改革開放以來黨和國家監督制度建設的進程與經驗

謝撼瀾,謝卓芝

(1.中共重慶市委黨校,重慶400041;2.北京交通大學馬克思主義學院,北京100044)

1978年12月,具有重大歷史意義的黨的十一屆三中全會召開,拉開了改革開放的序幕。在黨和國家領導制度及政治領域的改革中,黨和國家監督制度建設就是一個重要議題。在40年的改革歷程中,黨和國家監督制度建設經過了一個創建、發展、完善、升華的發展進程,其積累的成就和經驗,為完善和發展中國特色社會主義制度,實現對所有行使公權力的公職人員全方位監察打下了堅實基礎。

1 改革開放背景下黨和國家監督制度建設的時代要求

在推進經濟領域改革發展的同時,黨和國家領導制度和政治領域的改革是個無法避開的話題。在改革開放背景下,黨和國家監督制度建設有其特定的時代要求。

1.1 黨和國家監督制度建設是保障社會主義民主的根本要求

1978年12月,在黨的十一屆三中全會前的中央工作會議上,鄧小平作了《解放思想,實事求是,團結一致向前看》的報告。他認為,“文化大革命”期間,民主集中制受到破壞,極大地損害了社會主義民主,原因是權力過分集中,缺乏有效監督。1979年9月,葉劍英《在慶祝中華人民共和國成立三十周年大會上的講話》也指出:“從黨的領導者到每個黨員,都要受到黨紀和國法的約束,都要受到人民的監督。”[1]2021982年12月,第五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》強調一切國家機關和國家工作人員必須接受人民的監督,努力為人民服務。總之,只有加強黨和國家監督制度建設,才能防治權力過分集中,保障黨內民主和社會主義民主。

1.2 黨和國家監督制度建設是加強和改善黨的領導的題中應有之義

辦好中國的事情,關鍵在黨,關鍵在加強和改善黨的領導。1987年10月,鄧小平會見匈牙利政黨領導人談話指出:“我們要堅持共產黨的領導,當然也要有監督,有制約。”[2]256這有利于克服黨內出現的官僚主義、主觀主義,防止家長制作風,實現民主管理,減少工作中的失誤,保證黨的重大決策的正確性。只有以黨內監督為核心,將黨內監督同國家機關監督、民主黨派監督、群眾監督、輿論監督等結合起來,構建權威高效的黨和國家監督體系,形成監督合力,才能真正加強和改善黨的領導。

1.3 黨和國家監督制度建設是社會主義現代化建設的必然選擇

社會主義現代化建設是一項艱巨的歷史任務,要求全黨全社會的群策群力。黨的十一屆三中全會公報明確指出,為了適應社會主義現代化建設的需要,必須在黨的生活和國家政治生活中加強民主。加強民主,就意味著加強對黨和國家權力的監督。1979年6月,鄧小平在全國政協五屆二次會議指出,中國的社會主義現代化建設事業,繼續需要政協就國家的有關大政方針、政治生活和現代化建設的各項社會經濟問題,進行協商、討論,實行互相監督,充分反映各方面的意見建議,及時發現和糾正工作中的缺點、錯誤,有利于各項事業向前推進[1]136。只有加強黨和國家監督制度建設,讓各方面的意見、要求、批評和建議充分反映出來,才能及時發現和糾正工作中的缺點和錯誤,使社會主義現代化建設的各項事業順利向前推進。

1.4 黨和國家監督制度建設是防止黨員干部腐化變質、鞏固執政地位的迫切需要

隨著對外開放的擴大,資本主義腐朽思想和封建殘余思想會侵蝕黨的肌體。在這種情況下,必須加強黨內外的監督,才能阻止那些與我們黨的性質、宗旨相違背的錯誤思想和腐敗行為蔓延開來,才能經受長期執政和改革開放的考驗。1980年2月,黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》規定,為了保持黨和廣大人民群眾的密切聯系,防止黨的領導干部和黨員由人民的公仆變成騎在人民頭上的“老爺”,必須加強黨組織和群眾對黨的領導干部和黨員的監督[1]374。1980年8月,鄧小平在中央政治局擴大會議上作《黨和國家領導制度的改革》的講話提出,要有群眾監督制度,讓群眾和黨員監督干部,特別是領導干部,要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查,以防止一些干部搞特權化和特殊化,防止干部隊伍發生腐化[1]453-454。2016年10月,黨的十八屆六中全會公報指出,監督是權力正確運行的根本保證,是加強和規范黨內政治生活的重要舉措。堅持黨內監督和人民群眾監督相結合,增強黨在長期執政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力[3]。

