集中連片特困區精準扶貧的難點及路徑選擇

李喬喬

（武漢理工大學馬克思主義學院，湖北 武漢 430070）

精準扶貧是我國民生領域的理論和實踐方面的重大創新，開創我國扶貧開發事業的新局面。2013年11月習近平總書記在湖南考察時提出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”[1]精準扶貧戰略的提出為當前和未來的扶貧開發工作指明前進方向，鼓舞貧困人口脫貧的信心。精準扶貧工作開展近4年，扶貧成效顯著，僅2016年貧困人口就減少1240萬人[2]。但是從我國精準扶貧的實施情況來看，精準扶貧的實施仍然面臨一些現實的挑戰與難題，尤其問題突出反映在連片特困區。目前，全國仍有14個集中連片特困地區，592個國家扶貧開發重點縣，由于集中連片特困區多分布在山區、丘陵、高原、石漠化和邊境地區，地理生態環境惡劣，自然災害頻發，貧困戶自我發展能力缺乏，致使扶貧攻堅任務形勢嚴峻且艱巨。這些貧困人口的脫貧工作已然成為最難啃的骨頭，他們的脫貧直接關系到我國在2020年全面建成小康社會目標的實現，這對人民整體獲得感的提升至關重要。

一、連片特困區精準扶貧的內涵和核心問題

（一）精準扶貧的內涵

精準扶貧是指扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，達到可持續脫貧的目標[3]。連片特困區是指由自然環境、地理、宗教和經濟社會等多重致貧因素導致貧困人口具有貧困程度深、貧困面廣、返貧率高、貧困人口集中分布等特征，常規扶貧手段難以根除、扶貧開發周期性長的集中連片貧困地區和特殊困難貧困地區。

（二）精準扶貧的核心問題

堅持精準扶貧和精準脫貧，關鍵是構建包括制定預案、實施、監控和效果評估四個維度的精準扶貧體制機制，著力推動精準落地進戶見實效。具體需要從扶貧主體、扶貧對象、扶貧方案和扶貧效果評估四個方面把握精準扶貧的實施要點：

1.精準扶貧扶貧主體。

基于傳統的公共管理視角，傳統扶貧開發工作的主體責任人是政府。一方面，政府掌握巨大的公共權力和行政資源，這是開展扶貧開發工作的物質基礎和保障；另一方面，提高貧困人口的發展水平也完全契合政府提高人民生活水平和維護社會經濟良好運行的公共職能和當前服務型政府建設的宗旨。這種政府主導的扶貧開發模式由來已久，而且一直占據主要地位，這有其歷史的必然性。

基于社會參與和公共管理的新型社會治理視角，強調扶貧的社會公共屬性，新型扶貧主體則包括政府、社會和扶貧對象的三角支柱關系，缺少任何一環，扶貧效率必然大打折扣。隨著國民生活水平和富裕程度快速提高，社會資本積累量逐步增加。此時，扶貧開發工作思路逐步出現轉變，單純依靠政府扶貧的主體角色難以為繼，而且財政扶貧資源有限，無法發揮最大的扶貧效果。這種三角扶貧關系統一與精準扶貧的目標下，強化各自的角色定位，各行其是，多方合作推動精準扶貧。政府扮演制定目標、引導社會參與和精準識別貧困的角色，同時利用其掌握的信息、資源和權利優勢占據扶貧的主導地位。

2.精準扶貧扶持對象。

此環節需要從扶貧標準確定、扶貧對象識別、扶貧對象的進入退出機制。扶貧標準一直是按照劃定的收入貧困線進行確定。主要參考國際扶貧線，然后結合中國具體國情制定中國的扶貧線，這種以收入劃分的貧困線一直堅持動態管理。扶貧對象識別需要基于多維視角，從收入、健康狀況、住房、醫療、飲水、用電和教育等多維度建立貧困人口的貧困檔案。扶貧對象的進入退出機制必須實行動態管理，依托大數據和互聯網的優勢信息平臺建立科學貧困精準測度和貧困人口進入及退出的體系，實時監控和掌握貧困人口脫貧的動態致貧機理，構建貧困風險管理防范體系。

3.精準扶貧實施方案。

“如何扶”的問題指的是精準扶貧過程的實施方案，具體從人、錢、物三個方面的因素綜合考慮。實質上就是扶貧資源在貧困區、扶貧主體和扶貧對象之間的優化配置。由此，扶貧資源發揮應有的作用應該綜合考慮扶貧主體和扶貧對象兩個關鍵問題：一是扶貧財政金融資金的精準投放和精準使用；二是精準扶貧發展方式的繼承、發展、創新。

