破解經濟發展不平衡不充分難題的稅收力量
——基于供給側結構性改革的視角

◆劉 峰

改革開放以來，我國經濟社會發展進步舉世矚目，目前已經進入了決勝全面建成小康社會的新時代。十九大報告指出，當前經濟社會面臨著人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，并從國家治理層面提出了一系列的發展戰略與任務。財政在國家治理中所具有的基礎性、支柱性、保障性地位，決定了稅收在服務經濟平衡充分發展過程中任重道遠。

一、經濟發展不平衡不充分問題突出

“人民日益增長的美好生活需要”不但表現為對物質文化生活提出了更高要求，而且表現在對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。與此相對照，從全球化視角看，相關領域發展的不平衡不充分主要表現在總量、結構、速度、質量等四個方面。

首先，從經濟總量看，雖然我國GDP總量排名世界第二，但人均GDP仍然有較大提升空間。根據2016年世界銀行數據，我國人均GDP為8865美元，位居世界69位，美國人均GDP為中國人均GDP的7.6倍。

其次，從經濟結構看，我國產業結構仍有待進一步優化。實體經濟與虛擬經濟發展失衡，城鄉之間、區域之間、行業之間公共服務與收入差異懸殊，2016年我國基尼系數達到0.465。近10年來，我國第一產業產出占GDP的比重為9.65%，第二產業占比為45.34%，第三產業占比為45.01%；同期，美國第一產業產出占GDP的比重為1.65%，第二產業占比為29.38%，第三產業占比為68.97%。可見我國第三產業仍有很大的提升空間。

第三，從發展質量看，我國單位GDP能耗、資源與環境成本較大。基于全球產業鏈視角看，我國仍處于“微笑曲線”的中低端，國家創新指數位居世界第18位。根據世界勞工組織測算，我國2017年勞動生產率為8253美元，不足美國的10%，勞動生產率有待進一步提升。

第四，從經濟增速看，我國經濟進入新時代、新常態。隨著經濟總量的提升，我國經濟難以保持高速增長，但如果增速持續較快下滑，必然會對社會就業、通貨膨脹等帶來更大壓力。

二、制約經濟平衡充分發展的關鍵因素

基于供求理論、投入產出理論分析，我們可以簡要抽象出“經濟與稅收協同發展循環體系”。如圖1所示，稅收是財政收入的主要組成部分，財政支出的總量與結構直接影響教育、醫療、社保等公共服務與管理，公共服務與管理則影響供給側要素，供給側要素影響經濟發展水平，經濟發展水平決定稅收。在這樣一個閉環當中，每個環節的變化都會傳導到其他各個環節。

圖1 經濟與稅收協同發展循環體系

從供給側結構性改革視角以及國家宏觀層面存在的問題來看，民生領域還有不少短板。脫貧攻堅任務艱巨；就業、教育、醫療、居住、養老等方面面臨不少難題；社會文明水平尚需提升；人的道德、社會責任感、文化、藝術等整體素質有待提高。社會矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強；邊疆、貧困地區的維穩任務非常艱巨；意識形態領域斗爭依然復雜，國家安全面臨新情況等；民族宗教問題依然嚴峻。在人均教育投入上，中美之間的差距更大。由于中國人口基數大，地區經濟發展不平衡，人均教育經費水平較低。近7年來，美國人均教育經費始終保持在2500美元以上，而我國僅為幾百美元。2010年，美國人均教育經費是中國的20倍，雖然這個差距在不斷縮小，但目前美國仍領先中國十倍左右。人均醫療衛生支出可以用來衡量一國居民的醫療保障水平。從世界銀行的數據來看，中國人均醫療衛生支出一直遠遠落后于美國，2014年中國為419美元，美國為9402.5美元，是我國的22.4倍，差距十分明顯。不久的未來我國將面臨人口老齡化困境，人口紅利消失后將凸顯人力資本的短板和關鍵。

從稅收視角看，稅收的產業結構、區域結構差異較大。資源型城市稅收結構單一；第三產業稅收占比在提升，但其中的現代服務業占比仍然較小。這些問題的解決都離不開財稅制度及相關配套政策改革的支持。

