陸海統籌先導區創建研究

李靖宇 張晨瑤

習近平總書記在黨的十九大報告中提出要“實施區域協調發展戰略”，并且進一步要求“堅持陸海統籌，建設海洋強國”①。這充分說明，進入中國特色社會主義發展新時代，中國已經實現了從以陸域為主的經濟社會發展理念到陸海統籌發展的戰略性轉變。隨著陸地資源過度開發、生態環境惡化，特別是海洋國土爭端僵持不下，海洋的戰略地位日益顯現，所以我們必須制定和實施海洋發展戰略，提高海洋開發、管理的能力和水平，科學開發海洋資源，保護海洋生態環境，維護海洋權益，全方位保障海洋國土安全，建設海洋強國。有鑒于此，遼寧省作為中國東北地區優勢獨具的沿海省份，應把握黃金時機，依靠東北地區廣闊的內陸腹地、面向全球的產業布局和資源配置能力，充分發揮其區位優勢、陸海資源優勢和產業基礎優勢，將自身打造成為推進全國陸海統籌戰略的先導區，為新時期實現高質量發展贏得更多戰略空間。

一、遼寧創建陸海統籌先導區的時代背景

當前，中國海洋經濟迅猛發展，勢頭強勁，東北老工業基地振興戰略深入推進，新動能不斷涌現，遼寧沿海經濟帶立足港口面向世界努力實現高質量發展，這些都為遼寧省創建全國陸海統籌先導區帶來了重大機遇。

1.國際背景：海洋經濟成為各國經濟新增長點

現代海洋經濟興起于20世紀60年代。1960年，時任法國總統戴高樂提出“向海洋進軍”的口號。緊接著，1961年美國總統提出“美國必須開發海洋”，意在開創一個海洋開發的新紀元。1967年法國政府成立國家海洋開發中心，全盤統領海洋開發、政策制定等相關事項。21世紀將是海洋開發的世紀，當今國際經濟發展主要態勢也印證了這一點，特別是在人類社會面臨地球生態環境危機，地球資源日漸枯竭的危急時刻，開發海洋、發展海洋經濟成為各沿海國家的發展重點。美國制定了《2000年海洋政策法令》，從法律上為海洋政策制定提供保障，隨后《美國海洋行動計劃》為21世紀的美國海洋事業指明了方向；2001年，從《保護我們的海洋》到《變化中的海洋》，英國開始制定綜合性的高層次的海洋綜合管理政策；普京簽署的《2020年前俄羅斯聯邦海洋學說》，以期繼續鞏固俄羅斯的世界強國地位。尤其是2008年國際金融危機后，各國紛紛加快經濟結構調整步伐，而發展海洋經濟能夠打造區域經濟發展的新增長點，所以國際海洋競爭日趨激烈。

2.國內背景：海洋經濟帶狀和點狀空間布局基本成型

中國是陸海兼備的國家。海洋不僅是守護中國國家安全的天然屏障，同時更是中華民族實現可持續發展的重要戰略資源。中國未來經濟發展陸域發展空間和資源的限制，自由貿易、交通運輸對海洋的依賴，國家權益的拓展均要求我們要更好地開發和管控海洋，而做好發展海洋經濟這篇大文章，對于拓展社會經濟發展空間具有重大的意義。“十二五”規劃綱要將發展海洋經濟提升到了國家戰略高度，“十三五”規劃提出“拓展藍色經濟空間”，發出了向海洋進軍的時代最強音。《全國海洋經濟發展“十三五”規劃》提出到2020年形成陸海統籌、人海和諧的海洋發展新格局。中國海洋經濟布局整體呈現出大“S”型，從北往南看，包括9個省份的海洋經濟整體布局已經形成，經濟總量不斷增長、崛起中的藍色地帶正面向世界成為更加充滿生機的發展前沿。

3.區域背景：遼寧沿海經濟帶優勢潛力彰顯

當前，中國區域海洋經濟發展迅速。珠三角、長三角、環渤海地區城市群綜合實力繼續占據優勢地位，沿海優勢持續釋放，三大區域繼續承擔著轉型發展、拉動經濟的火車頭作用。遼寧省是環渤海經濟圈的重要組成部分，同時也是東北地區的開放前沿，是遼寧沿海經濟帶這一國家戰略的實施主體。2009年7月，經國務院批復，遼寧沿海經濟帶開發建設正式納入國家戰略，中國沿海經濟布局更加完善。經過多年發展，遼寧沿海經濟帶已成為東北地區對外開放的新平臺，以及面向東北亞經濟圈國際開發合作的最具后發優勢潛力的新增長極。目前，遼寧沿海經濟帶發展規劃在國家戰略政策支持的基礎之上，正在與沈陽經濟區、突破遼西北等區域發展戰略協調并進。因此，要充分利用遼寧自由貿易區這個平臺，立足改革開放創新，依托東北的雄厚基礎和資源優勢，不斷注入改革開放新內涵，推動經濟社會發展回升向好，努力在東北振興中開拓新局面。要注重繼續發揮大連的龍頭和核心作用，打造遼寧沿海經濟帶升級版，從而為創建全國陸海統籌先導區創造條件。

