警察權行政程序規制

彭 凱

（四川師范大學法學院，四川 成都 610068）

一、警察權行政程序規制的必要性

警察權是一種由國家憲法和法律所賦予的，并以維護社會秩序和保障公民權為目標，以預防、遏制和懲罰違法犯罪為內容，以直接暴力為后盾的國家權力類型。當下，我國警察權最為突出的特征就在于其既同廣大公民的日常生產生活息息相關，又能直接、集中、寬泛地采取國家暴力[1]。由此，警察權便直接處于公權力與私權利對抗的最為敏感的地帶，而來之不易并需要悉心呵護的警民和諧關系也極易因為警察權的不當行使而遭到毀滅性打擊。這樣會招致廣大公民對警察權的行使懷有某種極其復雜的情感：廣大公民一方面寄希望于警察權的正當行使來維持社會公共秩序以及保障他們的人身權和財產權；另一方面，則擔心自己成為警察權不當行使的犧牲品。在現實中，警察權一旦超越國家憲法、法律所賦予的權限范圍則會侵入廣大公民的私生活領域，進而對他們的人身權和財產權造成一定威脅。故而，在我國當下，警察權最能彰顯公民對國家公權力既需要又戒備，既依賴又恐懼的矛盾心理[2]。那么，以此為背景，如何對警察權進行行政程序規制以構建有限型警察是建設社會主義法治國家和構建社會主義法治社會的應有之義。本文認為，可以從警察權的具體特征著手繼而論證警察權行政程序規制的必要性。申言之，我國警察權主要具有如下四大特征：

（一）二元性

警察權屬于國家權力范疇。它具有不可替代的現實作用和存在價值。在我國，警察權的正當行使是完成維持社會秩序和保障公民權等法律任務的堅實后盾。警察權是衡量一個社會法治文明程度的客觀標準[3]。同歐美日本等國家相比，我國警察權的行使范圍要寬泛得多。我國《人民警察法》賦予警察權的行使范圍十分寬泛，于是警察權的邊界也就難以明晰。目前，《人民警察法》第六條所規定的警察權明顯集刑事司法權和行政執法權于一身。一方面，它具有刑事司法權的側面，即可以行使刑事偵查權和采取多種刑事強制措施；另一方面，它也具有行政執法權的側面。雖然警察權具有上述二元性特征，但卻絲毫不影響它是由公民主動讓與一部分權利而成的客觀產物。究其原因，是因為公民認為警察權應當能夠有效保障他們的人身權和財產權，即國家公權力具有保障私權利的應然功能[4]。因此，保障公民權既是警察權存在的正當性來源，亦是警察權行使的出發點和最終歸宿。如果警察權的行使保障了公民權，那么警察權也就順理成章地完成了捍衛社會公平正義的任務，即要努力讓廣大公民在每一起警察行政執法案件中都能充分感受到公平正義，讓廣大公民擁有更多的獲得感。只有把保障公民權作為警察權行使的核心價值，才具有實現警察權和公民權有機統一的可能性，進而有助于我們社會主義法治國家和社會主義和諧社會的早日實現。

（二）直接強制性

作為國家暴力的一種重要類型，警察權強制性的根本動因在于其享有合法的暴力，而國家憲法、法律賦予警察權以強制性的初衷則主要在于保障公民權。在我國，警察權的行使根本不需要借助其他國家機關的力量，并且可以直接作用于行政相對人[5]。因此，警察權具有直接強制性的特征。這一特征最集中的體現為：在一定條件下，行政相對人如果拒絕或反抗警察的行政執法，那么該行政相對人將可能成為警察使用暴力的對象。因此，如果對警察權不進行行政程序規制，那么將會出現因警察權不當行使而侵犯公民權的法律亂象，進而會出現價值異化：一方面，私權利在法學意義上的目的價值將異化為一種工具價值。另一方面，公權力在法學意義上的工具價值將異化為一種目的價值[6]。照這樣發展下去，最終將導致實質法治“淪為”形式法治。

