修改《中外合作辦學條例》應關注政府的管理和服務職能

魏勝強

改革開放以后，中外合作辦學這種教育形式就在我國出現，并且呈現出越來越火熱的發展勢頭。但是在早期，相應的法律制度沒有及時跟上，導致國家在調整中外合作辦學方面只能主要依靠教育行政機關的相關政策。2003年，國務院發布《中華人民共和國中外合作辦學條例》(以下簡稱《條例》)，這一行政法規是目前我國關于中外合作辦學方面效力最高的專門性法律。2004年，教育部即為實施這一法規而制定了部門規章《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)。在規范中外合作辦學方面，盡管教育部還出臺了一些通知、意見等，但這基本上屬于政策層面的規范，在全國層面能稱得上是法律的，恐怕只有《條例》及其《實施辦法》，而其中居于主導地位的是《條例》。因而，關注《條例》存在的問題，并對其修改完善，是新時代做好中外合作辦學工作的基本要求。

《條例》對我國熱度不斷提升的中外合作辦學工作起到了積極的規范引導作用，但是不時有研究者對它提出批評意見，要求對這一法規進行修改的呼聲越來越高。中辦、國辦發布《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》后，有關部門隨即把修改《條例》的相關工作列入日程。《條例》應當怎么改，不同的研究者提出了許多意見建議。由于關注的視角不同，研究者所提的意見涉及各個方面。“在當前和一個階段以來，如何準確把握中外合作辦學活動的概念邊界、科學界定中外合作辦學的準入標準、維護并強化教育主權、切實加強黨建德育工作、保障系統引進境外教育資源、完善加強過程監管、健全退出淘汰機制等問題，持續困擾著中外合作辦學者和教育行政部門，影響和制約了中外合作辦學質量和效益的發展提升。在這些方面，《條例》及其《實施辦法》，部分規定在明確性、操作性上有待完善，部分規定與發展現狀不適應，亟須改革，部分內容迫切需要增補”。[1]有研究者把中外合作辦學面臨的法律問題，歸結為教育主權問題、合作辦學者的利益回報問題、中外法律沖突問題、基本教學語言的使用問題、資產界定問題、相關優惠政策的法律界定問題等六個方面，并提出了解決這些問題的建議。[2]還有研究者分析了我國中外合作辦學的立法缺陷，將其歸結為五個方面：(1)立法依據方面，《高等教育法》被排除在《條例》的立法依據之外，是一個重大漏洞。(2)中外合作辦學機構地位尷尬，導致中外合作辦學市場魚龍混雜，也不利于優秀人才在中外合作辦學機構工作。(3)中外合作辦學機構投資者的退出機制不明確，限制了潛在辦學者的辦學熱情。(4)中外合作辦學的糾紛處理機制不明確。(5)中外合作辦學的質量標準與考核原則不具體不充分，辦學質量存在隱患。[3]這些意見都有其合理之處，也在很大程度上指出了我國修改《條例》時需要關注的問題。

《條例》的修改不是一件簡單的事情，更不宜在某些具體細節方面就事論事地作出過于詳盡的規定。因為法律法規雖然需要明確肯定，但應當限制在一定的幅度內。否則，社會關系稍有變化，中外合作辦學形勢略有新情況，就會使法律的僵化性、滯后性、不周延性充分暴露出來。事實上，法律法規的制定即使留下較大的空間，也不會妨礙它的實施。因為教育部制定的《實施辦法》和發出的相關通知、意見等政策，對中外合作辦學的法律法規起著明顯的補充作用。《條例》固然在不同程度上存在著研究者所提出的上述問題，但最根本的問題可能不是這些細節方面的，而是這部法規潛在的理念存在不足。至少在全面依法治國時代，這種不足越來越明顯。具體來說，就是這部法規沒有正確處理政府的管理與服務角色，難以適應新時代教育對外開放的需要。