二、遼寧創建陸海統籌先導區的綜合優勢

依據地緣關系、腹地支撐、資源稟賦、基礎設施、經濟基礎、科技人才、政策投放等優勢資源，遼寧省已經具備了創建全國陸海統籌先導區的綜合優勢支撐。

1.地緣關系優勢

遼寧省地緣關系優勢十分顯著。對內，遼寧省地處東北綜合經濟區，毗鄰京津冀地區，是東北三省與內蒙古東部地區的對外開放門戶；對外，遼寧省面向太平洋，與俄、日、韓、朝等國家山水相鄰。其中位于遼東半島最南端的大連市②，由于地理位置重要、開放地位顯著，特別是“一帶一路”倡議深入實施以來，以大連港為樞紐的國際運輸與物流通道建設正在加快推進當中，“遼滿歐”“遼蒙歐”“遼海歐”三條交通運輸通道也初見規模，大連作為遼寧沿海經濟帶的龍頭地位和東北老工業基地振興的引擎功能愈加凸顯。位于遼東半島西北部的營口市，是東北第二大港口城市，遼寧自貿區營口片區掛牌使得營口的開放地位進一步提升。位于遼寧省東南的丹東市，東與朝鮮隔鴨綠江相望，具有重要的沿邊開發開放戰略地位。位于遼寧省西南部的葫蘆島，是遼寧省乃至東北地區的“西大門”，戰略地位極為重要，是東北、華北地區的海上咽喉。獨特的地理位置，復雜而多變的地緣政治關系，使得遼寧省在擁有眾多優勢條件的同時也必須承擔更多的發展重任。陸海統籌開拓藍色經濟新空間，鞏固遼寧省在東北地區對外開放中的主導地位，對于推動形成互利共贏的開放格局具有重要的戰略意義。

2.東北腹地優勢

東北三省曾經為奠定中國工業化的初步基礎輸送大量人力、資源，做出了透支性的歷史貢獻。東北地區具備優于中國東南沿海省市的工業基礎設施優勢和產業技術人才優勢。東北三省以煤礦、石油、鐵為代表的40多種礦產資源儲量居全國前三位。東北地區是中國最大的天然林區，特別是土地資源豐富，人均耕地面積大，且地勢平坦，氣候、降水量適合農作物生長，是中國商品糧主產區之一。內蒙古東部五盟市與東北三省在資源結構、產業結構、科研技術等方面具有極強的協同發展和互補特征。同時，與俄羅斯、蒙古國的陸路相連，可以構建東北腹地通往歐洲市場最便捷的運輸通道。依托自然資源優勢、交通區位優勢、產業基礎優勢，東北地區已經成為重要的裝備制造業、原材料工業、商品糧和能源工業基地。隨著開放步伐加快，東北腹地正在轉身向海，進一步激發自身優勢和潛力，從而加快東北綜合經濟區經濟一體化的建設進程。

3.資源稟賦優勢

遼寧省礦產儲量豐富，全省已發現各類礦產119種，是中國礦產資源大省之一。遼寧省也是全國13個糧食主產區之一，蔬菜產量全國前十，畜牧業產值全國前五，是全國重要的畜產品供給基地。另外，遼寧省位于中國沿海地區的最北部，橫跨黃海、渤海，海岸線全長2017公里，約占中國的12%。全省灘涂廣闊、資源豐富，面積約2070平方公里，擁有島、坨、礁506個，面積較大的有外長山列島、里長山列島等，總面積為191.5平方公里。遼闊的海域使遼寧省擁有豐富的海洋生物、海洋礦產、海水化學資源、海洋旅游和港口建設資源。海洋生物名類繁多，有520多種，已被確認具有經濟開發利用價值的品類80多種；海洋礦產種類多、分布廣，已探明石油資源量為7.5億噸，天然氣資源量1000億立方米，海水化學資源極為豐富；天然海水浴場眾多，濱海、海島、海上旅游形式多樣；全省宜港岸線長達1000多公里③。隨著港口資源整合大幕拉開，2018年內將有望實現省內沿海港口經營主體整合，遼寧港口集群的發展潛力將會得到進一步激發。

