稅收風險任務管理研究

◆陸靜波

稅收風險管理是當前我國稅收征管機制改革的一個重要突破口，是降低稅收征管成本、實現稅源專業化管理和提升稅法遵從度的一條重要途徑。2003年以來，我國稅收風險管理有了長足進展。但應該看到，稅收風險管理與稅收征管內在需求之間依然存在許多難以解決的矛盾，稅收風險管理的征管資源配置與管理需求之間的差距也越來越明顯。當前征管資源的調度脫胎于條塊重合的行政計劃型的管理方式，求變于市場經濟，但在新條件下未能隨稅收風險管理的要求進行相應的變革與完善，制約了稅收風險管理的順利推進，進而引發如何對稅收風險管理過程中具體工作任務進行有效管理的現實問題。這一問題不解決，稅收風險管理的深入推進將面臨很大的障礙。

一、稅收風險任務管理的內涵及現狀

稅收風險任務管理是稅收風險任務執行周期內各種管理工作的總稱，它是由風險任務啟動、風險任務統籌計劃、風險任務執行、風險任務質量控制、風險任務信息管理以及風險任務資源管理等六項基本內容構成的一個豐富的管理系統，其具體構成如下圖1所示。

圖1 稅收風險任務管理的基本內容

一般來說，稅收風險任務管理的六項基本內容構成了其基本的管理過程。這個基本過程并不是單純的線性過程，而是一個既線性又包含管理閉環的動態過程。具體來說，任務管理整體上是由制訂任務計劃,實施計劃,結束任務、實現任務目標構成的簡單線性過程。同時,在任務計劃的實施環節，為保證任務實施的效果，任務管理又隨著任務實施的進展以及任務目標、內外環境和條件的變化，通過質量檢查、任務改進等對任務計劃進行重新調整，構成任務管理內含的一個動態閉環，如圖2所示。

圖2 稅收風險任務管理基本流程

在當前工作中，風險計劃是風險任務產生的主要方式。風險計劃是稅務機關在一定時期內，根據稅收風險管理工作需要，對稅收風險管理的工作目標、工作事項、實施步驟等做出的綜合安排。在不同層級稅務機關之間，風險計劃的形成是一個上下聯動的過程。一般情況下，各業務處室、風險應對機構、基礎管理機構與下級局定期向負責風險識別的管理機構（如風險識別中心）上報風險管理初步計劃，風險識別管理機構經過收集、整理、初審后，報本級稅收風險管理工作領導小組同意，最終形成風險管理計劃。風險管理工作領導小組是風險計劃的最終決定機構，負責審定風險計劃。

稅收風險任務產生后，隨即進入執行環節。風險任務的執行包括風險任務的推送和風險應對兩個環節。風險監控機構一般會根據風險識別產生的風險點，結合基礎管理機構和風險應對機構在日常征管中發現的疑點，按一定方法確定風險等級，產生風險戶，最終形成應對任務，然后推送到相應的應對機構。

稅收風險任務的監控與改進是重要的反饋保障機制。當前，稅務部門對風險任務的監控一般是通過風險應對案件審議和應對質量檢查來實施的。風險應對案件審議是應對機構指定專人負責本級案件《稅收風險應對報告》的審議工作。應對質量檢查是由應對質量檢查機構（如督察內審部門）根據任務完成情況，定期對風險應對質量進行抽樣檢查。稅收風險任務管理質量的持續改進，這需要在風險任務的實施過程中不斷進行反饋和評價，然后形成改進方法，以完善下一次的任務。

二、稅收風險任務管理存在的主要問題與原因分析

（一）主要問題

1.風險任務的有效性不強。當前風險任務的有效性問題主要體現在四個方面：其一，外部數據的抓取和過濾有問題。現行數據集中處理系統不能高效地把好數據進口關，無法對數據進行邏輯性與有效性的審核和配比，導致現有數據無法支撐精準的風險識別。其二，風險指標建設職能不清。不同部門承擔不同稅種風險指標的建設任務，導致業務部門與管理部門職責邊界不清，各類風險在計劃、管理、執行等方面都不同程度地存在職能缺位、越位現象，風險任務難以最終落實，對一些系統性風險更是估計不足，難以應對。其三，風險指標的建設部門與風險監控部門（即數據管理部門，下同）配合程度低。風險指標建設部門獨立制定本部門相關稅種的年度和月度專項風險計劃，與風險監控部門常常缺少有效的溝通、協調，導致部分風險任務不具備技術的可行性和操作性。其四，由于缺少持續改進機制，制定風險指標的部門沒有定期對風險指標進行清理、完善，尤其是對涉及稅收政策變化或廢止的風險指標沒有定期分揀，存在一堆正確但無用的低效能指標，各地已上傳的涉及此類指標的數據也未能及時更新維護，降低了風險指標識別的精準度。