4.精準扶貧過程監管和效果評估雙管齊下。

精準扶貧關鍵在執行，而執行過程需要監管和效果評估兼顧，這是精準扶貧政策落地、扶貧資源高效運用、扶貧效果符合預期的有效制度保障。扶貧過程的監督管理需要對扶貧主體進行扶貧激勵考核，定期返回考核，事后追責，提高扶貧主體的責任意識；對扶貧資金和資源的進出項目、受益對象、用途加強管理和審計，保證資源不浪費。扶貧效果的提升需要注意多傾聽扶貧對象的訴求，制定符合實際工作的政策，開展扶貧對象對精準扶貧效果滿意度評價，總結經驗教訓，將已有評估結果納入扶貧主體考核體系中，實現扶貧不走過場，真扶貧，扶真貧。

二、連片特困區精準扶貧過程的現實挑戰

（一）連片特困區致貧原因復雜，精準扶貧實施難度大

連片特困區作為我國存在的一種特殊類型貧困區域，其貧困具有共性特點。第一，貧困程度深、貧困發生率高、脫貧難度大、貧困脆弱性強。第二，致貧原因復雜多樣。疾病、就學、道路交通、信息通訊、自然災害、地理阻隔等都是導致連片特困區貧困人口致貧的主要原因。既有人為的主觀原因，也有地理和社會環境因素等客觀原因。

（二）數字化脫貧現象較為突出

數字化脫貧是指貧困地區為完成脫貧目標，將人均年收入超過2300元作為本地區貧困人口脫貧的政治脫貧線。實質上，單純以人均年收入超過2300元作為貧困線會造成不良后果，其實只需要給貧困戶多補助扶貧資金和其他物質就可以認定為脫貧。但是，貧困戶的自我發展能力沒有獲得實質性提升，僅停留在“收入數字”層面的脫貧。一旦脫貧后的貧困戶不再獲得扶貧資金和扶貧物質，那么貧困戶極有可能返貧。另一種后果是“收入數字”的脫貧降低了扶貧效率、浪費扶貧資源、擾亂國家實現現行貧困線下7000多萬貧困人口全面脫貧的國家戰略，延遲我國實施小康社會的進程，政治、社會和經濟的危害極大。

（三）連片特困區的碎片化扶貧現象突出

精準扶貧“碎片化”現象的表現是政策、管理、項目、資金、扶貧隊伍、扶貧對象和扶貧的宣傳等方面分散性和不統一性[4]。2017年最新發布的《連片特困區藍皮書：中國連片特困區發展報告（2016—2017）》指出，當前連片特困區在“人”、“業”、“地”三個方面存在碎片化的扶貧現狀，分散化的扶貧導致扶貧效率降低，扶貧資源浪費和扶貧對象積極性散失等。報告強調從“人”、“業”、“地”維度上綜合考慮進行精準識別，同時著重從充分調動社會資源扶貧的積極性，引導社會慈善機構和民間組織開展“一對一”的定點幫扶，實現政府、企業和社會組織在立體扶貧網格各司其職[5]。

（四）扶貧資源分配不均

當前，扶貧資源的分配格局與連片特困區貧困人口空間分布和貧困程度是不一致的。貧困地區多、致貧原因復雜和貧困程度深等是當前連片特困區精準扶貧面臨的突出問題。有限的扶貧資源遠不足以滿足貧困人口脫貧的資源需求。主要表現在真正貧困和貧困程度較深的人口所分配的扶貧資源較少，而相對富裕和貧困程度較低的貧困人口獲得了相對較多的扶貧資源。這種不對稱的扶貧資源分配格局造成扶貧資源浪費，降低了扶貧效率，甚至引發因資源分配不均導致的社會不穩定。這種現象稱之為“精英俘獲”，即“能力”較強的“精英”運用掌握了行政權力影響扶貧資源的分配，造成扶貧資源的既定扶貧目標的偏離。由此產生了扶貧的腐敗現象發生。

（五）連片特困區精準扶貧資金整合難度大，基層政府自主權限小

精準扶貧主要依靠中央財政專項扶貧資金和地方配套的扶貧資金，但全國范圍內的連片特困區多，貧困人口多，有限的扶貧資金無法滿足精準扶貧的資金需求。主要表現為基層政府財力有限，生態移民搬遷籌資困難大，資金缺口較大，目前金融部門并未建立關于生態移民搬遷的融資業務支持政策。此外，自2014年中央政府下放扶貧的扶貧自主權權，增加基層市縣區一級基層政府的扶貧自主權，但是基層政府的扶貧自主權政府仍然受到省級扶貧辦的極大約束，從產業發展范圍審批到扶貧資金的使用范圍和權限進行了限制。這極大阻礙了基層政府精準扶貧的自主權，導致扶貧資源的浪費。一方面必須積極鼓勵社會資本參與精準扶貧，提高扶貧資金的存量；同時擴大基層政府的自主扶貧權，提高扶貧效率和資源利用率。