2 改革開放以來黨和國家監督制度建設的進程

改革開放以來黨和國家監督制度建設的探索歷程,基本可以按照十一屆三中全會以來的中央領導集體任期劃分為5個階段。

2.1 黨和國家監督制度的恢復重建(1978年12月—1982年8月)

“文化大革命”結束后,黨和國家急需恢復民主與法制,健全監督制度,以保證改革開放和社會主義事業的順利推進。

2.1.1 著手恢復和組建紀檢監督機構

黨的十一屆三中全會決定成立中央紀律檢查委員會。1979年3月,中央紀委和中央組織部聯合發出《關于設立紀律檢查委員會有關問題的通知》,要求省和縣各級黨的委員會都設立紀委。1979年4月,中央紀委與中央組織部又聯合發出《關于迅速建立健全各級紀律檢查機構的意見》,就中央和國務院各部、委、辦、局成立紀律檢查機構作了具體規定。到1982年9月黨的十二大召開前,全國90%左右的縣團級以上黨委建立了紀檢機構,國務院各部、委、辦、局都基本上設立了紀檢組織[4]238。這樣,中央、地方和軍隊各級黨的紀檢機關基本建立起來,形成了一個比較完善的紀律檢查系統。

黨的十二大通過的新黨章對紀檢機關的領導體制進行了改革,實行黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下進行工作的領導體制,還規定中央和地方各級紀律檢查委員會有權檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀和國家法律法令的比較重要或復雜的案件。1982年12月,五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》規定:國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督;國務院設立審計機關,對國務院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支,進行審計監督[5]206-207。審判機關、檢察機關、紀檢機關和審計機關等的恢復和重建,為黨和國家監督制度的進一步發展奠定了良好的基礎。

2.1.2 制定黨紀國法打下監督體系建設基礎

黨的十一屆三中全會公報指出:“國要有國法,黨要有黨規黨法。”[1]12黨紀國法是恢復黨和國家正常政治生活的起碼要求。這就迫切要求我們根據時代要求修訂黨章、憲法,并加快制定和完善更為具體的黨規黨紀、法律法規。1980年2月,黨的十一屆五中全會通過《關于黨內政治生活的若干準則》,這是提高黨員特別是干部的思想政治水平、增強黨性、加強黨的建設的重大措施。1982年9月,十二大通過了新修訂的《中國共產黨章程》,清除了“左”的錯誤,并根據新時期執政黨的特點提出了許多新的要求。1982年12月,五屆全國人大五次會議通過新修訂的《中華人民共和國憲法》,為我國的改革開放和社會主義現代化建設提供了有力保障。這些黨紀國法的制定、修訂和完善,為黨和國家監督制度的出臺和監督體系的重建提供了法理支撐,打下監督體系建設的良好基礎。

2.2 黨和國家監督制度的初步發展(1982年9月—1989年6月)

一方面,黨的十二大后,黨和國家監督制度進一步發展,建立了行政監察系統,初步構建了較為系統的黨和國家監督制度體系。黨的十一屆三中全會以后一段時間內,國家的行政監察權都是由黨的紀檢機關代行的。為了加強對國家行政機關及工作人員行使權力的監督,1986年12月,六屆全國人大常委會十八次會議決定設立中華人民共和國監察部。1987年8月,國務院發出《關于在縣以上地方各級人民政府設立行政監察機關的通知》,規定國家行政監察機關的主要任務和職責:檢查監察對象貫徹實施國家政策和法律、法規的情況;監督處理監察對象違反國家政策和法律、法規以及違反政紀的行為;受理個人或單位對監察對象違反國家政策和法律法規行為的檢舉、控告,等等。行政監察機關在領導體制上規定:地方各級行政監察機關是各級人民政府負責監察工作的專門機構,受所在人民政府和上級行政監察機關雙重領導。隨后,各級地方政府行政監察機關迅速建立起來。