4.基礎設施優勢

遼寧省區位優越，交通體系發達，現代化綜合交通運輸體系架構逐漸形成，服務功能顯著增加。目前已形成以港口為門戶，航空、鐵路、公路、水路相配套的四通八達的綜合立體交叉運輸網。黨的十八大以來，遼寧省港口新增萬噸級以上泊位40個，總數躍升至227個，“遼滿歐”“遼蒙歐”“遼海歐”交通運輸大通道正在構建當中，推動遼寧省加快融入“一帶一路”布局。全省4個航空港已開辟206條國際國內航線，擁有東北地區最大的國際航空港。《遼寧省“十三五”綜合交通運輸發展規劃》指出，5年內實現省內市市通高鐵、縣縣通高速，建設康平等15處通用機場，建設沈陽、大連鐵路樞紐和12個綜合客運樞紐等。遼寧省正在貫通連接14個城市的高速鐵路網、高速公路網與全國整體路網、東北區域性路網緊密結合。目前，遼寧省已經形成了縱橫交織的現代化綜合立體交通網絡，并不斷完善區域交通網絡布局結構，成為服務省內省外、鏈接國內國際的重要交通樞紐區域。

5.經濟基礎優勢

2017年遼寧省供給側結構性改革縱深推進，結構調整步伐加快。工業增加值趨穩向好，裝備制造業、石化行業、冶金建材行業均彰顯出向上勢頭。電子信息行業新產品、新技術不斷涌現，高端裝備制造引領帶動作用提升，顯現出較強的國際競爭力；石油、電力、天然氣、煤炭、土地等供給能力增強。另外，全省已經形成了初具規模和較高競爭力的產業集群。目前，銷售收入超過百億元的產業集群近百個，超千億元近10個。2017年全省高新技術企業達到2580家，比2016年增加743家，高端裝備制造業占比達18%。工業機器人、智能制造等戰略性新興產業發展迅速，企業數量大幅增長，其中，先進制造與自動化、新材料領域發展迅猛，工程技術服務業、教育和培訓、文化創意和設計等科技服務業類高新技術企業數量也逐漸增多，集聚和培養了數量可觀的各類創新型人才。

6.科技人才優勢

遼寧省科研力量雄厚，擁有大量中央直屬骨干企業、省直屬企業、大專院校、科研院所等，為產業發展提供了有力的智力支持和人才儲備。全省已組建省級以上工程技術研究中心和重點實驗室1053個，遼寧省（不含大連市）擁有科技企業孵化器31家，產業技術創新平臺128個，產業技術創新戰略聯盟76個。包括金屬材料、航空發動機、工業自動化等25個學科和專業的研究水平，處于全國領先水平。遼寧省擁有國家級高新區8個，省級高新區7個，規劃到2020年總數達到25家，累計培育高新技術企業1800余家，占全省的30%，擁有博士以上學歷高端人才4961人，吸納大專以上科技人才31萬人。全省有兩院院士57人，位居全國第7名，各類專業技術人員323萬人，8148人享受政府特殊津貼。2016年全年研究與試驗發展（R&D）經費支出354.7億元。年末從事科技活動人員25.6萬人，其中研究與試驗發展（R&D）人員13.8萬人。全年專利申請52603件，增長24.8%④。全省所在單位主持和參與完成的國家科技獎13項，其中包括技術發明二等獎1項，科技進步一等獎1項、二等獎7項⑤。

7.政策支持優勢

遼寧省作為東北地區唯一的沿海省份和老工業基地獲得政策支持，又有沿邊沿江沿海的開發開放政策，是國家一直以來關注并給予政策傾斜的地區。遼寧自貿區掛牌成立，其政策優勢正在逐漸顯現。作為東北振興戰略的主體，遼寧省委、省政府一直致力于為遼寧省發展創造良好的政策環境，對重點行業給予稅收優惠，扶持重點產業集聚區，加大企業技術改造等。《中共中央 國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》是黨的十八大以來首個區域發展政策文件，并且提升至與“三大戰略”同樣的高度，充分體現了黨中央對解決東北問題、提振東北經濟的決心與信心。早在2006年，遼寧省人民政府就在稅收、貸款、資金扶持、行政管理等方面給予沿海重點發展區域以政策優惠。2010年5月，遼寧省政府通過了《遼寧沿海經濟帶發展促進條例》，從法律角度為其保駕護航。《遼寧沿海經濟帶三年攻堅計劃（2018—2020年）》也提出，遼寧省將出臺一系列具體政策，在沿海重點園區創新發展方面，在政府財政支持方面，在全面推進港產城融合發展等方面加大力度，攻堅克難謀求更大發展。應當明確，遼寧沿海沿邊沿江開發開放、東北老工業基地振興、遼寧自貿區建設是黨和國家賦予遼寧省的一項重要任務，所以遼寧省應當不辱使命，把握好利好政策，爭取成為沿海沿邊沿江地區對外開放、老工業基地振興的國家級發展示范平臺。