（三）單方意志性

警察權在行使過程中不需要征得行政相對人的同意，也不以行政相對人的意志為轉移。警察權的單方意志性容易導致自由裁量權的不當行使，從而使警察行政執法達不到預期的政治效果、法律效果和社會效果。這除了會在短時間內造成警民關系的緊張之外，更重要的是，還會導致警察公信力的迅速下降甚至喪失殆盡，進而不利于社會主義和諧社會和社會主義法治國家的構建。雖然現代法治國家基本允諾公民可以通過有限的私力救濟以對抗警察權的單方意志性，但這種對抗效果往往取決于警察機關及警察對法律的認識和實踐。因為警察個體法律素養存在差異性，勢必會出現就同一行政相對人的同一行為作出不同法律評價的現實困境。總之，如果不對同時兼有直接強制性和單方意志性的警察權進行合法有效的行政程序規則，那么警察權一旦被不當行使，就會給公民權帶來嚴重威脅和致命侵害。

（四）易擴張性

同其他種類的國家權力相比，行政權是最活躍和最常見的國家權力。雖然國內有不少學者將警察權劃分為刑事司法權和行政執法權，但就法律實踐而言，由于警察權的行政執法權側面更加貼近廣大公民的日常生產生活，并可以直接對公民權施加一定的影響。所以，本文認為，警察權應當更加側重于行政執法權這一側面。由于警察權的行政執法權側面完全具備行政權的所有屬性，故而也是最為活躍和常用的一種國家權力類型。而警察權的行政執法側面的活躍度和適用性則主要體現在其易擴張性之上。警察權的行政執法權側面可以將其直接強制性主動擴張至任何時空，直至遇到法定的邊界為止[7]。警察權的易擴張性是大陸法系國家警察職權主義的深刻體現，并略帶有國家“父愛主義”色彩。因為警察權的行政執法權側面極其容易侵犯到公民權，所以，為了有效平衡和協調警察權與公民權之間的內在沖突，我國急需對警察權進行合法有效的行政程序規制[8]。

二、警察權行政程序規制的可行性

警察權是廣大公民賦予國家必要的“惡”的集中體現。而這種必要的“惡”卻容易滋長某種侵損甚至是剝奪公民權的內在沖動。當下，依靠合法有效的行政程序來規制警察權這一必要的“惡”，既是國家治理模式從“管理行政”向“服務行政”轉變的內在要求，也是同國際社會法治化相接軌的不可逆浪潮[9]。就目前而言，我國對警察權進行合法有效的行政程序規制已大致具備了可行性。而對警察權進行行政程序規制的兩大基石則是思想基礎和制度基礎。申言之，如下：

（一）思想基礎

在我國法治化的進程中，隨著一些域外法觀念的引入和普及，學術界對權力本位和國家主義進行了一定的反思與重構。越來越多的學者也認同警察權的行使需要遵循正當原則、需要重視程序價值、需要以人為本等法觀念[10]。于是，“重實體、輕程序”、“重管理、輕服務”、“重處罰、輕保護”等傳統法觀念在學術界遭到了強烈的質疑與批駁。同時，隨著廣大公民自身權利意識和程序意識的覺醒和強化，在此基礎上，警察行政執法的公民參與度和活躍度也不斷得以提高。因此，通過法律程序以救濟自身權利也愈來愈受到廣大公民的認可和青睞。順理成章地，廣大公民在充分汲取歷史經驗和教訓之后，已然不再滿足于形式法治建設而是開始不斷追求實質法治建設。同時，廣大公民也逐漸不滿仍帶有“父愛主義”色彩的警察權。由此，社會各界逐漸出現了對警察權進行行政程序規制的呼聲[11]。

（二）制度基礎

改革開放以來，我國不斷制定并實施了一批關于警察權行使的法律性規范。除了《人民警察法》這一最為重要的規制警察權行使的法律之外，亦有不少法律性規范對警察權進行零零散散的行政程序規制，譬如《行政許可法》、《行政強制法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》等法律。上述法律性規范不僅確立了聽證、舉證、時效、回避、復議、陳述、申辯等具體制度，還對警察權的行使規定了步驟、方式、順序、期限等程序性內容[12]。此外，我國還加入了《經濟、社會及文化權利國際公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》等國際人權公約。按照國際法，除了法律保留條款之外，上述國際人權公約在我國范圍內均具有法律效力，而其中的部分禁止性規定對我國警察權的行政程序規制也將產生一定的積極影響。