一、現行《條例》存在著重政府管理輕社會服務的問題

中外合作辦學是辦學形式的一種，是國家教育事業的組成部分，當然應當受到政府的管理和控制。更重要的是，中外合作辦學是中國教育機構同外國教育機構合作舉辦的教育種類，目的是引進外國優質教育資源，推進我國教育事業的發展。在引進過程中，如何識別所引進的資源屬于“優質”教育資源，是否存在危及我國的國家主權和安全、侵害我國的公共道德和社會公共利益等情形，都需要進行嚴格把控。因而，政府對中外合作辦學工作進行管理，并主要以審批、撤銷等方式進行控制，要求中外合作辦學機構將所開設的課程和引進的教材報審批機關備案，都是理所當然的。問題是，現行《條例》對中外合作辦學工作的規定，基本上限于政府及其職能部門對中外合作辦學的審批和吊銷，凸顯的是管理型政府的思維，而幾乎不涉及政府的服務職能，好像政府除了審批中外合作辦學機構或者吊銷中外合作辦學許可證，就沒有別的事可做了，政府完全變成了一個掌握中外合作辦學審批大權的高高在上的“官老爺”。

《條例》所呈現出的這種政府“盛氣凌人”的姿態，在很多條文中都有不同的表現，而通讀這一法規的全文，感受更為強烈。這可以從三個方面表現出來。(1)法規的條文，絕大部分是從政府的審批、撤銷、注銷等角度進行規范的，其他內容較少，而對政府的義務只字不提。《條例》雖然也有“總則”“法律責任”等規定，但主要內容是規定中外合作辦學者如何申請設立中外合作辦學機構，有關國家機關如何審批，中外合作辦學機構如何運作、中外合作辦學機構如何變更和終止等。在這一系列的活動中，政府一直處于主導地位，決定著中外合作辦學工作的發展進程，而政府所肩負的義務有哪些，法規并未涉及。《條例》總則規定：“國家鼓勵引進外國優質教育資源的中外合作辦學”，“國家鼓勵在高等教育、職業教育領域開展中外合作辦學，鼓勵中國高等教育機構與外國知名的高等教育機構合作辦學”。這種提倡要落到實處，必然需要政府職能部門采取一定的行動或者措施，促進中外合作辦學的發展。然而，《條例》的規定更像是一種道德性的義務，因為后文中關于政府及其職權的規定都是在管理中外合作辦學者，而與鼓勵無關。所以，這給人的感覺是，中外合作辦學搞得好不好，不是政府的事情，而是社會的事情，政府只負責審批和吊銷而已。(2)在法規所確定的法律責任中，只規定了中外合作辦學審批機關的個人責任，而未明確有關機關的責任。在《條例》第七章“法律責任”中，共有10條(第49～58條)規定。其中有些內容并不適合，例如第49條規定：“中外合作辦學審批機關及其工作人員，利用職務上的便利收取他人財物或者獲取其他利益，濫用職權、玩忽職守，對不符合本條例規定條件者頒發中外合作辦學許可證，或者發現違法行為不予以查處，造成嚴重后果，觸犯刑律的，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員，依照刑法關于受賄罪、濫用職權罪、玩忽職守罪或者其他罪的規定，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，依法給予行政處分。”這一條首先存在用詞不當的問題，“刑律”屬于學術概念而不是法律概念，法律上的正確稱謂是“刑法”；另外違反刑法應當受到刑事處罰是刑法規定的內容，作為行政法規的《條例》顯然不能規定刑法的內容。更重要的是，這一條所規定的是國家機關工作人員個人的責任，而不是國家機關的職權所對應的責任。這就給了審批機關更大的自主權，比如它們可以暫停審批某些項目，而不需要承擔任何法律責任。而且，這10條內容，只有前兩條(第49條、第50條)規定的是國家機關工作人員的法律責任，后邊8條都是行政相對人違法應當受到審批機關和其他有關部門處罰的法律責任。(3)除了審批機關和中外合作辦學者外，并未明確其他社會力量對中外合作辦學的介入和相應的權利義務。既然國家對中外合作辦學持鼓勵的態度，就需要拿出鼓勵的措施。政府及其職能部門并未被法規要求采取有效的鼓勵措施，那就只能依靠合作辦學者和社會力量的自覺參加。關于中外合作辦學者能否獲取合理回報的問題，盡管法規態度曖昧，但是學界已經討論了多次，基本持肯定態度。《條例》除了對中外合作辦學者的積極性調動不夠充分外，對其他社會力量的規定也很模糊，只在第35條略有提及。這一條規定：“國務院教育行政部門或者省、自治區、直轄市人民政府教育行政部門及勞動行政部門等其他有關行政部門應當加強對中外合作辦學機構的日常監督，組織或者委托社會中介組織對中外合作辦學機構的辦學水平和教育質量進行評估，并將評估結果向社會公布。”社會中介組織作為參與中外合作辦學活動的社會力量，顯然對推動中外合作辦學事業的發展起著重要作用。然而《條例》除了這樣一句簡單的規定外，并無下文。社會中介組織的參與，必然會涉及諸多權利、義務問題，特別是涉及諸多利益問題，這些問題不明確就不可能調動他們參與的積極性。作為調整中外合作辦學事業的專門性法規，《條例》必須高度重視社會力量的作用，明確社會力量在中外合作辦學事業發展中所承擔的職能和由此產生的權利義務關系，這樣才能彌補政府在“鼓勵”中外合作辦學中的不足，促進中外合作辦學事業的良性發展。