2.風險任務缺少面上統籌。主要體現在三個層面：一是省局層面。省局年度風險任務計劃統籌性不足。盡管依照《國家稅務總局關于進一步加強稅收風險管理工作的通知》（稅總發〔2016〕54號）建立起了風險管理領導小組，辦公室也設在數據管理部門，并由其統一扎口管理，但由于數據管理部門不具有像稅政、征科等業務部門的管理職能，對其他部門沒有硬性制約，僅靠計劃性管理，缺乏內在的聯動效應。而且各業務部門又由不同領導分管，管理整合難度較大，導致各處室多頭布置任務的問題比較突出。需要風險管理領導小組升格為常設性機構，并由主要負責人主抓。省局層面還沒有完全實現實體化管理，沒有將風險管理辦公室真正確定為風險事項推送的扎口管理部門，各業務處室均按照年初省局確定的年度風險管理計劃，下派風險計劃與風險事項，這樣一來，各處室根據自己的需要各自為政，加大了省局層面任務計劃下派的分散程度。未將風險管理辦公室真正確定為統一的扎口管理部門，還導致省局層面無法對各處室推送的風險管理任務進行統一管理，也無法對任務的執行質量進行有效監控，任務執行的到底怎么樣，省局層面往往很難掌握。二是市（地）局層面。省局層面風險任務缺乏統籌直接導致市局層面也存在同樣的問題。市局層面沒有統一的扎口管理部門，無法由風險監控部門統一通過大集中系統進行任務推送，各科室接到省局任務之后，往往也單獨向縣市級業務部門和本級應對部門下達任務，有的還下達省局計劃外的任務。三是縣（市）局層面。“上面千根線，下面一條針”。省局與市（地）局風險計劃缺乏有效統籌導致縣（市）局承擔了大量的具體實際任務，遠遠超過縣（市）局的能力范圍，部分業務股室也不得不向分局直接推送。股室與分局在人力資源有限的情況下，往往疲于應付，只滿足于數量，無法保證任務完成的質量，無異于緣木求魚，失去了稅收風險管理的應有之義。

3.人力資源配置與風險任務不匹配。目前風險任務管理的運作模式，主要包括兩種，一種是以省局為主，即由省局風險管理部門負責組織并發起各項工作；另一種是以市（地）局為主、縣（市）局為輔、省局負責宏觀協調的模式。就目前各地風險管理人力資源的配置狀況來看，無論哪一種模式，都存在三大問題：其一，風險管理人員的專業化水準還不夠。從國外經驗來看，風險管理團隊一般是由經濟師、金融專家、稽核人員、數據分析師、信息技術員構成。但目前國內各級風險管理團隊與國外相比還有很大差距，這使得絕大多數風險管理工作只能基于過去的工作經驗和現有的知識水平進行。其二，與日益增加的風險管理任務相比，人力資源配置數量也明顯單薄，市（地）局與縣（市）局的問題更為突出。目前，市（地）局與縣（市）局風險管理團隊一般僅有數人，與目前企業數量眾多、跨區經營廣泛、經營方式復雜、信息化程度高的情況形成鮮明對比，無法保證風險任務完成的深度和精度。其三，省局在推送風險管理任務時，一般采用隨機分配的方式，往往并不嚴格參照各市（地）局與縣（市）局的人力資源配置狀況，導致任務分配不均，出現有的地方“吃不飽”而有的地方“吃不了”的問題。

4.風險任務的過程管控存在真空。此問題主要體現在四個層面：其一，存在不遵守相關文件所規定的流程的問題。如，某地規定大集中系統中需按“案頭審核—詢問約談—實地核查流程”進行應對，但實際應對過程中未嚴格執行，甚至存在先實地核查，再從系統中走流程現象。其二，存在現有制度未得到嚴格遵守問題，如未嚴格執行集體審議制度，不注重發揮集體審議作用等。其三，存在涉稅文書使用不規范、甚至涉稅文書之間時間邏輯錯誤的問題。如：《約談通知書》送達回證無送達地點；《稅務檢查通知書》送達回證因納稅人拒簽，見證人為風險應對人員簽名。其四，存在工作責任心不夠的問題。如應對過程中發現其他涉稅問題未涉及，存在避重就輕問題。再比如風險任務應對過程中涉稅申請審批事項把關不嚴，由于人為原因導致任務延期的問題等。