三、連片特困區精準扶貧的實現路徑

連片特困區脫貧需要綜合考慮片區和個體兩個方面，堅持區域經濟社會發展和個體精準幫扶、重點幫扶和整村推進相結合。堅持提高貧困人口自我發展能力為核心，防止脫貧過程中政府實施短期脫貧的項目流失，打牢脫貧基礎。基于此，我們認為可以從如下幾方面在連片特困區實施精準扶貧。

（一）強化地方政府扶貧政績考核，不定期巡回考核、加強干部駐村工作

在當前精準扶貧的關鍵實施階段，駐村干部幫扶是精準扶貧的第一步，也是最關鍵的環節。地方政府作為精準扶貧工作的第一責任人和實踐者，其重要性不言而喻。以往政府官員升遷考核多以唯GDP論，即使在貧困地區，地方官員面臨政績考核時仍以招商引資、大搞政績工程和外貿，而關乎民生問題的基礎設施、公共服務、住房、醫療衛生和教育等則被忽視或者象征性地進行投資，脫貧工作毫無保障。現階段，扶貧攻堅進入攻城拔寨的關鍵時期，必須轉變地方政府官員任免考核機制，以脫貧為導向，提高貧困人口自我發展能力為巡回考核的標準，堅決杜絕數字脫貧的虛假脫貧。同時，加大干部駐村工作，完善駐村干部脫貧獎懲考核標準，防止駐村走過場的“鍍金”現象。

（二）加強連片特困區的區域協作治理

加強連片特困區區域扶貧協作是提高精準扶貧的有效途徑之一。由于連片特困區多跨越省、市和縣三級行政區域，除了行政區劃的差別外，其在民族文化、習俗和致貧因素等方面具有高度的共性，因此推動精準扶貧治理急切需要連片特困區內的地方各級政府加強域內貧困治理的協作。這需要上一級政府間協作出臺針對不同行政區域的下一級政府間的扶貧考核機制。跨行政區域協作需要跳出行政區劃的范圍限制，在公共政策中尋找合作，有效配置扶貧資源，發揮比較優勢，共享脫貧信息和經驗，提高扶貧資源的使用效率。

（三）以多維視角推動連片特困區貧困人口精準識別

從收入、教育、生活水平等多維度構建貧困人口的識別體系是提高貧困人口精準識別的有效途徑。精準識別，不能單憑收入高于扶貧線作為脫貧標準，必須從多維度綜合考慮貧困人口的致貧原因，多方對癥下藥，降低貧困人口的貧困脆弱性，避免出現暫時性脫貧，要真正實現貧困人口的產期脫貧。在建檔立卡過程中，可以增加收入、教育、疾病、住房、醫療等多方面的致貧選項以及脫貧時間，然后分別針對單個致貧因素采取專門的針對性脫貧措施，最后記錄脫貧時間，定期回訪，增強脫貧的穩定性，真正做到真脫貧，脫真貧。

（四）大力推動連片特困區特色產業扶貧發展，助推貧困人口持續增收

特色產業扶貧必須堅持考慮將市場需求、地方特色產業與貧困人口真實產業需求三者有機結合。鼓勵企業參與，通過政府引導、企業投資、社會參與、貧困戶入股的多方合作形式，支持連片特困區產業發展。目前，多地實施的“公司+基地+合作社+農戶”的模式，企業一方面通過自有資金的投入，另一方面也獲得政府補助資金。農戶通過土地流轉入股的租金、分紅和在合作社工作領取工資等多項措施提高收入。現階段，產業扶貧的新模式已經為連片特困區建立起一批特色植株產業，例如食用菌生產基地、花卉基地、養殖基地和干果產業基地等，貧困戶從根本上實現脫貧增收。同時開展特色旅游產業扶貧，在有條件的地方開發當地的旅游資源，提高綠色發展GDP。

（五）連片特困區電商扶貧，提高產業發展效率

多年來，許多連片特困區依靠特色產業扶貧開發，已經初步形成產業聚集區，比如南疆和田棗產業、燕山食用菌產業、太行山區干鮮果產業等，但是農產品滯銷難題一直困擾著連片特困區農戶。當地市場消費能力有限，造成大面積農產品積壓，此時電商扶貧的新型農產品銷售模式解決了上述問題。近年來，隨著以淘寶網為代表的互聯網電商平臺的快速發展，新型的“互聯網+農戶”的電商銷售模式打破了農戶與消費的時空阻隔，極大地拓展農產品的銷售渠道，切實保障了農戶的利益。但是，在扶貧工作中，需要正確處理電商扶貧與精準扶貧的關系。一方面，電商扶貧需要政府部門的引導和扶持，作為精準扶貧第一責任人的政府應該轉變扶貧理念、拓展扶貧新思路，著力改善信息、交通等基礎設施，建立和維護良好的市場環境；另一方面，精準扶貧是電商扶貧的根基，電商扶貧應該將精準扶貧的建檔立卡戶列入重點幫扶對象，尤其是有勞動力的低保戶、五保戶和特困戶等。不能打著精準扶貧的幌子，幫扶富裕戶，落下真貧戶。