總之，當前《條例》凸顯的是政府的管理職能，淡化了政府應當承擔的服務職能，甚至連能夠代替政府承擔部分服務職能的社會力量也是一筆帶過。凸顯政府的管理職能，固然對嚴格控制中外合作辦學的規模、提升中外合作辦學的質量具有一定的積極意義，但是由此所帶來的負面影響也不容忽視。

一方面，這種管理方式緊緊束縛了政府的手腳，使審批機關不可能抽出時間和精力做其他的事情，不利于充分發揮政府的職能作用。“重審批、輕監管”一直是我國當前一些行政機關在工作中的弊病，這種弊病在中外合作辦學中表現得或許更為明顯。社會各界經常看到我國中外合作辦學獲批的數量，如有資料顯示：“截至2018年1月，全國經審批機關批準設立或舉辦的中外合作辦學機構和項目已有2626家，涉及34個國家、1746所高校(其中中方高校785所，外方高校961所)，覆蓋了各個教學層次和類型，涉及自然科學與工程科學類以及人文社科類共計12個學科門類200多個專業。”[4]問題是，這多么的中外合作辦學機構和項目在實際效果上不可能整齊劃一，哪些運行得較好，哪些運行起來比較困難，哪些在引進課程、教材等方面存在問題，哪些根據《條例》應當吊銷辦學許可證等，這些數據幾乎見不到。因此，不改變當前過于突出政府管理職能的做法，中外合作辦學將會進一步以“大躍進”的方式發展下去，其存在的隱患也將難以消除。

另一方面，過于凸顯政府管理職能的制度設計，會增強政府權力尋租的可能性，并抑制社會力量參與辦學發揮作用的積極性。《條例》用大量的篇幅規范行政審批活動，對獲批后的中外合作辦學運行狀況并未做嚴格要求，必然引導大量的中外合作辦學者把主要精力放在機構或者項目的申請方面，甚至不惜用不正當手段達到獲得批準的目的。至于獲得批準后如何開展辦學，是否按照申請時的內容設計來運行，則是另外一回事了。“嚴進寬出”的高等教育局面，在中外合作辦學中表現得更為顯著。面對如此龐大的中外合作辦學規模，《條例》既未對政府的監督管理職能作出明確要求，也未通過一定的權利義務機制來引導社會力量參與到對中外合作辦學狀況的監督和調整活動中，會導致各種力量對中外合作辦學質量放任不管。而社會力量的缺失，進一步加劇了中外合作辦學中審批環節的中心地位。社會力量的缺失也意味著政府服務職能的缺失。因為中外合作辦學者在政府的行政審批中只能處于“被管理者”而不是“被服務者”的地位，只能根據政府的審批要求這一指向標而不是社會的需要來開展中外合作辦學事業，管理型政府的角色仍然停留在計劃經濟時代的工作方式中。有研究者主張：“建立公平合理、風險共擔、受益共享的利益分配機制，實現公益性原則與市場力量之間的平衡。一方面，在合作方選擇、資源引進、人才培養中堅守教育的公共責任，恪守學術傳統和學術規范，保護學生和教師個人發展的價值訴求。另一方面，遵循教育市場規律和商業規則，承認合作辦學者對資本增值的利益訴求，保障其財產權和收益權，在堅持公益性的基礎上，允許辦學主體獲取合理合法的投資回報。”[5]這種思路，其實也是在談政府職能的轉型問題。動用社會力量積極參與中外合作辦學，使政府在作為管理者的同時更是服務者，才能真正把中外合作辦學工作做好。

