地方環境監管部門不作為現象及其治理對策

謝中起，李 妍

(燕山大學 文法學院，河北 秦皇島 066004)

環境問題的外部性和我國政治體制下政府對工業發展的主導性共同決定了地方政府對于地方環境保護的重要作用[1]。近年來，我國環境狀況不容樂觀，進入了霧霾、水污染等環境事件的高發期，對人民的生活產生了極大的影響。2011到2015年的《全國環境統計公報》則進一步證實了環境問題的嚴重性，“十二五”期間全國廢水排放總量分別為659.2億噸、684.8億噸、695.4億噸、716.2億噸、735.3億噸，呈現出逐年遞增的趨勢。廢氣和工業固體廢物的排放情況也不容樂觀。事實上我國的環境保護法早在1979年就已經制定，至今環境立法體系日趨完善，環境保護的理念發展也與時俱進。然而，在環境立法缺失問題基本解決和環境政策逐漸完善的同時，卻陷入了環保法律大量出臺與環境污染持續惡化并存的局面，暴露出我國地方環境監管存在著重大缺陷，環境監管部門不作為成為我國環境行政執法中的一個突出問題。

一、環境監管不作為的特點和危害

環境監管行為屬于行政行為的范疇，以是否作為為標準，分為作為行政行為和不作為行政行為。“環境監管不作為，是一種特殊的行政不作為，指環境行政主體對環境資源的保護和合理利用負有作為的法定義務，并且在有條件、有能力履行的情況下，不履行、未完全履行或者拖延履行其環境行政管理法定義務的狀態”[2]，其實質是行政主體消極行使行政權力的一種違法行為，是被動姿態上的濫用權力，是另一種形式的行政腐敗。

(一)環境監管不作為的特點

同樣屬于行政腐敗行為，環境監管不作為與亂作為卻相差甚大。不同于環境行政主體違反規定、濫用職權的亂作為，不作為行為具有以下幾個特點：第一，正三角形分布形態。在環境監管行政系統中隨著層級部門由上至下的分布，不作為現象呈現逐漸遞增的趨勢，越是低級的監管部門，不作為現象就越普遍越突出。第二，外部干擾嚴重。除了受限于地方保護主義，不得不被迫放棄某些行政權力外，還存在監管人員礙于人情或利益關系主動放棄行使監管權力的行為。第三，責任的間接性。環境監管主體對于其不作為行為產生的環境違法問題往往只負間接責任，在現實情況中，由于較難被追究刑事責任，而造成罰不當罪，導致由于監管疏漏造成的環境問題層出不窮。第四，監控困難。環境監管人員以不作為的方式怠于履行自己的職責，具有隱匿性，因此導致監控困難。企業作為受益方不會揭發，而普通民眾作為環境權益受害者又不易發現，要經歷較長時期，直至出現較為明顯的環境破壞或污染問題時才會受到人們關注，不作為的法律責任才得以追究。環境行政不作為的問題不能被及時曝光，這也增加了監控和追究該類行為法律責任的舉證困難。

(二)環境監管不作為的危害

環境監管是阻止環境問題發生的最后一道防線，相比于環境事故的直接造成者，作為監管者的環保部門責任甚至更重，由于環境監管不作為導致的后果極具危害性。首先，危害公民的環境權。由于環境監管部門缺乏有力的監管而造成的環境問題，不僅影響人們的生產和生活，更是伴隨著無視公民的環境狀況知情權的情況，致使公民的環境權受到嚴重侵害。其次，破壞政府的公信力。環境監管不作為極易造成嚴重的環境問題，涉及到眾多公民的利益，其引發的信訪、上訪等社會矛盾不僅影響社會和諧，更會大大降低人們對政府工作的滿意度及信任度，破壞政府的公信力。再次，增加企業環境違法事件發生的概率。由于環境監管部門的懈怠行為，使產生環境違法行為的企業逍遙法外，這無疑起到了縱容違法的負作用，增加了侵權事件發生的概率。最后，嚴重破壞經濟與社會、人與自然的和諧發展。由環境監管不作為行為引發的一系列環境問題不僅會增加行政案件、民事案件的發生幾率從而損壞社會公共利益，而且對環境與資源也將造成嚴重的污染與破壞，對經濟的可持續發展和社會的和諧進步產生極為不利的影響。