三、遼寧創建陸海統籌先導區的戰略意義

遼寧省創建全國陸海統籌先導區有利于推動遼寧產業結構的優化升級，有利于加快東北老工業基地振興，有利于促進陸海統籌一體化發展，有利于構筑遼寧全方位開放新格局。

1.有利于推動產業結構的優化升級

由于臨近港口，便于發揮港口產業聚集作用，統籌陸海生產力科學布局，加上東北腹地石化、鋼鐵等產業支撐，以及便利的交通條件，遼寧省可以加快沿海港口布局與功能整合，推動重化工業向沿海地區布局，也可以因地制宜承接國際重化工業等產業轉移。要注重在調整陸海產業結構進行產業升級的同時，加強新興科技與現有產業的融合，通過以信息化帶動工業化等措施，將改造傳統產業與增加新興產業及高科技產業相結合，使遼寧臨港區成為國家新型產業基地的主要承載地和戰略性新興產業培育發展的重要策源地，帶動遼寧省乃至東北地區產業結構的優化升級，推動國家新型產業示范基地建設。臨海產業是陸域產業與海洋產業聯系的紐帶。相較于陸域產業而言，推進海洋產業與科技結合，做大做強海洋經濟，是優化經濟結構、實現綠色發展的一條重要經驗。推進陸海統籌，既可以把遼寧省海洋產業所具有的海洋資源利用優勢向陸域產業轉移和擴展。也可以促進陸域產業將所積累的技術資金等優勢向海洋產業延伸，通過上面兩種途徑，可以加強陸海產業的聯系，吸收和應用海洋科技新成果的導向帶動作用，調整優化海陸產業結構和空間布局，促進陸海各領域產業的發展，從而推動遼寧省整體產業的調整和升級，突破海洋經濟發展瓶頸。

2.有利于加快東北老工業基地振興

全面振興東北老工業基地是“十三五”時期促進國家區域發展總體戰略協調推進的關鍵環節，是推進經濟結構戰略性調整的重要舉措，是優化調整國有資產布局的客觀要求，是塑造東北地區全方位對外開放格局、打造新經濟支撐帶的重大任務。中國特色社會主義進入新時代，東北地區必須以黨的十九大精神為指導，始終堅持深化改革不懈怠，頂住經濟下行壓力，把握穩中有進的向上勢頭。為貫徹黨的十九大精神，全面推動東北老工業基地調整和改造，遼寧省提出打響三年攻堅戰，支持引領遼寧實現全面振興。應當看到，推進陸海統籌，有利于遼寧省五大區域發展戰略協同并進，打造區域四大發展中心，有利于將遼寧沿海經濟帶打造成為國家沿海地區的新增長極，實現大連“三個中心一個聚集區”的發展定位，強化大連—營口—盤錦主軸作用。有利于充分釋放東北地區資源豐富、產業基礎、技術人才等潛在優勢，形成面向沿海的發展模式，增強對產業資本的吸引力，帶動東北地區在國際舞臺上參與更高層次的產業分工與合作，全面提升東北優勢產業的國際競爭力。有利于進一步優化經濟布局，加快形成海洋醫藥與生物制品產業、海洋新能源、休閑漁業等新型產業基地建設。有利于解決東北地區作為傳統資本密集型重工業基地的就業問題，促進人口、資源、環境協調發展。