二、《條例》應當兼顧政府的行政管理和社會服務職能

現行《條例》制定于我國剛剛邁入21世紀的時期。當時的經濟社會發展狀況、中外合作辦學的規模和水平等，都還帶有非常明顯的計劃經濟體制的痕跡。再加上黨中央實施依法治國方略的時間也不夠長，很多工作仍然是依靠黨和國家的政策而不是法律來調整的。在這種背景下出臺的《條例》，一再地凸顯政府的管理職能而不是服務職能，強化審批環節在中外合作辦學整個環節中的中心地位，忽略各種社會力量在中外合作辦學中的重要作用，也就“順理成章”了。但是，隨著我國經濟社會和法治建設的迅猛發展，特別是中國特色社會主義進入新時代后，整個國家和社會面臨的新形勢、出現的新情況和需要解決的新問題，都使《條例》顯得愈發滯后和僵化，遠遠不能順應當前大的政治經濟文化社會環境，遠遠不能適應當前中外合作辦學事業發展的需要。為了更好地調整新時代中外合作辦學事業，《條例》必須兼顧政府的行政管理職能和社會服務職能，這既是全面依法治國強調法治國家、法治政府、法治社會一體建設的時代要求，也是深入開展依法治教的現實需要。

從宏觀上說，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，要求《條例》必須兼顧政府的管理和服務職能。自從中央提出全面依法治國以來，中國特色社會主義法治建設獲得蓬勃發展，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的原則深入人心。全面依法治國具體到政府領域要求建設法治政府，但法治政府建設并不是簡單地要求政府嚴格按照法律行使職權那么簡單。“政府依法律產生、政府由法律控制、政府依法律善治并為人民服務、政府對法律負責、政府與公民法律地位平等。由此可以推斷：法治政府必定是以民主政府、陽光政府、有限政府、廉潔政府、善治政府、程序政府、服務政府、高效政府、責任政府、誠信政府、平權政府、親民(便民)政府、回應政府等政府形態呈現，這是一個具有全面法治形態的政府”。[6](13-14)法治政府的內涵很豐富，外延也很廣泛，具體到中外合作辦學領域來說，至少應當強調責任政府、服務政府這兩個基本要求。對這兩個基本要求，可以從三個方面來理解。(1)中外合作辦學的審批機關是政府的組成部分，他們不僅應當行使一定的職權，更應當在出現違法或者失職的情況后承擔相應的法律責任。現行《條例》回避審批機關在審批、監管方面的法律責任，并不意味著審批機關在審批過程中不會出現違法失職行為，即使在以前的中外合作辦學審批中，由于申請者太少，審批的任務量不算大，審批機關沒有出現過違法失職行為，也不意味著今后不會出現，因為隨著教育對外開放力度的增加，中外合作辦學將會成為很常見的辦學形式，中外合作者申請中外合作辦學的數量會越來越多。顯然，當前這一法規的制度設計，實際上是在偏袒審批機關可能存在的違法失職行為。(2)中外合作辦學的審批機關作為政府的組成部門，更應當履行服務型政府的職能。政府不僅是社會事務的管理者，更是全社會的服務者，中外合作辦學機構當然也不能例外。作為政府的組成部分，中外合作辦學的審批機關除了應當按照公開透明、廉潔高效等要求，主動公開一些信息，便于中外合作辦學的申請者了解、查閱相關內容外，更需要在社會服務方面下功夫。比如，發布關于中外合作辦學的相關信息、報告，回應關于中外合作辦學工作的一些呼吁、疑慮，對正在運行的中外合作辦學工作進行檢查、督導，對中外合作辦學工作中存在的一些困難積極進行應對、化解等。總之，這些任務并不是審批機關作為單純的管理者，坐在自己的辦公室或者會議室通過聽取匯報而后決定是否批準就可以完成的，它要求審批機關必須蹲下身子，主動到中外合作辦學的現場，實地進行調查研究，傾聽社會大眾和辦學者的呼聲，幫助辦學者解決一些實際困難，及時糾正辦學過程中出現的錯誤。只有這樣，才能推動中外合作辦學工作順利開展和取得成效。(3)法治政府建設離不開法治社會建設，法治社會建設的狀況直接影響到法治政府建設的水平。“法治政府的許多具體制度，如政府信息公開、申訴和申辯制度，以及近年來興起的電子政府和電子政務等，本身具有公眾參與功能，也是民眾利益表達的重要渠道。法治政府績效評價將結果導向置于社會公眾與法律的評判之下，確保法治政府建設方向與人民需求相一致，并對此承擔法定責任”。[7](136)中外合作辦學中政府的管理和服務水平的提升，也需要全社會的關注和支持。中外合作辦學不僅是中外合作辦學申請者和審批機關之間的事務，它涉及全社會教育事業的發展，也影響著千千萬萬個學習者及其家庭的利益。一些民間的中介力量在促成中外辦學者合作開展中外合作辦學方面起著積極作用，還有一些民間的組織或者團體對中外合作事業所進行的觀察、研究、評價等，雖不具有權威性，但有很大的社會影響力。政府特別是中外合作辦學審批機關在發展中外合作辦學事業中，不能只同中外合作辦學的申請者打交道，不能只在法律要求和申請材料之間思考問題，而應當把主要精力放在社會上，傾聽社會的呼聲，引導一些社會力量積極參與到中外合作辦學活動中，也可以考慮借助社會力量完成政府不能完成或者不便于完成的某些工作。