三、警察權行政程序規制的解決路徑

每一個公民從出生到死亡都會和警察權發生或多或少的聯系。由于警察權具有非常寬泛的權限范圍，所以，我們需要對警察權行政程序規制的解決路徑予以探討。而要想使警察權行政程序規制的效用得以最大化發揮，則可以綜合考慮制定《警察行政程序法》：確立《警察行政程序法》原則、設計《警察行政程序法》規則以及設立專門的行政程序規制機構[13]。申言之，如下所言：

（一）確立《警察行政程序法》原則

警察權行政程序規制的操作原理主要是通過量化的程序來杜絕警察權不當行使的現象，進而可以使廣大公民合理預測警察行政執法的后果。在警察權行政程序規制方面，法律的確定性主要包括兩個維度：其一，應當有統一、明晰的程序法規定；其二，程序應當進行系統化構建。目前，我國尚無專門調整警察行政執法的程序法律[14]。由此，我國應當盡快出臺《警察行政程序法》。其中，在制定《警察行政程序法》時，必須明晰有關的法律原則進而確保可以實現程序的獨立價值。本文認為，《警察行政程序法》明晰的原則應當同時滿足以下兩個要求：其一，能夠體現我國警察權的自身特征；其二，能夠涵蓋《警察行政程序法》的具體程序制度。具體而言，應當包括但不局限于以下四個原則：公正原則、效率原則、程序自決原則以及誠實守信原則。

（二）設計《警察行政程序法》規則

美國大法官威廉·道格拉斯（William Douglas）曾經指出：“權利法案的大多數規定都是程序性條款，這一事實決不是無意義的。正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別。”[15]對警察權進行行政程序規制是警政建設和警務工作的改革方向之一，而如何設計《警察行政程序法》規則是維持社會秩序和保障公民權的內在要求[16]。因為《警察行政程序法》規則的設計模式決定著有關法律關系的重大調整，在此意義上，本文認為，《警察行政程序法》規則的設計必須符合正當法律程序標準[17]。而正當法律程序標準至少應當涵蓋以下三個方面：首先，裁判者應當為中立的第三方；其次，對抗雙方應當享有平等的主體地位；最后，行政相對人應當享有一定的程序性權利。正當法律程序標準充分考量了保障公民權的價值功能，并通過賦予行政相對人不能被肆意剝奪的程序性權利，進而使行政相對人可以以權利主體的身份同警察進行平等的對抗。這也增加了警察行政執法的民主性基礎和正當性基礎，進而使警察行政執法效果更容易被廣大公民接受和認可。因此，《警察行政程序法》在具體規則的設計上應當符合上述正當法律程序標準，它的具體規則至少符合下述兩點：其一，警察權的行使應當限縮在一定的時空范圍之內，并通過抑制、引導、緩解、分工、感染等具體方式來規制警察權的行使；其二，警察權的行使應當涵蓋包括表明身份、告知權利和義務、記錄、作出決定、送達、救濟等基本的程序性要素[18]。

（三）設立專門的行政程序規制機構

為了有力推動上述《警察行政程序法》的實施，可以從內部構建行政程序規制機構并以自上而下的方式主動推進警察權行政程序規制的工作。就目前而言，我國警察機關內部主要是督察部門和法制部門負責對警察行政執法進行監督和制約。同督察部門相比較而言，法制部門因為自身資源條件和優勢而在監督效果上往往更勝一籌[19]。故而，本文可以建議在警察機關法制部門內部設專門機構，負責對警察權的行政程序規制進行系統研究，并在客觀分析實踐的基礎之上，不間歇地提出對警察權進行行政程序規制的具體措施和方案，進而保障和促進《警察行政程序法》的實施，終極目標則是要讓廣大公民在每一起警察行政執法案件中都能感受到公平正義。●

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