另一方面,繼續完善黨內規章制度。1986年9月,黨的十二屆六中全會通過了《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》,著眼于建設好的黨風,提出要建立和健全黨內監督制度和人民監督制度,使各級領導干部得到有效的監督。1987年7月,中紀委陸續出臺《關于對黨員干部加強黨內紀律監督的若干規定(試行)》《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》《關于處理檢舉、控告和申訴的若干規定》,等等。這一系列黨內規章制度對實施黨的紀律檢查工作作了比較詳細的規定,初步形成了一個較為系統的黨的紀律檢查制度體系。與此同時,建立健全人民監督制度。1987年10月,黨的十三大報告提出,要“發揮輿論監督的作用,支持群眾批評工作中的缺點錯誤,反對官僚主義,同各種不正之風作斗爭”[6]37。1988年3月,七屆全國人大一次會議《政府工作報告》指出,熱誠歡迎輿論機關和人民群眾加強公開的社會監督,使各方面的民主監督進行得更加經常和有效。

2.3 黨和國家監督制度的強化鞏固(1989年7月—2002年10月)

黨的十三屆四中全會后,以江澤民同志為核心的黨的第三代領導集體,積極探索加強權力的制約和監督的有效途徑,黨和國家監督制度得以強化鞏固。

2.3.1 健全黨員干部民主生活會制度

1990年5月,中共中央通過了《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》,明確要求黨員領導干部都要參加雙重組織生活會,既參加所在支部、小組的組織生活會,又參加定期召開的黨員領導干部的民主生活會。通過黨員領導干部的民主生活會,以與人為善的態度開展批評和自我批評,能夠加強黨內監督和領導班子的思想、作風建設,更能提高領導班子解決自身問題和矛盾的能力。

2.3.2 紀檢、監察機關合署辦公并向部門派駐

1993年2月,根據黨中央、國務院的決定,國家監察部與中紀委合署辦公,機構列入國務院序列,編制列入中共中央直屬機構。此后,地方各級檢察機關與紀檢機關合署辦公,實行“一套工作機構、履行黨的紀律檢查和行政監督兩項職能”的體制,以此強化監督合力。這是我國紀檢監督體制的一項重大改革。1993年5月,中央出臺了《中共中央紀律檢查委員會、監察部關于中央直屬機關和中央國家機關紀檢、監察機構設置的意見》。根據黨章和行政監察條例的有關規定,中央紀委和監察部現向中央直屬機關和中央國家機關的52個部門派駐了紀檢、監察機構66個,42個部門內設紀檢、監察機構65個[7]。紀檢、監察機構派駐制度的實施,為監督執行黨中央的路線、方針、政策,維護黨的章程和國家的法律、法規,加強黨風廉政建設發揮了重要作用。

2.3.3 將黨內巡視制度納入黨的專門監督體系

為加強黨內專門監督機關在反腐敗斗爭中的力量,1996年1月,十四屆中央紀律檢查委員會第六次全會決定建立黨內巡視制度,將黨內巡視制度納入黨的專門監督體系。1997年2月,《中共中央紀律檢查委員會關于重申和建立黨內監督五項制度的實施辦法》提出,在堅持紀檢委現行領導體制的前提下,實行巡視制度,要選派省部級干部到地方和部門巡視。中央巡視組是一種自上而下垂直的監督力量,與地方黨政官員沒有利益交往,開展工作不受地方干預。巡視制度有利于加強對省、自治區、直轄市和中央、國家機關部委領導班子及其成員貫徹執行黨章和其他黨內法規、遵守黨的紀律、落實黨風廉政建設責任等方面情況進行監督。

2.4 黨和國家監督制度的縱深推進(2002年11月—2012年10月)

黨的十六大后,以胡錦濤同志為總書記的中央領導集體,把對權力的制約和監督提到政治文明建設的議事日程,黨和國家監督制度向縱深推進。

2.4.1 構建黨內監督的完整制度體系

2003年12月,中共中央頒布《中國共產黨黨內監督條例(試行)》,試圖構建便利管用、科學規范、有約束力的黨內監督機制。2005年1月,中共中央制定《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》,這是黨內監督體制縱深推進的重要標志,是深入開展黨風廉政建設和反腐敗工作的系統制度設計。2009年7月,中共中央制定《中國共產黨巡視工作條例(試行)》,以此完善巡視制度,規范巡視工作,促進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的深入開展。

此外,2010年3月,中共中央辦公廳印發了《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》;2010年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》;2010年12月,中共中央、國務院印發了《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》等。這些黨內法規制度共同構建了黨內監督制度體系,這對于我們加強黨內監督,規范黨員干部的從政行為,都具有重要制度規范作用。