從微觀上說，當前日益深入的依法治教工作，也在促使政府改變單一的管理職能，把社會服務作為重要職責。依法治教是依法治國方略在教育領域的具體體現，是用法治思維和法治方式開展教育工作的總體要求。在全面依法治國的背景下，依法治教已經成為國家在教育領域的主要治理方式，對我國的教育事業產生了重大影響。依法治教需要國家制定切實可行的良法來規范教育事業，但凡不符合教育事業發展要求的法律都必須予以修改完善。《條例》顯然屬于需要修改完善的法規。在法律運行領域，依法治教要求各級各類教育法律關系的主體，都按照法律的要求行使自己的權利和履行自己的義務，各司其職各守本分。依法治教對中外合作辦學事業的影響，可以從兩個方面表現出來。(1)依法治教要求改變政府教育部門的工作方式方法，使它們根據法律法規的要求進行管理和服務。“長期以來教育部門在工作過程中，更多是靠行政命令、行政處分等方式進行教育管理。在全面推進依法治國、建設法治政府的新形勢下，法治方式是教育治理的基本方式，教育行政部門要善于使用執法的方式進行教育管理”。[8]現行《條例》所體現的中外合作辦學審批機關的工作方式方法，就是典型的行政命令式的，它過于凸顯審批機關的行政權威，漠視廣大社會主體在中外合作辦學事業中的權利。在現行《條例》中，有關主體的權利受到侵犯時如何救濟，有關社會力量參與中外合作辦學的途徑和相應的利益保障等，都語焉不詳。隨著中外合作辦學的普及，必然有越來越多的社會主體參與到中外合作辦學的諸多事務中，把中外合作辦學的關系簡單化為中外合作辦學者和政府審批機關之間的關系必然是行不通的。社會參與力量的增加和日益擴大，將對政府教育管理部門提出更多的訴求和期望，教育部門只有積極回應社會關切，著力協調不同力量在中外合作辦學中的關系，盡力滿足不同社會群體對外國優質教育資源的需求，推動中外合作辦學工作健康有序發展，才能得到人民群眾的認同和支持。而教育部門所需要做的這些工作，必須采用完全不同于以往那種管理模式下的工作方式方法，增強服務是教育行政部門必須完成的職能轉型。(2)依法治教鼓勵和支持各相關主體和社會力量積極參與教育管理工作，促使教育行政部門積極履行教育服務職能。依法治教不僅增強政府教育管理部門的法治思維和法治方式，提高他們嚴格執法的能力和水平，而且增強教育行政部門之外其他相關主體和社會力量在教育方面的法治觀念，提高他們的法治意識和通過法律解決問題的能力。中外合作辦學在我國是一種較為新穎的辦學形式，其中涉及的許多問題既可能是它所獨有的，也可能是前所未有的。 因而，中外合作辦學難免出現魚龍混雜的情況，許多問題、糾紛也會隨之而來。由于受教育者、學生家長以及其他社會力量對中外合作辦學的高度關注和依法維權，教育行政部門必須及時依法處理出現的問題，維護學生的合法權益和社會公共利益。比如，在優質教育資源的引進上，目前就存在一些問題。誠如一些研究者所言：“在合作方層次結構上，來源國合作機構層次總體不高。國外知名高校對質量控制的標準較高，加之其本身已無通過合作辦學擴大影響的必要，擔心海外合作可能會因質量問題使學校聲譽受損，因此態度謹慎，把關嚴格；反而是一些市場性運作強但優質資源積累尚淺的新大學態度積極，在中外合作辦學中占較大比例。”[5]中外合作辦學事業發展當然離不開市場因素，但是市場自身的缺陷顯而易見，市場因素過多必然會對中外合作辦學工作產生負面影響，為各種糾紛的發生埋下隱患。與此同時，教育行政部門或者審批機關還必須拓寬信息渠道，及時對一些不合格的中外合作辦學活動進行監督管理，并依法吊銷一些不合格的中外合作辦學者的許可證，凈化中外合作辦學市場。有專家指出：“強化限制條款不僅需要，而且應該加強，體現規范管理；合理的限制就是保障，沒有限制就沒有保障。沒有必要的限制，放任自流，就會出現‘學店’‘連鎖店’‘搖錢樹’之類的項目，辦學質量得不到保證。”[4]這些事務都必然增加教育行政部門在中外合作辦學中的責任，促使政府教育行政部門不僅做好行政管理工作，而且要做好社會服務工作。