3.有利于促進陸海統籌開發一體化

早在20世紀80年代，伴隨著中國經濟改革和對外開放的深入發展，中國沿海各省逐漸重視海洋國土資源的開發，浙江、海南、山東等省份都先后提出了建設海洋經濟大省的戰略目標，特別是“一帶一路”重大倡議推出以來，全國各沿海省市均提出要積極融入“一帶一路”建設，努力開拓海洋經濟新空間。遼寧省在20世紀80年代提出建設“海上遼寧”目標，經過多年建設，遼寧省海洋事業發展勢頭迅猛，海洋產業總產值從1996年的207億元增長到2017年的4800億元⑥。此外，遼寧省海洋科技支撐水平顯著提高，海洋綜合管理能力有所增強，海洋生態文明建設穩步推進。“十三五”時期，圍繞國家發展總體戰略，陸海統籌壯大海洋經濟的時機已經成熟。遼寧省應積極承擔這一國家戰略使命，落實海洋強國戰略具體行動，加快發展海洋經濟，優化陸海產業布局，以沿海牽動東北腹地、輻射環渤海區域、面向東北亞，聯通歐亞大市場，積極融入“一帶一路”倡議，帶頭打造陸海統籌開發先導區，自覺以開放、共享的發展新理念為指導，爭當率先實現陸海統籌開發一體化的排頭兵。

4.有利于構筑全方位開放新格局

推進陸海統籌，有利于遼寧省“引進來”和“走出去”戰略的實施，有利于加快遼寧省開放型經濟建設進程。一方面，由于遼寧省在位置上臨近日、韓兩國，長期以來往來密切，而且遼寧省又是東北產業鏈條的中間環節，這種得天獨厚的地域優勢有利于增強經濟的外向度，尤其是吸引了大量日、韓等國大型跨國公司入駐。另一方面，陸海統籌可以促進沿海與腹地良性互動，有助于加強腹地與國際資本的對接，特別是能夠加強與俄羅斯的經濟技術交流與合作，充分利用西伯利亞與遠東地區豐富的石油、天然氣資源，借以緩解中國資源相對不足的困境，從而打破能源供給瓶頸，實現經濟可持續發展。遼寧省可以充分發揮比較優勢，促進外向型加工業發展，增強腹地的產業服務功能，帶動腹地經濟聯動發展。可以通過多種形式積極參與東北亞區域能源、礦產勘探、開采等合作，特別是鋼鐵、石油、煤炭等領域的國際開發與合作，搭建國際產能合作平臺，以便為東北老工業基地全面振興和環渤海經濟圈整體開發提供能源支撐。與此同時，還要努力在石化機械、動力機械制造這些領域實現產業延伸，培育新興業態，打造新增長點，不斷優化調整產業結構，不斷提升發展質量，形成滾動發展格局。

四、遼寧創建陸海統籌先導區的現存問題

反觀現實，遼寧省的海洋綜合實力距離達到創建全國陸海統籌先導區的目標定位還存在一定的差距，具體體現在以下幾個方面。

1.陸海區域開發一體化能力亟待加強

陸海統籌戰略在海洋學術研究領域的提出由來已久，但時至今日這一戰略的實施仍然還處于探索階段。陸海統籌強調的是要以沿海陸地為依托、為基地、為平臺，從陸海各自為戰轉向陸海聯動，以藍色海洋引領發展新格局，走向外海，走向大洋，走向深遠海。但就遼寧省目前的發展來看，更多的局限在近海灘涂、陸地的開發。陸海兩大板塊并沒有實現對接融合，在發展路徑和開發邏輯的選擇上依舊是傳統陸地發展模式的延續，而且延續了陸地開發的低效、不可持續、不協調的方式。近年來，在蓬勃發展的海洋經濟開發大背景下，因為缺乏強有力地規范引導，遼寧省各沿海城市都在爭上大項目、大港口、大鋼鐵、大石化，并且圍繞項目展開激烈競爭。如大連大孤山半島煙囪、管道林立，石化類企業就多達38家以上，化工園區混亂分散⑦。而海洋經濟中對環境負面影響較小、比較能夠富民的濱海旅游業、海洋服務業等業態發展明顯不足。可以看到，遼寧省陸海區域開發一體化規劃不合理，沒有形成合理的產業布局，導致沿海重工業產業布局混亂，這不僅會造成地區產業結構嚴重趨同，同質化惡性競爭，而且由于不計后果的粗放式開發利用造成的海洋生態環境問題，必然不利用陸海經濟的可持續發展。