（六）加快基礎設施建設，夯實精準扶貧的物質基礎

連片特困區，自然環境惡劣，水、電、交通、住房等關乎群眾切身利益的民生工程。基礎設施建設落后是阻礙貧困地區脫貧的頑疾。將基礎設施建設、產業發展與貧困戶脫貧進行有機結合，建立三者良性互動關系。在有條件的地區興建自來水或山泉飲用水供應點，保障貧困戶飲水安全，同時加快連片特困區基本農田水利設施建設，加快河流疏浚、治污和水系統恢復工程。摸網排查未通電的貧困村，政府投資電力設施保障貧困村通電，改善照明條件。加快打通連片特困區最后一公里公路、真正實現村村通，加快公路改擴建和公路硬化建設，以促進旅游產業和特色產業發展為目的、以打通貧困地區交通主干道為手段，著力興建一批包括高等級公路、高速公路、普通鐵路和高速鐵路甚至機場的多層次多功能的立體交通網絡，充分發揮交通基礎設施對經濟發展帶來的輻射效應和乘數效應。加快保障房、安居房和租賃房為主導的民生安居工程建設，拓展公共文化服務設施發展新思路，以稅收為優惠條件引導民營資本參與，切實改善貧困地區居民的文化資源短板和改善貧困戶的居住環境，增加貧困地區的獲得感。

（七）完善投融資機制，以金融扶貧助推連片特困區發展

融資約束是連片特困區貧困戶自我發展能力提升所面臨的關鍵問題之一。必須以多途徑和多方式等為抓手增加扶貧投入，設法拓寬融資渠道。針對有限的財政扶貧資金和行業扶貧資金投入，從制度上完善扶貧資金的財務、行政和紀委監管，落實每筆資金的來源和去向以及責任人，保證扶貧資金精準進入貧困戶不縮水。針對融資需求，以有限的財政扶貧資金為杠桿，撬動社會資本的雪球，為扶貧事業注入源源不斷的資金流。具體來看：從宏觀層面，圍繞連片特困區重大基礎設施建設、民生工程、基礎產業和特色產業等領域建立以民營資本、銀行入股和財政撥款三位一體的連片特困區發展基金。從中觀層面，設立中小企業參股的共同發展基金和產業發展基金，適度下放金融機構支農貸款權限，促進中小企業發展。從微觀層面，降低貧困戶貸款門檻，建立政府擔保、貸款聯保、農村宅基地抵押和農田抵押等多形式信貸形式，緩解貧困戶發展的融資需求。

（八）推動連片特困區教育扶貧，加大教育資源投入，阻斷貧困的代際傳遞

通過教育扶貧提高貧困人口的自我發展能力是連片特困區脫貧的最有效途徑。教育資源城鄉分布失衡由來已久，在開展連片特困區精準扶貧的關鍵期，政府必須轉變教育發展思路，積極引導民間資本進入連片特困區發展民辦教育。將民辦教育納入當地國民經濟發展規劃，給予民辦教育自主辦學權，同時在土地、稅收、水、電和工商登記等方面給予與公辦學校相同的政策傾斜。第二，大力推進職業教育。連片特困區內各地方依據本地的特色產業優勢，開設配套的特色職業教育專業，真正服務地方的特色產業發展。第三，大力投資對基礎教育學校進行硬件升級改造。第四，提高教師工資福利待遇和職稱評選方面的政策力度，大力引進高素質的基礎教育教師人才。第五，完善教育獎助機制。加大農村地區學生營養餐計劃支持力度，同時堅持高壓檢查監督力度，保障營養餐量不減、質不變，同時提高偏遠地區困難家庭學生的交通補助和獎助學金補助。●

參考文獻：

[1]習近平赴湘西調研扶貧攻堅（圖）--時政--人民網http://politics.people.com.cn/n/2013/1103/c1024-23416639.html

[2]2016年全國農村貧困人口減少1240萬人-新華網http://news.xin huanet.com/politics/2017-02/28/c_1120543533.htm

[3]汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧[J].貴州社會科學，2015，（05）:147-150.[2017-08-30].DOI：10.13713/j.cnki.cssci.2015.05.023

[4]社會扶貧“碎片化”如何治理-新華網http://news.xinhuanet.com/politics/2016-05/30/c_129024823.htm

[5]連片特困區藍皮書.中國連片特困區發展報告（2016—2017）[R].北京：社會科學文獻出版社，2017.