總之，在全面依法治國的時代背景下，政府教育行政部門在中外合作辦學方面的工作需要兼顧管理職能和服務職能。現行《條例》的不少內容明顯滯后于時代的發展，不可能很好地完成對中外合作辦學事業的規范和指引作用。兼顧政府的行政管理和社會服務職能修改完善《條例》勢在必行。

三、《條例》兼顧政府行政管理和社會服務職能的修改方向

關于《條例》的修改，研究者提出了不少中肯的意見建議。有研究者提出，在中外合作辦學法規的修訂中，應當關注如下問題：(1)合作辦學“社會公益”與“合理回報”的平衡，即把中外合作辦學定位為“非公辦教育或民辦教育”，使辦學者依據《民辦教育法》取得合理回報。(2)合作辦學審批的優化和細化，即將合作辦學機構和合作辦學項目區別對待，教育部只負責影響較大的合作辦學機構的審批，并負責對合作辦學項目的抽查和復核。(3)合作辦學學生利益的保護，即嚴格控制招生、防止虛假宣傳、完善合作辦學機構終止后的學生安置規定。(4)合作辦學教育教學的質量保障，包括合作辦學者的資質認證、教學過程的督導、教學質量的評估等。(5)合作辦學監管機制的健全，即建立全國性的監管網絡和綜合信息系統，建立監管規則，健全執法機制。[9]“此外，國家還要加強中外合作辦學配套法律的立法，促進法律環境的完備。例如，中國對中外合作辦學機構頒發的外國教育機構的學歷、學位證書的承認，需要國家締結或加入相關的國際條約，甚至要將國際條約轉化為國內法；同時，國家還要加快推進與其他國家的文憑互認工作，簽署相關的學歷互認協定，促進中外合作辦學的可持續發展”。[10]這些建議總結得比較全面，涵蓋了當前中外合作辦學亟須法律解決的諸多問題。但是，這些建議仍然是就某些細節或環節而言的，并沒有對現行《條例》存在的行政管理和社會服務失衡的現象進行深刻反思，很可能還會陷入原先那種強化政府權威而弱化社會力量的窠臼中，難以走出以審批為中心環節的怪圈。只有調整《條例》的整體思路，按照兼顧政府行政管理和社會服務職能的方向進行修改，才能比較徹底地解決這一法規存在的問題。

兼顧政府的行政管理和社會服務職能而修改《條例》，更直白地說就是削弱政府機關行政管理的職權，增強其服務職能和范圍。因為這一法規本身就帶有強烈的行政管理色彩，在修改中適當保留必要的行政管理職能就行了，關鍵是要突出政府教育行政部門作為中外合作辦學事業的服務者所應當承擔的義務，促使政府教育行政部門在身為中外合作辦學事業管理者的同時，更是中外合作辦學事業的推動者、服務者。基于這一思路，可以考慮從如下三個方面來修改完善《條例》。