2.4.2 巡視監督機構專門化

為加強紀檢機關的監督力度,在紀委雙重領導體制的基礎上,中央對現行紀檢監督體制進行了創新和改革。一是完善巡視工作制度。2003年8月,中央紀委和中央組織部決定成立巡視專門機構,對全國20多個省、區及6個中央國家機關開展了巡視工作,此舉有力加強了對被巡視地區和單位領導班子和領導干部的監督。2003年12月,中共中央頒布的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》將巡視制度確定為黨內監督的十項制度之一。2009年7月,中共中央制定《中國共產黨巡視工作條例(試行)》,對巡視工作的機構設置、工作程序、人員管理、紀律與責任進行了明確規定。同時,中央紀委、中央組織部巡視組和巡視工作辦公室分別更名為中央巡視組和中央巡視工作領導小組辦公室。二是對紀檢監察機關派駐機構實行垂直管理。2001年9月,黨的十五屆六中全會就提出,紀律檢查機關對派出機構實行統一管理。紀檢監察機關對派駐機構實行統一管理,增強了對派駐機構的獨立性和權威性,有利于充分發揮派駐機構的監督檢查作用,更好地貫徹落實黨風廉政建設責任制。

2.4.3 拓寬人民群眾監督渠道

一是推進政務公開等一系列制度。2005年3月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于進一步推行政務公開的意見》;2007年4月,國務院發布《中華人民共和國政府信息公開條例》;2011年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于深化政務公開加強政務服務的意見》。深化政務公開、加強政務服務,有力加強了對行政權力的監督制約,提高依法行政和政務服務水平。二是建立健全群眾舉報制度。2005年1月,中共中央發布《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》指出,要建立健全受理群眾舉報違紀違法行為的工作機制,及時處理群眾反映的問題。三是發揮新聞輿論監督作用。2004年3月,國務院印發《全面推進依法行政實施綱要》,強調要高度重視新聞輿論監督,對新聞媒體反映的問題要認真調查、核實,并依法及時作出處理。

另外,2005年1月,國務院發布《中華人民共和國信訪條例》,要求各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當做好信訪工作,認真處理來信、接待來訪,傾聽人民群眾的意見、建議和要求,接受人民群眾的監督。從此,信訪工作有章可循,及時化解矛盾和糾紛。

2.5 黨和國家監督制度的完善提升(2012年11月至今)

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央著力打造約束權力的制度籠子,高度重視監督工作,黨和國家監督制度進一步升華完善。黨要管黨、從嚴治黨,“管”和“治”都包含監督[8]。

2.5.1 健全權力運行制約和監督體系

2012年11月,黨的十八大報告指出,要健全權力運行制約和監督體系。2013年11月,黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革的決定》指出,堅持用制度管權管事管人,讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行,“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系”[9]531。2016年10月,黨的十八屆六中全會修訂頒布了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》。會議公報指出,加強黨內監督是全面從嚴治黨的基礎,是加強和規范黨內政治生活的重要舉措。強調黨內監督沒有禁區、沒有例外。要建立健全黨中央統一領導、黨委(黨組)全面監督、紀律檢查機關專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督和黨員民主監督的黨內監督體系。2018年8月,中共中央印發了修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》指出,黨的紀律處分工作應當堅持“黨要管黨、從嚴治黨”原則,把紀律挺在前面,注重抓早抓小,旨在加強對黨的各級組織和全體黨員的教育、管理和監督。

2.5.2 完善領導干部報告個人有關事項制度

2013年11月,中共中央印發《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》提出,要完善領導干部報告個人有關事項制度。2013年12月,中央組織部印發了《關于進一步做好領導干部報告個人有關事項工作的通知》,領導干部應當報告本人婚姻變化和配偶、子女移居國(境)外、從業等8大項事項,以及收入、房產、投資等6大事項,以此加強對領導干部的管理和監督,促進領導干部廉潔從政。2013年12月,中共中央印發《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》規定,中央和國家機關各部門、各省、自治區、直轄市黨委和政府主要負責同志每年向中央提交述廉報告。2014年1月,中組部印發了《領導干部個人有關事項報告抽查核實辦法(試行)》,在全國范圍內正式啟動了領導干部個人有關事項報告抽查核實。抽查核實的重點是將領導干部本人填報的內容與有關職能部門的查詢結果逐一進行比對,檢查填報是否完整準確,具體包括隨機抽查和重點抽查兩種方式。