2.陸海產業開發一體化效益亟待提高

遼寧省陸海產業布局存在諸多問題，例如，海域與陸域開發布局銜接不暢，不利于陸海經濟資源互補。海洋產業結構不夠合理，海洋科技等產業落后于陸域產業發展步伐，影響陸海產業結構協同演進。主要表現在，海洋第一產業相較其他十個沿海地區所占比重過大，海洋漁業資源從數量到品質都有所下降，海洋捕撈業亟待轉型升級。由于基礎設施相對落后，海洋第二產業難以擴大規模，同時還存在盲目擴張等影響規模效率的問題。這種情況必將導致陸海產業在開發利用和布局上產生差異與錯位，使生產要素不能得到最優配置，不利于陸海經濟社會效益的最大化。特別是由于海洋第二產業發展滯后，科技含量低，產值鏈短，深加工能力不足，使得產業附加值較低。由于采取粗放型發展，海產品資源浪費嚴重，利用率低。另外，遼寧省陸海產業子系統內部的各種具體產業之間，存在“藍色經濟”與“綠色經濟”發展不協調的情況，爭地矛盾一直比較突出。具體表現為臨港產業區建設、化工園區和灘涂圍墾等一窩蜂似的扎堆開發，海域、海岸帶的軍事用途和生產利用存在多重矛盾；港口運輸業與水產養殖業存在用海沖突，在非規劃區、禁養區違規養殖，占用航道、軍用錨地給港口的航運業帶來安全隱患，同時海上溢油、漏油事故也會對違規、違法養殖造成嚴重影響。產業布局不合理，造成了陸海產業在產業規劃建設、資源要素配置、生態環境整治等環節上屢屢出現問題和漏洞。這既給整個遼寧省沿海區域的生產和生活帶來不良影響，又阻礙了陸海產業一體化開發整體效益的實現。

3.陸海兩域管理部門職能相互交叉

中國海洋事業管理一直遵循傳統的行業部門管理模式。2013年國務院重新組建國家海洋局，這樣的整合提高了工作效率，改善了政出多門的情況，然而至今“九龍治海”亂象仍然存在。例如，名稱上不明確，海監和漁政沒有正式合并；身份不統一，有的是政府系列，有的是事業屬性；職責不明確；權限不清晰等。遼寧省也存在這樣的問題，遼寧省海洋漁業廳行政級別不高，權威性不足，海洋事務主要集中在漁業、船舶運輸等傳統管理方面，管理力量分散且局限性強，出現問題時難以及時發揮指揮和協調作用。而且，遼寧省海洋漁業廳對各地方的海洋管理部門不是統屬，都是獨立的、垂直運作，管理權限存在交叉。同時，長期以來分散型、分割式的管理模式，導致決策上存在隨意性和盲目性，部門之間彼此推諉等情形并不少見。因此，亟須建立海洋綜合管理體制，對各管理主體進行協調。另外，中國涉海法律法規不健全也不利于遼寧省等沿海省份海洋事業的健康有序發展。中國現行的海洋法律法規，還沒有綜合性基本法，僅有漁業法、海上交通安全法等專項法，部分行政法規欠缺可操作性，適用范圍不明晰，因此，健全海洋法律法規十分緊迫。為此必須在深入研究的基礎上，不斷完善海洋法律體系，盡快改變當前海洋立法適用度差、可操作性低、覆蓋面窄的不利局面，保障中國海洋事業健康、有序發展，確保海洋權益得到有力保護。

4.陸海生態環境保護工作仍然不到位

遼寧省陸海資源的開發不同程度地受到某些因素的制約，這種現象在海域資源的開發中表現得更為明顯，結果導致資源過度利用與開發不足并存，近岸海域污染和生態環境惡化未得到有效控制。主要表現為近岸海域開發利用過度，海域使用綜合效益低，特別是局部海域污染嚴重，非法排海污染屢禁不止，影響正常用海活動；捕撈強度超負荷，魚不成汛，部分海洋珍稀物種瀕臨滅絕；部分入海排污口長期監管不到位，近岸海域陸源污染防治工作推進不力，環境污染監管難度較大。經調查，目前遼寧省環保部門提供的211個入海排污口中，有68個是違規設置。《2016北海區海洋環境公報》顯示，渤海海水環境質量趨于改善，但渤海近岸海域水質一般，多數水域為亞健康狀態⑧。與此同時，岸線和海域非法占用現象嚴重，如2014年大連長興島經濟區管委會批準建設項目違法填海222公頃；2012年至2015年，莊河違法填海261公頃等。盡管中央三令五申，但是部分地區屢屢突破環境底線上項目，問題根源在于海洋管理等部門和有關地方政府的縱容姑息，比如雖然當地海洋部門對太平灣港區違法填海進行處罰，但由于處罰金額遠遠低于填海所得，而且處罰后將罰款又以補貼名義全額返還企業，導致問題始終難以解決。