一是適度放開對中外合作辦學的限制，擴大中外合作辦學的規模和數量。當前的中外合作辦學審批制度非常嚴格，但仍出現一些問題，說明單靠嚴格的審批制度并不能真正解決中外合作辦學中出現的問題。如果放開審批權限，放寬設立條件，結果會怎么樣呢？想一想十幾年前，一些高校設立研究生院都需要教育部批準，后來教育部放開設立研究生院的限制后，不但沒有造成混亂，反而維護了高校的辦學自主權，促進了研究生教育事業的發展。由此可以推斷，放開中外合作辦學審批工作同樣會收到好的結果。當然，放開中外合作辦學的限制并不是說全部放開，更不是放任不管。這里需要強調兩點：(1)在申請條件上，除堅持現行《條例》的限制外(如義務教育領域、政治、軍事等特殊領域不得實施中外合作辦學，外國宗教組織、宗教院校和神職人員不得在我國境內從事中外合作辦學等)，只要是我國官方認可的正規教育機構，都可以同我國境內辦學者開展中外合作辦學。政府有關機關主要是審查那些禁止性的條件，防止境外敵對勢力和敵對分子對我國通過合作辦學進行滲透。至于辦學者的教育質量、辦學水平、社會影響等，自有學習者自己把握、自愿選擇。普通高等教育領域的中外合作辦學，由于有高等教育法律和一系列制度的限制，以及高等學校自己的聲譽作為擔保，其教育質量和水平不會低到哪里。(2)在審批設置上，只對開展普通高等教育的中外合作辦學機構和項目進行審批，對于其他的中外合作辦學機構和項目實行登記制度。之所以對開展普通高等教育的中外合作辦學機構和項目進行審批，是因為普通高等教育在我國關涉廣大考生的利益和教育公平的實現，至少在目前還不能任由社會力量左右。可以按照國內設立高等學校、高等學校內設機構和專業的審批要求，由相應的審批機關對中外合作辦學機構和項目進行審批。其他的中外合作辦學機構和項目，原則上實行登記制，即主要由合作辦學者完成各項申報準備工作后，向有關部門登記即可成立，但是設立具有獨立法人資格的中外合作辦學機構應當按照法人設立的要求進行登記。對申請條件和審批設置這兩點進行調整，放寬中外合作辦學的申請和設立條件，可以減少中外合作辦學者在申請開展中外合作辦學方面的成本，把主要精力放在中外合作辦學的運行上，提高辦學的質量和水平。同時，這種較寬松的申辦條件，也有利于吸引更多的外國優質教育資源進入我國，擴大中外合作辦學的規模和數量。在這種環境下，中外合作辦學將像其他教育形式一樣，在我國屬于司空見慣的教育形式，也能消除社會各界對中外合作辦學的神秘感，減少不法分子打著中外合作辦學的幌子進行虛假宣傳、招搖撞騙的可能性。