從微觀層面看，發展不平衡不充分的根本原因是供給側五大要素活力尚未完全釋放，要素配置沒有實現最優化。

首先，從自然資源稟賦看，傳統能源主導型經濟增長的負外部性日益凸顯。我國是以化石能源為主的國家，長期以來“粗放式”開發利用能源資源模式，雖然支撐了經濟的快速增長，但也帶來資源短缺、生態環境破壞等諸多問題，這樣的發展方式在新時代人民對美好生活的需求面前必須得到徹底的轉變，能源資源綜合開發利用與新能源替代發展戰略必須得到徹底落實。

其次，從資本角度看，政府投資對民間投資、能源投資對非能源投資、虛擬經濟對實體經濟的擠出效應明顯。與資源稟賦、投資主導型經濟增長方式相適用，長期以來我國投資的重點領域都集中在傳統能源、房地產、金融等高利潤行業，導致民間投資、高新技術、高端制造業等戰略新興產業投入不足，并且在一定程度上形成惡性循環。我國的金融自由度指數僅為20，全球排名160位，不僅遠遠低于歐美等發達國家和地區，甚至還低于部分新興市場國家，如巴西（50）、南非（50）和馬來西亞（50）等。

第三，從技術角度看，我國雖然在互聯網技術應用方面取得較好成就，但從整體看傳統行業仍占據主導地位，由于技術鎖定與路徑依賴問題突出，高新技術進步較慢。根據世界銀行數據，按照現價美元計算，2016年，美國知識產權使用費收入約為1222億美元，而中國該項收入為11億美元，僅為美國的0.95%。可見我國發明專利的盈利能力和美國相比差距十分明顯，知識產權的保護力度也急需加強。我國專利實用性較差，普遍缺乏產業化前景，其他國家的先進技術也大多選擇在中國實現產業化。我國R&D支出的GDP占比從1996年的0.57%上升到2015年的2.07%，而美國R&D支出的GDP占比常年保持在2.5%以上，顯著高于中國。要想在科技方面實現“彎道超車”，除了利用好后發優勢，對科技的投入還需進一步加強。

第四，從勞動角度看，適應傳統資源、投資、技術以及產業發展需要，大量普通勞動力被綁定在低技術含量的行業中，素質技能提升緩慢，部分高素質勞動力與高端人才難以在相應的崗位上發揮自身優勢，人力資源得不到合理配置。近10年來我國第一產業就業人數平均占比為35.54%，美國則為1.53%；第二產業為28.48%，美國為18.95%；第三產業為35.98%，美國為79.52%。我國勞動力素質近年來雖然進步較快，但與美國相比，差距依然明顯。

第五，從制度視角看，我國由于部門條塊分割，財稅、金融、經濟、文化、社會、政治等各類制度的協同性較差，尚未形成運轉高效的，有利于市場經濟發揮決定性作用的機制體制。根據世界銀行發布的《全球營商環境報告》，在約200個被調查國家中，我國2017年總體排名第78位，納稅指標排名第131位，但美國一直穩居前十名。從制度經濟學視角和歷史經驗看，完善與各類要素相關的制度對釋放要素活力具有決定性作用，稅收制度就是一個重要的突破口。

三、稅收服務經濟發展的對策建議

根據十九大報告精神，適應經濟社會主要矛盾新變化，我國財稅改革未來一個時期發展的重點是：支持打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰，深化供給側結構性改革，加快建立有利于轉變經濟發展方式、維護市場統一、促進社會公平正義的可持續的現代財政制度，充分發揮財政制度在優化資源配置、提供公共服務、調節收入分配、保護生態環境、維護國家安全等方面的職能，促進更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展，更好推動人的全面發展、社會全面進步。在這一過程中，稅收治理對促進經濟均衡充分發展具有重要作用。稅收治理的核心是通過構建現代稅收治理體系，為國家治理提供基礎性平臺。這個平臺由內向外可以分為三個層級（如圖2所示）：內核層為稅法、稅制、稅政體系；傳導層為數據、信息、組織體系；功能層為征管、服務、共治體系。稅收治理的基本功能是優化營商環境、調節生產要素配置、服務國家治理戰略。

圖2 稅收治理平臺

（一）加快信息化步伐，優化稅收營商環境

要緊密圍繞世界銀行《營商環境報告》中涉及的四項納稅指標，包括納稅次數、納稅時間、稅費負擔和稅后流程，通過加快法治化、信息化、便利化改革，改善我國營商環境，吸引全球生產要素向中國流動，釋放各類生產要素的活力。