二、地方環境監管部門行政不作為的表現

我國每年都發生大量環境污染事件，而這些事件往往都與地方環境監管部門的行政不作為有關。由于環境污染的特殊性，污染源和污染者較難判定，對于監管人員是否履職的判定更是難上加難，只能以其在環境許可、環境監察中的表現，以及對待環境違法的態度等方面為線索來進行判斷[3]。下面我們就以公共政策過程為框架，分析地方環境監管部門在整個環境政策過程中的不作為表現。

(一)環境政策制定的不作為

政府為履行環境管理的義務，需要采取相應的措施，其中制定政策是非常重要的步驟，決定了該項政策的生命力和作用。然而，由于環境政策制定不作為導致的政策滯后，致使環境問題的解決缺乏依據，使相關環境問題變得“無法可依”。如國家為了實現污染防治和生態保護的目標，已經于2015年1月實行了新環境保護法，不僅完善了很多制度更是對政府的管理職責進行了明確規定。然而地方政府實施新環保法的情況并不樂觀，環境政策制定的不作為導致許多地方的環境保護條例遲滯多年才出臺，明顯落后于國家政策的發展步伐，也無法適應環境問題的變化，嚴重影響了環境政策的執行效果和政策目標的實現。

(二)環境政策執行的不作為

政策執行是實現政策目標的基本途徑。環境政策制定的再好，如果在執行環節出現問題，那么也將事倍功半。目前，我國環境政策執行的總體情況不容樂觀，存在很多執行不作為現象，使政策目標的實現變成空談。一方面環境政策執行主體過分注重政策宣傳而忽視政策落實，不采取可操作性的政策執行措施，嚴重影響政策目標的實現。另一方面政策執行不作為還表現為環境政策執行過程中的失職。如缺乏環評程序就允許企業開始生產活動，放棄對可能造成的污染進行事前預防的機會，導致不達標的企業鉆了空子，為環境問題留下重大隱患。另外，在行政許可階段未盡合理注意義務也屬于環境監管不作為的范疇，在我國發生的一些重金屬環境污染案件中，環境監管部門注意義務的缺失成為重要因素。

(三)環境政策監督的不作為

政策監督是確保環境政策執行沿著既定的方向發展，實現政策目標的重要保障。日常環境監管中極易出現的各種行政不作為現象，將嚴重影響政策的實施效果。如湖南省瀏陽市發生的長達三年之久的鎘污染事件，對當地居民的生活產生了嚴重影響，但環保部門監督責任的缺失致使其并未及時發現并制止違法現象的發生，導致危害結果非常嚴重，監管部門行為上的懈怠，屬于典型的監督不作為行為。同時，處罰不力也屬于監督不作為的范疇，例如2011年我國發生的紫金礦業污染事件給當地環境造成了非常惡劣的影響，給居民的生活帶來了巨大的損害。當時紫金礦業的生產存在大量的違法行為，但當地的環保機構并沒有及時消除隱患，只是做了簡單的處罰而已，最終導致了污染事故的發生。

(四)環境政策調整的不作為

環境政策具有前瞻性和靈活性的特點，可以隨著政策環境的變化而做適當的調整，從而保持政策方案與政策環境之間良好的動態關系。然而現實生活中普遍存在環境政策調整的不作為，環境政策得不到及時調整，導致政策過時，致使不但不能正確規范和引導人們的行為，還會對環境造成非常惡劣的影響。例如，地方污染物排放標準的制定應充分考慮當地的現實情況，如果該地區污染較嚴重，則應適當調高排放標準，以利于環境的可持續發展，然而現實生活中由于監管部門政策調整的不作為導致的環境問題也不在少數，給環境造成了不可估量的損失。

三、地方環境監管部門行政不作為的成因

行政不作為的成因是多方面的，要深刻認識地方環境監管部門行政不作為的現象，就必須全面剖析其表象背后的真實本質及成因。

(一)傳統文化因素的影響

封建統治中形成的官場文化對我國政治文化的發展產生了非常深遠的影響，兩千多年的封建專制文化使官本位思想深入社會的方方面面，行政人員缺乏正確的文化價值觀念和職業操守，為行政不作為現象的出現孕育了溫床。另外，與傳統發展觀相聯系、相適應的政績觀的偏差也是環境監管不作為現象產生的文化因素之一。傳統的發展觀具有片面性，盲目追求經濟的發展而忽視社會生活的全面進步，甚至以犧牲環境為代價，使資源和環境遭到嚴重破壞。在傳統發展觀的影響下，官員的政績觀也出現了極大的偏差，出現了唯GDP是從的片面的政績考察現象，地方保護主義有了堂而皇之的理論依據。由于隸屬關系的緣故，地方環境監管部門形同虛設，不作為問題的出現自然就不可避免。