五、遼寧創建陸海統籌先導區的對策建議

面對諸多問題，遼寧省應制定陸海統一規劃，構筑區域合作新平臺，要著力統籌陸海產業合理布局，做好產業鏈優化對接，統籌陸海管理職能部門實現統籌協調綜合性管理，切實加強陸海環境綜合整治，做到開發保護相結合，從而逐漸步入創建全國陸海統籌先導區的理想境界。

1.因地制宜制定陸海統一規劃，構筑區域合作新平臺

目前遼寧省海洋開發出現的不合理、不可持續開發態勢，其主要原因是缺乏因地制宜的陸海統一規劃。從宏觀、中觀、微觀層次相結合統籌謀劃陸海國土空間，是解決陸海資源分布、功能布局矛盾的有效措施。具體可采取點軸發展模式，一方面，在海岸帶地區實行重點開發，形成幾個實力強勁的增長點，帶動陸海經濟發展；另一方面，加強基礎設施建設，形成發展軸，發揮軸線的輻射和帶動作用。結合遼寧省海岸帶地區的產業發展現狀和經濟基礎情況，可以選取港口和海洋重點產業基地作為陸海經濟統籌發展的增長點。遼寧省包括兩個方向陸海統籌發展主軸：一個方向是環渤海地區的海岸線，重點是加強遼寧沿海經濟帶的建設，真正實現國家級戰略發展平臺的運作功能和競爭實力；另一個方向是連接沿海港口與腹地交通樞紐的四通八達的交通線。其中重點是要加強貫通沿海和腹地的沈大交通經濟帶、京哈主線、東北東部沿線經濟帶等。沿著主線、副線及各自的延長線，可以把海洋經濟對周圍區域的輻射帶動功能傳遞到蒙古甚至俄羅斯等國家和內陸地區，從而拉動內陸的經濟基礎、技術能力和人才儲備，用以拓展海洋資源開發的廣度、深度，同時能夠緩解資源匱乏、空間不足、能源短缺、交通緊張等陸域發展的現實問題，拉動陸域的就業水平，同時帶動海洋經濟發展。

2.著力統籌陸海產業合理布局，做好產業鏈優化對接

鑒于遼寧省陸海產業布局存在的問題，各級政府和部門應當從戰略的高度，統籌規劃、科學開發，采取有針對性的措施，優化海洋產業布局，使海洋產業功能和效益得到最大程度發揮，確保在新常態下推進海洋經濟又好又快發展。臨海產業是實現陸海產業聯動的紐帶，通過這個載體，推動廣大腹地的經濟力量向沿海地區集中，同時由海域向陸地延伸產業鏈。這樣的發展方式，可以統籌陸海產業逐漸實現協調、錯位發展。為此，要充分利用遼寧沿海經濟帶獨特的區位優勢，基礎優越的港口優勢，顯著的產業集聚態勢，加快發展臨海工業。具體而言，是要立足遼寧省本地區優勢，因地制宜地規劃生產和產業發展重點，選擇鏈條長、關聯度高、輻射力強的臨海主導產業和優勢產業，提高產品加工深度和產品高技術含量，在產品層次、產業分工、經營規模等方面多下功夫，提高海洋產業素質和海洋經濟綜合發展水平。大力推動產業重組，積極穩妥處置“僵尸企業”，優化資源分布，并充分發揮大企業集團的規模經濟效益和聚集經濟效益，增強企業集團的技術水平、技術創新能力、經營管理水平、企業自我積累能力等，以此打造一批具有較強競爭力、美譽度、產品市場覆蓋率較大的明星產品和拳頭產品，推動形成一批海洋優勢產業和產業聚集區。