1.深化納稅便利化改革，發揮好“助推器”作用。便利化的核心是堅持納稅人需求導向下的大服務觀。要勇于創新服務方式，持續改進服務手段。運用互聯網和大數據技術，大力推行網上辦稅，加強信用體系建設，提升納稅效率，降低征納成本，推動社會共治。具體包括推行免填單服務，合理簡并納稅人申報繳稅次數，增值稅小規模納稅人繳納增值稅、消費稅、文化事業建設費實行按季度申報。推行辦稅事項同城通辦、省內通辦，爭取最終實現全國通辦。

2.深化征管信息化改革，發揮好“監控器”作用。征管的核心是針對信息不對稱問題，防控稅收風險。在“互聯網+”背景下，必須進一步強化頂層設計，完善稅收征管和信息體系，通過運用大數據，針對征管領域的突出矛盾和風險，構建高效的稅源監控體系、風險預警體系和快速應對體系，做到“無風險不打擾，低風險發提醒，高風險搞應對”，從以人管稅向信息治稅、數據控稅轉變。具體包括加強電子稅務局、稅收數據運用和內部控制等平臺建設。加強信息共享，完善信用體系，推行行政處罰、行政許可結果雙公示制度，主動接受社會和廣大納稅人監督。

（二）積極運用稅收政策工具，促進供給側結構性改革和全要素生產率提升

著眼于當前的主要矛盾，要應對全球稅收競爭形勢，實現全球范圍內要素集聚。要在堅持世貿規則、“稅收中性原則”的基礎上，積極發揮稅收政策的引導、支持、促進作用，著力促進創新發展、戰略性新興產業發展、調節收入分配差距，促進供給側結構性改革不斷深化，支持“走出去”企業發展。

1.著力提升全要素生產率。首先，在技術要素調節方面，要通過研發費用加計扣除和所得稅優惠稅率等政策支持創新發展，提升現有技術的綜合利用率；綜合運用企業所得稅稅收優惠政策，鼓勵技術創新，加快技術進步，提升全要素生產率。針對引進高新技術的企業、革新現有技術的傳統企業，完善企業所得稅稅收優惠政策，包括延長企業所得稅減免年限、擴大高新技術企業認定范圍、研發費用加計扣除、固定資產加速折舊等，鼓勵更多的企業投入技術研發，提升技術水平，最終提升全要素生產率。其次，在勞動要素調節方面，綜合改革現有個人所得稅征收機制，靈活運用個人所得稅稅收政策，著力提升勞動力素質，除了通過財政教育性支出提升新勞動力素質外，也應當將勞動力自我提升、接受再教育的個人支出納入個人所得稅稅前扣除項，促進勞動者主動接受再教育，對于從事技術研發的科技創新人員，應當加大個人所得稅稅收優惠力度，吸引更多的科技人才；對區域內從事天使投資、眾創眾包、眾籌等新模式的個人制定針對性稅收優惠政策，提升勞動者進行自主創業的積極性；通過社會保險“費改稅”增強民生保障。第三，在資本要素調節方面，要著力優化投資結構、降低企業融資成本，通過稅收政策鼓勵企業進行債轉股和股權融資，同時通過納稅信用的增值利用，為企業貸款提供信用擔保，滿足其經營過程中的融資需求。第四，在改善自然資源與生態環境方面，可通過完善環保稅、資源稅、消費稅政策，加大對高耗能、高污染行業稅收征管，促進資源的綜合利用與環境保護。

2.著力優化產業結構。首先，促進低端能源型行業升級。提高低端能源產品資源稅稅率和消費稅稅率，調節能源行業的質量結構。運用所得稅和增值稅稅收優惠政策，鼓勵傳統煤化工企業向現代煤化工企業轉型，對煤制油、煤制烯烴等深度煤加工產業實行企業所得稅優惠稅率，對于銷售上述制品實行增值稅不同比例的即征即退政策。其次，引導可轉化產能與非專用技術行業的轉型發展。企業轉型發展過程中，勢必面臨巨大的轉型成本，包括原有資本、技術的淘汰與更新換代，一定年限的持續虧損或者無法盈利。針對上述企業應當運用企業所得稅稅收優惠，給予其順利轉型的必要保護。要通過一定期限企業所得稅稅收減免、固定資產加計扣除的手段，包括對其購買知識產權行為的契稅、印花稅等實行稅收優惠政策，對其知識產權購買支出予以加計扣除，現有資本設備可以順利轉型的，針對該部分資本設備加速固定資產折舊率，對于新增固定資產進行轉型的，予以加計扣除。第三，引導產能過剩行業向新興行業發展。實行資源稅、消費稅、環保稅的結構性調整以及企業所得稅在不同行業之間的差別稅率，在化解現有產能過剩的同時，推動產業結構調整，通過精準的稅收優惠政策，實現規模效應的提升，最終實現全要素生產率的提升。