(二)官員個體因素的影響

思想決定人的行為，監管人員的思想因素在不作為的現象中起決定性作用。正如習近平主席所言：“對黨員、干部來說，思想上的滑坡是最嚴重的病變，‘總開關’沒擰緊，不能正確處理公私關系，缺乏正確的是非觀、義利觀、權力觀、事業觀，各種出軌越界、跑冒滴漏就在所難免了。”[4]在現實中，有些環境監管人員官僚氣息嚴重，只享受權利卻不履行義務，把黨的理想信念、根本宗旨、國計民生拋之腦后。另外，從經濟人屬性的角度分析，受自利動機左右，有意放棄自己的職責以謀取私利，棄國家與社會的公共利益于不顧。在全面從嚴治黨形勢下，他們雖不敢再“胡作為、亂作為”，但由于缺少利益驅動，也不愿再積極作為。

除此之外，能力不足也是不作為的重要因素。受限于體制方面的因素，環保部門缺乏系統的培訓，致使很多環保行政人員缺乏較強的環保政策認知和執行能力，加之高校缺乏對相關人才的培養，導致人才供應不足。再加上受個人工作經歷的影響，許多環保人員習慣不按規則辦事，而是一味遵循潛規則從而獲得私利，在從嚴治黨的要求下顯得方寸大亂，不知該如何行事。“本領恐慌”問題，也是其選擇行政不作為的個人因素之一。

(三)環保監管體系不健全

一方面，環境行政體制不完善。“縱向分級，橫向分散”是我國現有的環保行政體制表現出的結構特點，雙重領導成為限制地方環保機構發展的重要原因。由于其人、財、物都由當地政府管轄，缺乏獨立性，因此受到地方保護主義的嚴重影響。為獲得短期經濟增長，地方官員往往將弱化環境監管作為其“優勢”條件，為其招商引資、發展本地經濟服務，將具有明顯外部性的環境政策變成被犧牲的一項公共服務[5]。

另一方面，組織結構的復雜性也導致環境政策執行主體職責不明，橫向協調無力。環保執法過程相對復雜，僅靠單個部門的努力是無法順利完成的，需要多個部門密切合作。但由于相關事項沒有明確界定，導致部門之間分工不明確，又缺乏相應的協調機制[6]。凡是可以為本部門帶來利益的事情，各部門都積極踴躍，反之則相互扯皮、推諉、不愿作為，導致環境執法效率低下，環境問題得不到有效解決。

(四)監督機制不完善

當前，在環境政策執行的過程中，主要是靠執行者的自覺性和紀律約束，公眾監督嚴重缺位。雖然公眾環保意識有所加強，但環保知識的匱乏以及參與機制的不完善仍然阻礙著公眾實行參與和監督的權利。同時，為廣大人民環境利益發聲的環保NGO也面臨發展困境。環保NGO作為民間環保組織，在宣傳環保知識、調動公眾參與環保活動的積極性上都起到非常重要的作用，而且能針對環保活動為政府提供建設性意見[7]。但目前我國地方環保NGO的發展受到很多限制，面臨著官方介入程度過大、自主權利過小、資金短缺、環保人員專業素質有待提高等困境，這也在一定程度上限制了公民參與環境保護、實施監督的權利[8]。

(五)環保行政問責制不規范

我國缺乏環保行政問責的系統法律，相關法律規定比較零散、薄弱，“雖然目前有較多規定涉及環保問責，但大多分散于各項政策文件中，未能形成系統的體系，導致執法困難”[6]。我國的新環境保護法規定，“應加大責任追究力度，對瀆職、失職的公職人員從嚴問責”，“領導干部虛報、謊報、瞞報污染情況將會引咎辭職”，然而，對誰來問責、問責標準、怎樣負責并沒有明確規定。當環保行政問題涉及到領導時，具體怎么追究，甚至有無追究都沒有公眾來監督，導致最終大事化小，小事化了，使環保問責喪失權威性，難以發揮其應有的作用[9]。