二是健全對中外合作辦學的引導機制，完善對中外合作辦學的服務和監督。適度放寬中外合作辦學的限制后，中外合作辦學的規模和數量必然擴大，難免會出現魚目混珠、泥沙俱下的情形，這就對政府提出了新的要求。面對龐雜的中外合作辦學事務，政府需要著力做好兩件事情。(1)健全對中外合作辦學的引導機制。外國教育機構和中國教育機構積極開展合作，甚至在審批非常嚴格的制度下還不遺余力地開展中外合作辦學工作，既有教育事業發展的客觀需要，有廣大群眾對外國優質教育資源的大量需求，更有中外合作辦學者的利益驅動因素。盡管《條例》并未規定中外合作辦學者可以營利，但也沒有禁止營利。而《實施辦法》允許中外合作辦學者取得回報，實際上也就變相承認了中外合作辦學中的營利問題。國家鼓勵中外合作辦學，又禁止中外合作辦學者營利，這種鼓勵就沒有多大意義了。“如果取得回報可以理解為營利，那么不管人們是否承認，它實際上也是中外合作辦學的一個目標, 即中外合作辦學不僅要以培養人才為目標, 還要以取得回報為目標。即使不承認取得回報這一目標，在實踐中， 合作辦學者還是會努力取得回報的，倒不如直接公開地承認這一目標”。[11]所以，只要中外合作辦學者的辦學活動符合國家的要求，不存在“偷工減料”的行為，國家就應當認可。一個項目、一個機構的中外合作辦學活動能否開展下去，取決于它自身的吸引力，也取決于它的投入和產出的比值，這一點無論對中外合作辦學者還是對受教育者來說，是一樣的。目前的很多研究者主張修改后的《條例》對何謂優質教育資源、何謂合理回報等概念進一步明確，進而更好地發揮調整作用。例如有學者提出：“目前，在‘優質資源’‘合理回報’‘外國教育機構’等概念上，中外合作辦學的政策法規存在著模糊現象，中外合作辦學政策法規應該在‘合理回報’問題上，做更具體的規定，充分利用WTO規則，積極發揮稅收的調節作用，用好這一重要的經濟杠桿。此外，對于高等教育中外合作辦學引進‘優質教育資源’的問題，何為優質的教育資源，相關的政策法規應該加以界定。”[12]這種出發點是好的，但在法律法規中詳細規定未必合適。“優質教育資源”這一概念是相對的，今天是優質的，明天未必優質；對國內某個合作伙伴來說是優質的，對別的教育機構來說就未必是優質的。“合理回報”也是這樣，合作辦學者到底獲取多少利潤才算合理，不能一概而論，更何況有些機構或者人員辦教育，未必是因為貪圖回報。除了普通高等教育這種特殊的教育階段外，一般中外合作辦學的辦學信譽、招生規模、學生的社會需求量等，都會影響它的回報。回報誘人，自然有更多的中外合作辦學者去占領市場，回報太低，自然有人退出。因此，修訂后的《條例》不用關注中外合作辦學者的回報問題，基本靠市場調節就能解決這一問題。把應當由市場決定的事情交給市場，政府只承擔服務和監督職能，才是解決問題的出路。(2)完善中外合作辦學的服務和監督。嚴格來說，這才是政府教育部門和其他相關機關在中外合作辦學中應當承擔的重要工作。政府應當建立統一的信息共享和辦學監管平臺，使公眾能夠高效便捷地查詢到各種合法的中外合作辦學信息資料，全面了解辦學者的相關資質和所開展的中外合作辦學的性質等。有了這樣的平臺，在信息暢通的現代社會里，那些虛假宣傳或者欺騙性的辦學活動自然不攻自破，就像在互聯網時代用假證很難辦理相關事務，造假證的違法人員自然會“失業”那樣。這樣的平臺還應當具有監管職能，便于人民群眾提出建議、投訴和舉報，時刻監督著各種中外合作辦學者的辦學活動是否規范。政府還可以借助一些民間力量來開展中外合作辦學的評價工作，引導中外合作辦學者不斷提高辦學水平。“以學術組織、咨詢公司與大眾傳媒等為代表的政府外第三方評價政府的實例越來越多，這也是法治政府績效評價的潮流與趨勢”。[7](137)而這些活動的開展，都要求政府放下自己的架子，同中外合作辦學領域的各種群體打交道，把主要用于審批的時間和精力放在搭建網絡平臺上，放在服務和監督上。也只有以這樣的姿態開展中外合作辦學工作，政府教育行政部門才稱得上是服務型政府。

三是暢通中外合作辦學的權利救濟渠道，依法維護相關主體的合法權益。在全面依法治國時代，公民權利的有效保障離不開通暢的權利救濟渠道。法治政府建設中政府權力的限定和責任的落實狀況，依法治教中有關主體權利的維護和利益的實現水平，都在不同程度上取決于權利救濟途徑是否暢通。因此，《條例》在修訂中應當暢通權利救濟渠道，依法維護辦學者、學生和其他參與者的合法權益。權利救濟途徑大致包括調解與仲裁、行政途徑和司法途徑。作為國務院制定的行政法規，現行《條例》不會對司法途徑作出規定，但它對其他途徑也未規定，僅僅是在“法律責任”部分規定，教育行政部門和勞動行政部門按照職責分工對某些違法行為予以取締、責令停止招生、罰款、吊銷中外合作辦學許可證等。這種規定強調的仍然是政府的行政權威和違法辦學者的責任，同法治政府建設中責任型政府的要求不符，也不利于保護有關主體的合法權益。“責任型政府是法治政府的落腳點，也是檢驗‘主權在民’的標尺。法治政府的建設必須從政府行為后果的角度嚴格進行規范，至少應包括對行為后果的監督、對行為后果的矯正、對行為后果引起的法律責任必須依法承擔這三個方面的內容”。[6](16)《條例》在修訂時，應當單列一章，專門規定中外合作辦學相關主體的權利救濟問題，通過多種渠道和形式保護他們的合法權益，并建立同訴訟法、民商法、國際法等相關法律的銜接機制，確保相關主體的權利救濟渠道暢通。這樣的《條例》才具有新時代的氣息，才能在推動中外合作辦學事業發展、推動教育對外開放方面作出更大貢獻。