3.著力促進企業降成本和房地產去庫存。首先，在降低企業成本方面，要通過深化“營改增”改革，對小微企業進行稅收優惠和稅收減免，通過城鎮土地使用稅和房產稅的減免政策，降低生產資料領域和物流過程的成本，降低企業稅負，釋放企業發展活力；其次，在調節房地產庫存方面，可通過調整房地產交易政策，縮短二手房增值稅的免征年限，促進市場消化過高的房地產庫存，提高二手房市場的活躍程度；對符合條件的公租房、廉租房，在城鎮土地使用稅、房產稅、印花稅等方面給予一定程度的稅收減免和稅收優惠。

4.著力促進“走出去”企業發展。應盡快制定統一規范的境外投資稅收法律，明確規定企業享受境外投資稅收優惠的具體范圍、審批程序、權利和義務等內容，實施基于企業境外盈利與虧損同時考量的綜合限額抵免法，加快制定受控外國企業法規，允許“走出去”企業在一定年限延期納稅，對源于我國的材料設備經國外加工后再進口到我國僅征收增值稅而免征關稅，建立海外風險準備金制度，為企業境外投資營造穩定透明的稅收政策環境。

（三）優化稅制設計，服務國家治理戰略

要深入貫徹新發展理念，深化稅制改革，健全地方稅體系，從整體上優化稅制結構，調動各級政府的積極性，保障國家長治久安和可持續發展。

1.要深化稅收法治化改革，發揮好保障性作用。法治化的核心是堅持稅收法定原則，增強稅收的確定性。按照黨中央審議通過的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》要求，新開征稅種，一律由法律進行規范；將現行由國務院行政法規規范的稅種上升為由法律規范，同時廢止有關稅收條例，力爭在2019年完成全部立法程序，2020年完成“落實稅收法定原則”的改革任務。在推進現代法治過程中，關鍵的突破口是要破除權力本位，確立法治本位。要進一步從立法、執法、司法和釋法各層面深化稅收法制化改革，建立簡明、規范、權威的現代化稅收法律制度體系，讓涉稅各方的行為有法可依、有法必依，最終實現依法自治。當前重點要繼續在簡政放權上做好“減法”，給商事主體松綁、減負、降成本。具體包括精簡并實施清單式行政許可，開展許可事項集中審批并嚴把許可辦結時限，保證各項稅收優惠政策落實到位。

2.深化稅收制度改革，健全地方稅體系。要圍繞優化稅制結構，加強總體設計和配套措施，推進所得類和貨物勞務類稅收制度改革，加快健全地方稅體系，完善國家稅收制度體系。一是完善地方稅種。根據稅基流動性、收入成長性、征管便利性等原則，合理確定地方稅稅種。在目前已實施的城鎮土地使用稅、房產稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、土地增值稅等為地方稅的基礎上，繼續拓展地方稅的范圍，同時逐步擴大水資源費改稅改革試點，改革完善城市維護建設稅。二是擴大地方稅權。在中央統一立法和開征稅種的前提下，根據稅種特點，通過立法授權，適當擴大地方稅收管理權限，地方稅收管理權限主要集中在省級。三是統籌推進政府非稅收入改革。加快非稅收入立法進程。深化清理收費改革，繼續推進費改稅。在規范管理、嚴格監督的前提下，適當下放部分非稅收入管理權限。

[1]高培勇.十九大報告中對財稅改革部署發生三個變化[R].中國財富管理50人論壇（CWM50）,2017-11-05.

[2]張岸元,張懷志,陳巧巧.中美經濟對比：差距比想象大得多[J].中國經濟學人,2017,(11).

[3]肖 捷.加快建立現代財政制度[N].人民日報,2017-10-27.