，而且已經開始廣泛地滲透進全日制教育中。職業培訓機構及一些大型制造業企業的教育培訓部門已通過承接服務外包形式，為職業院校和應用型本科院校提供課程，或者合建專業，或者共建學院，這對于促進職業院校和應用型本科院校的發展起到了積極的推進作用。《意見》肯定了這種探索，在“創新教育培訓服務供給”中明確提出，“鼓勵教育培訓機構、行業企業聯合開發優質教育資源，大力支持‘互聯網+教育培訓’發展。支持有條件的社會組織整合校企資源，開發立體化、可選擇的產業技術課程和職業培訓包。推動探索高校和行業企業課程學分轉換互認，允許和鼓勵高校向行業企業和社會培訓機構購買創新創業、前沿技術課程和教學服務”。

另一類組織則是行業組織和行業性的中介組織等。長期以來，我國政府的功能過于強大，一定程度上抑制了行業組織的發展。《意見》高度重視行業組織在促進產教雙向供求對接中的作用，提出行業主管部門要通過“職能轉移、授權委托等方式，積極支持行業組織制定深化產教融合工作計劃，開展人才需求預測、校企合作對接、教育教學指導、職業技能鑒定等服務”，提出要發展產教融合中介組織和服務性企業，促進校企緊密聯結。《意見》還提出“積極支持社會第三方機構開展產教融合效能評價，健全統計評價體系”。在經濟發達、職業教育發達的地區，比如廣東的佛山和東莞，已在嘗試通過行業組織和企業對學校的畢業生進行技能評定，讓需求方判斷供給方的培養效果，避免學校既培養又發證造成質量注水的可能。

（三）明確相關方利益保障，建立長效合作機制

長期以來，產教融合之所以停留在表層而難以深入下去，主要原因在于相關方的利益關切并沒有得到很好保障，根源在于體制約束，既有體制對學校與企業合作產生利益的分配限制束縛了學校手腳。要想使政府、企業、學校、社會行業組織協同參與的育人體系有效運行，就必須解決利益相關者的關切，做到合作共贏，這也是《意見》非常著力的部分。產教融合的相關方包括學生、教師、學校、企業、教育培訓機構、社會行業組織以及政府各部門，對于這些相關方的利益，《意見》均有針對性的設計。

對學生而言，主要的關切集中在兩個方面：一是安全問題，這一問題在很大程度上會影響到學校，特別是企業對安排學生進行生產性實習實訓的積極性；二是實習期間的報酬。關于安全問題，《意見》明確提出“加快發展學生實習責任保險和人身意外傷害保險，鼓勵保險公司對現代學徒制、企業新型學徒制保險專門確定費率”；對于實習報酬，則規定“推進實習實訓規范化，保障學生享有合理報酬等合法權益”。學生參加實習實訓可能會給企業帶來一定的效率損失（比如影響工作進程、安排專人指導等），企業的這部分費用，《意見》明確規定“通過探索購買服務、落實稅收政策等方式，鼓勵企業直接接收學生實習實訓”；對于校企共建實習實訓基地，則提出了共建共享原則，“吸引優勢企業與學校共建共享生產性實訓基地”。

關于學校，《意見》除明確允許學校以購買服務的形式獲取企業的教育資源和支持，與企業合作共建共享外，還明確提出要優化政府投入，特別是撥款機制，以體現職業學校、應用型高校和行業特色類學校專業辦學的特點。這有可能會使學校的投入增加，但更重要的是可能會讓經費更好地用于實習實訓以及校企合作。關于教師，《意見》支持企業技術和管理人員到學校任教，并鼓勵探索產業教師特設崗位計劃；允許職業學校和高等學校依法依規自主聘請兼職教師和確定兼職報酬。關于專業教師則提出完善符合職業教育和應用型高校特點的教師資格標準和專業技術崗位評聘辦法。

關于教育培訓機構、開發優質教育資源的行業企業，《意見》允許和鼓勵高校向行業企業和社會培訓機構購買創新創業、前沿技術課程和教學服務，還鼓勵地方政府、行業企業、學校通過購買服務、合作設立等方式培育產教融合中介組織，構建校企利益共同體，形成穩定互惠的合作機制。對企業以投入形式參與產教融合，還需要金融等方面的政策支持。《意見》明確提出利用中國政企合作投資基金等來支持產教融合項目建設，引導銀行開發適合產教融合項目特點的多元化融資品種，做好政府和社會資本合作模式的配套金融服務；積極支持符合條件的企業在資本市場上進行股權融資，發行標準化債權產品，加大產教融合實訓基地項目投資等。

通過上述有針對性的規定，職業教育協同育人體系相關方的利益得到相應形式的保障，破解了校企合作長期存在的一些棘手問題，對于相關方以利益為紐帶形成長期穩定的合作關系可能會起到較大的推動作用。