2015年1月,中央組織部在全國范圍加大抽查核實力度,全面推行領導干部個人有關事項“凡提必核”。2015年8月修訂(2017年7月再次修訂)頒布的《中國共產黨巡視工作條例》,把“抽查核實領導干部報告個人有關事項的情況”列入巡視組織工作內容之一。2015年10月修訂(2018年8月再次修訂)的《中國共產黨紀律處分條例》在違反組織紀律行為的處分中規定:違反個人有個事項報告規定,不報告或不如實報告的,情節嚴重的給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分。

2017年4月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳再次修訂印發《領導干部報告個人有關事項規定》和《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》,修訂后的內容總體上還是報告8項家事、6項家產等,但有的項目作了進一步明晰、補充完善,個別項目作了合并調整。領導干部報告個人事項制度已經成為從嚴治黨、從嚴管理監督干部的制度武器。

2.5.3 加強對主要領導干部的審計監督

2013年11月,黨的十八屆三中全會強調,必須加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督,加強行政監察和審計監督。黨的十八屆三中全會還提出加強對領導干部實行自然資源資產離任審計。2017年6月,中央全面深化改革工作領導小組會議審議通過了《領導干部自然資源資產離任審計規定(試行)》,對領導干部自然資源資產離任審計工作提出具體要求。2018年3月,為了構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系,中共中央根據《深化黨和國家機構改革方案》組建中央審計委員會。2018年5月23日,習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調,審計是黨和國家監督體系的重要組成部分,要更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用[10]。

2.5.4 完善巡視工作領導體制和工作機制

黨的十八大以來,為適應全面從嚴治黨新要求,中共中央對巡視領導體制、工作機制和制度進行了不斷完善。2013年4月,習近平總書記在中央政治局常委會上指出:“巡視是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段,是加強黨內監督的重要形式。”[11]2015年8月,中共中央印發《中國共產黨巡視工作條例》明確規定,黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度,建立專職巡視機構,對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織進行巡視監督。《中國共產黨巡視工作條例》對巡視定位、內容、方式、程序、紀律等各個方面進行了系統闡述和規定。2017年7月,中共中央再修訂頒布《中國共產黨巡視工作條例》,規定在一屆任期內對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織全面巡視,黨的市(地、州、盟)和縣(市、區、旗)委員會建立巡察制度,設立巡察機構,對所管理的黨組織進行巡察監督。黨的十八大以后,從2013年5月到2017年6月,實現了黨的歷史上首次一屆任期內中央巡視全覆蓋的目標[12]。2018年2月,中央正式啟動十九大后的第一輪巡視工作,按照習近平總書記要求堅持發現問題、形成震懾不動搖,進一步發揮巡視監督對全面從嚴治黨的作用。

2.5.5 實現派駐紀檢監督機構全覆蓋

2013年11月,黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革的決定》提出,全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構,實行統一名稱、統一管理。2014年12月,中央政治局常委會議審議通過了《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》,在中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部、全國人大機關、國務院辦公廳、全國政協機關等對黨和國家政治生活具有重要影響的中央和國家機關新設中央紀委派駐機構。派駐機構的重要職能是督促駐在部門領導班子落實黨風廉政建設主體責任;對駐在部門各級領導班子履行黨風廉政建設主體責任不力、造成嚴重后果的,提出問責建議。派駐紀檢監督機構切實加強對有關部門和單位領導班子及其成員的監督,成為健全完善黨內監督成為黨要管黨、從嚴治黨的重要抓手[13]。

2.5.6 深化國家監察體制改革

為了加強黨對反腐敗工作的統一領導,2016年11月,中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》,在三省市開展設立監察委員會的探索實踐。2017年10月,黨的十九大報告提出,健全黨和國家監督體系,組建國家、省、市、縣監察委員會。同月,中央辦公廳印發《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》。2017年11月,十二屆全國人大常委會通過《在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》,在全國各地推開國家監察體制改革試點工作。2018年3月,十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國監察法》,明確規定了監察機關及其職責、監察權限、監察程序以及對監察機關和監察人員的監督等重大問題。十三屆全國人大一次會議通過《憲法》修正案,在“國家機構”一章增加“監察委員會”,明確了監察委員會的性質和地位,也明確了監察委員會的領導體制和工作機制。深化國家監察體制改革,建立國家監察委員會,構建一個完整、嚴密的黨和國家監督體系,加強對所有行使公權力的公職人員的監督,為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供有力法治支撐。