3.協調陸海管理部門之間矛盾，實現陸海綜合化管理

要實現陸海統籌發展，就必須解決當前存在的陸海產業發展各自為政、管理權限不明晰的問題，真正做到從宏觀、長遠發展角度出發綜合規劃陸海產業，避免海洋資源的無序開發，減少重復建設。首先要以遼寧省海洋漁業局為主，明確各海洋管理部門的權限，統籌海洋宏觀調控和地區發展戰略，理順并細化各部門職責分工，促進省（市、區）海洋管理部門的統一協調運行。形成海洋事務綜合管理的統籌安排，建立強化服務、監督和引導功能的綜合管理體制，形成跨部門、多層次、多維度的協調機制。轉變海洋管理模式，形成聯席會議制度，建立跨領域綜合協調制度和咨詢服務制度。統一管理和分級、分部門管理相結合，加強涉海部門的信息傳遞，加強協作，形成配合密切的長效工作機制。構建科學的管理模式，可以在組織機構和管理體制逐步完善的過程中，建立面向公眾的信息管理平臺，形成海洋事業日常事務、戰略規劃、科研進展等事項由多元主體共同參與、建設、監督的管理模式和工作局面。要形成依法行政的工作機制。海洋管理注定存在其特殊性，特別是面對海洋突發事件，如海上溢油事故造成污染等海洋環境問題，中國執法船遭到他國軍艦跟蹤、監視和攔截以及漁民遭遇他國扣押等海洋權益爭端問題，海上沉船等海上突發式應急救援事件等，所以必須要形成一套應急管理系統和管理機制，以便在突發事件中盡快傳遞國家意志，保護海洋權益。可以在海洋管理機構建立海洋事故應急總指揮系統，健全以各級應急指揮中心為平臺的各個協作部門的交流溝通機制，定期組織應急處置聯席會議，聯絡海洋應急處置成員單位，全面評價事故處置的組織領導、事件預防、組織調度、監測評估、應急處置以及事后恢復、調查處理和究責賠償等情況，實現常態化的海洋應急管理。

4.切實加強陸海環境綜合整治，做到開發保護相結合

為維持陸海生態系統之間的平衡，第一，要大力強化全民海洋意識，增強對海洋資源的保護意識，遼寧省作為陸海兼備的具有特殊發展優勢和發展條件的省份，要引導輿論和公眾樹立正確的海洋觀，使人們明白對經略海洋、保護海洋而要承擔的責任和義務。只有做到珍視海洋的饋贈，才能實現人與自然和諧共生，才能使海洋資源長久持續地為人類造福。第二，要合理開發海洋資源，促進資源有效利用，優化配置海洋資源，在滿足人類基本能源需求的同時做到物盡其用，實現經濟效益、社會效益和生態效益最大化；對海洋資源要適度開發，避免由于利用不當、管理不善而造成損失。對海洋可再生資源而言，要增強海洋科技創新的引領和支撐能力，要改善資源利用的質量、效率、效益。第三，要維護海洋生態安全。具體要做到依法保護性開發近海和淺海資源，探索深遠海資源開發利用活動。加強水域環境的保護，重點加強對入海河口地區的水域環境保護，摸清入海污染源分布情況，從污染源頭進行整治，嚴格禁止企業長期大幅度排放污染物質、傾倒廢棄物，嚴格禁止建立大型污染性工業企業，實行污染物總量控制制度，落實排污收費、非法污染罰款等制度；控制和管理海上石油等海上活動引起的污染，要求海運企業或作業者配備防污器材，具備防治污染應急能力，減少突發性污染事故。要加強海洋生態系統的防治和修復，結合重點海域生態污染和治理情況，基本實現恢復和重建海洋生態系統的結構和功能，為海洋資源再生提供基本的條件，推進海洋生態文明建設。第四，要加強海洋環境監測和執法力度。目前，國家已經頒布了《臨海及毗連區法》《漁業法》《海洋環境保護法》《海上交通保護法》等一系列法律法規。為了更好地如期完成計劃，還應出臺能夠反映地區特點和需要的地方性法規、補充規定和實施細則，諸如《遼寧省海洋資源開發和保護法》《遼寧省海域使用管理細則》《遼寧省海岸帶管理法》《遼寧省海洋保護區管理專項規定》等，并對一些不適應形勢的規定進行修改，最終形成與國家法律銜接配套、具有較強操作性的周密嚴謹的地方性法規體系，為進行海洋綜合管理提供法律依據。同時要加強執法管理工作，貫徹落實海洋管理的各項法規。依據《遼寧省海域使用管理辦法》加強海域使用管理和海洋資源綜合管理，加大海洋資源開發利用管理的執法力度，促進海洋管理工作法治化進程。

注釋

①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社，2017年10版。②劉楠，周躍，劉纖：《大連市海綿城市建設有效途徑研究》，《國土與自然資源研究》2017年第6期。③涂雯：《“一帶一路”戰略下大連港多式聯運發展現狀及對策建議》，《港口經濟》2017年第5期。④趙喜倉，張大鵬：《加強知識產權保護會促進經濟增長嗎？》，《經濟問題》2018年第2期。⑤⑥遼寧省統計局：《遼寧省2016年國民經濟和社會發展統計公報》，2017年3月1日。⑦李雪銘，張春花，夏春光，等：《基于人居安全視角的化工園區安全風險評價——以大連大孤山半島化工園區為例》，《遼寧師范大學學報（自然科學版）》2017年第3期。⑧國家海洋局北海分局：《2016年北海區海洋環境公報》，2017年6月。