四、治理環境監管不作為的措施和對策

基于上述分析，為進一步解決我國地方環境監管部門行政不作為的問題，加強我國環境監管的法制建設，應著重采取以下幾方面的對策和措施。

(一)對環境監管人員加強文化教育

一方面，加強行政倫理教育。通過強化行政意識、行政情感和行政態度等行政文化的諸多要素，使環境監管人員形成正確的行政價值觀，摒棄官本位的不良思想，形成內在的約束機制。另一方面，樹立科學的發展觀和政績觀。黨的十八大提出了建設“五位一體”的總體發展布局，要求把生態文明建設放在突出位置，十九大進一步提出“為把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國而奮斗”的戰略目標。“美麗”一詞的增加使“五位一體”總體布局與現代化建設目標有了更好的對接，突出了環境的基礎地位和作用。在科學的發展觀的引導下政績觀也應做相應改變。將環保考核納入政績考核體系，使之與官員的晉升掛鉤，讓地方政府在考慮經濟發展的同時兼顧環境的保護，激勵地方政府進行環境治理[10]。

(二)提升環境監管人員的責任與能力

首先，提高環境監管人員責任行政意識。責任行政是現代法治政府應當恪守的基本理念。行政不作為問題正是由于監管人員責任意識的缺乏以及責任追究機制不健全而產生的后果。而應該通過教育與培訓，提高監管人員責任行政的意識，使其正確認識職權與職責的統一性，形成對自己行為負責、對社會整體利益負責的責任感，防止無利不圖的行政不作為現象。

其次，要根據從嚴治黨的新要求，提高環保人員的能力與責任意識，發展其創新能力、為民辦事的能力，克服本領恐慌。正如習近平總書記所言：“要加強對干部的教育培訓，針對干部的知識空白、經驗盲區、能力弱項，開展精準化的理論培訓、政策培訓、科技培訓、管理培訓、法規培訓，突出針對性和實效性，從而增加興奮點、消除困惑點，增強工作責任感和使命感，增強適應新形勢新任務的信心和能力。”[11]要重視環境監管人員崗前培訓和在職培訓，根據現實情況有針對性地確定培訓內容，努力破解“不會查”“不敢查”的實際問題，充分發揮專家的作用，采取多種形式的教學方式，大力提高執法人員的專業素質和實際操作能力。

(三)優化環境監管部門內部結構

打破傳統的環保體制是使地方環境監管部門有效發揮監管作用的重要前提。

首先，實行垂直管理，維護地方環保部門的獨立性。2015年召開的十八屆五中全會提出了實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理的環境管理體制改革方向，這不僅有利于提高管理效率，促進我國環境治理體系的優化，而且能夠有效避免地方政府的干擾，使環保部門更好地履行保護環境的職能。目前已經有多省在進行垂直管理試點工作，我們應因地制宜地創新方式方法，并針對試點出現的問題不斷改進，爭取早日完成環保體制調整工作。2018年4月，生態環境部發文對河北、云南兩省的環境執法工作給予了通報表揚，其中河北省為加大執法力度建立的省、市、縣三級環境執法指揮管理體系非常值得借鑒。為了環保工作的順利完成，河北省創新建立了以省環境綜合執法局為龍頭，市、縣環境執法力量為基礎的環境執法指揮體系，為打贏“藍天保衛戰”提供了有力的執法保障。

其次，強化部門協作，加強統一監督管理。建立起有效的環保部門統一監督管理與分部門監督管理相結合的機制，完善相關規定并努力實現信息共享，形成高效的聯合執法體系。在“2016-2017利劍斬污”專項行動中，河北省環保部門主動協調公、檢、法部門，強化工作銜接和信息溝通，形成了極強的工作合力，有力打擊了環境污染違法犯罪行為。

最后，全面深化生態環境監管體制改革。十九大報告提出了加強對生態文明建設的總體設計和組織領導、設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構、完善生態環境管理制度等方案，這一體制改革的部署不僅體現了生態系統的綜合性和監管的綜合性，而且可以克服多頭監管和“碎片化”監管問題。目前，我國多地已經開展了試點工作，并已經取得了顯著的成效。不過，由于這是一種新型的、綜合性監管機構，由于現階段缺乏相應的理論指導和實踐經驗，面臨的困難甚至阻力會非常多，需要不斷探索，邊改革邊糾錯，在清理各部門交叉職責的同時，最重要的是建立、健全有效的監管制度，這是監管體制的基礎、支撐和法律保障。