3 改革開放以來黨和國家監督制度建設的基本經驗

3.1 必須始終堅持黨內監督與黨外監督相結合

黨的執政地位決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的和最有效的。但是,只有將黨內監督與黨外監督相結合,形成監督合力,才能產生最大限度的監督成效。改革開放以來,黨和國家在發展監督制度中始終注重這一點。1990年3月,黨的十三屆六中全會通過《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》,指出要建立和完善黨內監督與黨外監督,自上而下的監督與自下而上的監督的制度。1994年9月,黨的十四屆四中全會通過《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》,強調要把黨內監督同群眾監督、輿論監督、民主黨派和無黨派人士的監督結合起來,把自上而下和自下而上的監督結合起來,逐步形成強有力的監督體系。2017年10月,黨的十九大報告中提出,要構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系,把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來,以此形成監督合力。此后,在全國推進國家監察體制改革,有利于聚焦多種形式的監督力量,使黨內監督和外部監督同向發力。

3.2 必須圍繞增強監督合力不斷修訂完善國家法律和黨內法規體系

改革開放40年來,我們圍繞增強監督合力,不斷修訂完善國家法律體系和黨內法規體系。在監督法律體系方面,先后頒布和修訂了《中華人民共和國憲法》《國家公務員法》《行政監察法》《中華人民共和國監察法》以及各類監督法規,推動了國家監督法律體系的完善;在黨內法規體系方面,中央先后頒布和修訂了《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨問責條例》《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》,還制定了相關實施意見、辦法,推動了黨內監督法規體系的完善。通過不斷修訂完善國家法律和黨內法規體系,黨和國家監督制度逐步走向了法律化、規范化和制度化,對公權力監督渠道不斷拓寬,監督效能也不斷加強,有力推進黨要管黨、從嚴治黨與國家治理體系和治理能力現代化。

3.3 必須整合各種監督力量,完善黨和國家監督機構

改革開放以來,黨的部門和國家機構逐步恢復建立了紀檢、監察、檢察、審計等各類的監督機關,并將過去僅受同級黨委領導的體制改為上級專門機構和同級黨委雙重領導體制,著力于發揮這些機構的監督和制約職能。但監督機構政出多門、各自為政,反而分散監督力量,或者推諉扯皮。整合各種監督力量建立完整、嚴密的黨和國家監督機構勢在必行。1993年2月,根據中共中央、國務院決定,各級監察機關與紀檢機關合署辦公,實行一套工作機構、履行黨的紀律檢查和行政監督兩項職能的體制,以此強化監督合力。黨的十八大決定組建國家、省、市、縣監察委員會,同紀律檢查機關合署辦公,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》,還通過了《中華人民共和國監察法》,確立了監察委員會作為國家機構的法律地位。黨和國家監督制度建設的實踐證明,發揮黨和國家專門監督機構的作用,有利于解決黨的現行監督體制對同級黨委及其領導人監督制約不力的缺陷,有利于克服各種形式的監督力量和資源過于分散的不足,監督工作更為科學有效。

3.4 必須加強對領導干部“關鍵少數”的嚴格監督

各級領導干部是行使黨和國家職權的“關鍵少數”,往往掌握著重要權力,產生更重要的影響,這就內在決定了必須加強對領導干部“關鍵少數”的嚴格監督。1996年1月,江澤民在十四屆中央紀委第六次全會上的講話指出:“干部權力越大,責任就越大,對他們運用權力的行為就越應當嚴格監督。”[14]6522003年12月,中共中央發布《中國共產黨黨內監督條例(試行)》,更是首次以黨內法規的形式,將各級領導機關和領導干部,特別是各級領導班子主要負責人確立為確立黨內監督的重點對象和“關鍵少數”。2016年10月,黨的十八屆六中全會修訂頒布的《中國共產黨黨內監督條例》指出,黨內監督必須加強對黨組織主要負責人和關鍵崗位領導干部的監督,重點監督其政治立場、加強黨的建設、從嚴治黨,執行黨的決議,公道正派選人用人,責任擔當、廉潔自律,落實意識形態工作責任制。2013年11月,中共中央印發的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017)》指出,要研究制定加強對主要領導干部監督的制度,切實加大對一把手的監督力度。2015年7月,全國人大常委會表決通過實行憲法宣誓制度的決定,“接受人民監督”成為人大選舉或任命的國家工作人員的錚錚誓言。

總之,改革開放以來黨和國家監督制度建設的成就與經驗,是黨和國家領導制度改革完善的堅實進階,是中國特色社會主義制度發展的光輝成就。展望新時代,勇于自我革新、自我完善的中國共產黨,將牢記使命,繼續推動黨和國家監督制度建設邁上新臺階。