(四)強化社會監督

首先，加強環境宣傳教育，提高公眾的環境知識水平。環保教育從孩子抓起，在中小學開設環保課程，讓孩子從小學習環保知識，培養孩子們的環保理念。廣泛開展環保公益活動。例如，環保知識講座進社區，制作并投放環保公益廣告等，加大環保知識的宣傳，提高公眾的環境意識和知識水平，使其充分了解環境狀況和自己的環境權利、義務，從自身做起遵守環保規定，并積極參與環境保護。

其次，完善環境行政公開制度。在環境信息公開的基礎上將環保部門對行政主體的有關審批、許可、發證、處罰等行為，以及執法人員、行政程序等信息向公眾公開，增加透明度，讓公眾對環境監管行為有更深刻的認識以便行使監督的權力。例如，河北省為完成《大氣污染防治行動計劃》，擴大宣傳，開通了“河北環境執法發布”公眾號，并設立了“大氣環境問題曝光臺”，邀請各媒體記者進行“伴隨式”采訪，在全面曝光環境違法案件的同時讓環境執法走入公眾視線，努力營造濃厚的執法氛圍并鼓勵公眾監督。研究表明，較高的公眾環保訴求會推動地方政府采取更多措施改善環境質量，因此，在重視政府網站、媒體和聽證等多種形式擴大信息公開的基礎上，應同時注重公眾反饋意見的收集，暢通公眾表達自身訴求的渠道，尊重公眾表達訴求的權力，這對于環境行政不作為的防治具有重要意義[12]。政府可以充分利用現代網絡及大數據技術的優勢，建立線上線下的溝通模式，通過建立網站、APP、微博、公眾號等方式，實現與公眾的信息雙向流通。例如，由煙臺廣播電視臺和煙臺市社科聯主辦，膠東在線網站承辦的“網上民聲”平臺，為公眾參與公共事務的治理提供了新的渠道。截至目前，網上民聲的參與部門和單位數量為208個，政府部門會就相關問題發布公告，公民也可以就任何一個部門或單位提出咨詢、建議、反饋和投訴，相關部門的回復狀態及內容會在平臺顯示，同時也有回復率及滿意度的測評。平臺的運用，讓不少利益相關者的意見與問題得到了回復與解決，也切實地將公眾力量引入到了公共事務的治理之中，實現了政府與公眾的交流與互動。

最后，積極促進環保NGO的發展，讓我國的環保NGO更具獨力性，能夠實現自主發展，優化其登記注冊程序及準入標準，使其在環保領域發揮更大的作用。另外，政府應多創造激勵條件鼓勵環保NGO的發展，例如提供政策支持及資金支持等，使不斷強化的環保組織成為公民參與環境保護的有效途徑。

(五)建立、健全環境監管不作為問責模式

一方面，完善環境行政法制，明確法律責任。其一，完備環境行政法律、法規，使其更加系統化，不僅要明確環境行政主體的法律地位和環境行政權利，而且還要在此基礎上擴大環保行政不作為的收案范圍，做到真正的有法可依。其二，可以通過實施網格化環境監管模式使環境行政主體的責任更加明確，使環保人員各司其職，有效避免推諉扯皮現象的出現，同時還能夠提高環境執法效率。

另一方面，建立、健全環境監管不作為的責任追究機制。其一，實現行政問責的制度化。將行政違法關進制度的牢籠，制定系統的問責法規，將環境監管人員的日常行為納入問責的范圍，實現行政問責的制度化轉變。其二，提高問責系統的開放性。由于問責系統內部的封閉性，導致外部監督困難，公眾監督的空間非常小，因此提高問責系統的開放性很有必要。其三，實行環保“終身追責”制。環保領域內的失職瀆職都具有長期性、隱蔽性，因此有必要實行終身問責制，使環保責任得以追究。早在2015年我國已提出了環保“終身追責”制，十九大也提出完成劃定生態紅線工作，也為追責制的完善提供了基礎，使終身問責制有據可依。另外，明確責任追究的主體及追究責任的具體情形將更便于操作，避免環保“終身追責”制流于形式。