（二）原因分析

1.稅收風險分析數據質量有待提高。目前，從各地的情況來看，稅務部門涉稅信息的主要來源渠道是稅務機關采集和納稅人自行申報，涉稅數據信息采集范圍小，納稅申報表及附列資料的內容單一。在信息釆集的整個過程中，依靠的主要是納稅人自行申報，納稅人的認知水平直接影響到涉稅數據的真實性和完整性。同時，稅務機關在工作過程中對歷史數據的導入、錯誤操作、對稅收政策變化把握不及時、相關數據指標未及時更新等行為也會產生大量的不規范數據、垃圾數據和缺失數據。此外，涉稅信息不準確，尤其是財務數據的不真實大大降低了風險管理模型的可靠性。

2.風險任務統籌管理的體制與機制均不完善。第一，缺乏有力的任務統籌管理機構。目前，在我國實施稅收風險管理的稅務機關中，大多采用的是由稅收風險管理辦公室作為主管“機構”，負責風險任務的統籌工作。然而，嚴格來看，無論是機構規格還是專業化程度，這些部門都無法充當一個權威的任務統籌管理機構的角色，都不足以擔負稅收風險任務統籌管理的復雜工作。第二，風險管理各部門之間缺乏有效的溝通協調機制。在當前的機構設置下，稅務機關負責風險管理的各個部門一方面面臨著職責重疊、征管資源浪費的問題，另一方面又需要處理由于部門間職責空隙造成的信息傳遞不連貫、稅收工作銜接不暢的問題。

3.稅收風險管理隊伍建設有待加強。第一，稅收風險管理人力資源配置嚴重不足。從目前各地人力資源配置狀況來看，省局與市（地）局層面承擔風險管理任務的人員一般不會超過20人，縣（市）局層面的人數更少，這樣的人力資源配置在海量數據面前顯得單薄。第二，稅收風險管理團隊素質與風險管理的實際需要之間還存在較大差距。我國稅收風險管理人員主要由稅務機關內部人員構成，缺少“高、精、尖”的領軍專家團隊，不能精準“望、聞、問、切”，給之后移交稅務稽查或者二次評估留下了尾巴，這種現狀與發達國家風險管理團隊相比還有很大差距。

4.風險任務的過程管控有待強化。首先，風險任務的過程管控還沒有形成由計劃（P）、執行（D）、檢查（C）和行動（A）共同構成的閉路循環系統。在計劃環節就出現風險推送模糊化的問題，導致統籌與分散之間難以協調，并進一步引發風險應對缺乏針對性、增加額外工作量、考核評價標準缺失等問題。其次，在風險管理的各環節，由于風險管理人員程序意識不足，現有的程序與制度未得到應有的尊重。目前，我國稅收征管工作所遵循的基本法律《稅收征管法》是2001年6月頒布的，然而稅收風險管理理念在幾年后才逐步進入稅務部門視野，這導致稅收風險管理的程序與制度整體上還處于初級階段。第三，個別風險管理人員的責任心仍有待提高。少數人認識上還跟不上風險管理的節拍，有 “等、靠、要”的思想。對推送的風險任務，應對時有畏難情緒，核查時馬虎應付，反饋時言之不詳，考核時牢騷滿腹，導致整個任務執行難以達到預期目標。

三、優化稅收風險任務管理的建議

整體來看，稅收風險任務管理的優化應該遵循統一領導、分級管理、科學合理、探索創新、重點突破的基本原則。統一領導與分級管理要求在國家稅務總局及以下各層級稅務局之間形成職責分明的分工體系。科學合理、探索創新、重點突破則要求必須以完整準確的數據信息為基礎，建立規范的任務管理流程和管理機制。

（一）強化風險任務的統籌與協作

要充分發揮風險管理在稅收征管資源配置中的主導作用，充分盤活優勢資源，建立起權威綜合的風險任務管理中心，負責統一組織風險計劃、風險識別、任務推送以及績效評價管理等工作，爭取形成全覆蓋的待推送任務案源庫，以確保風險管理任務推送的準確率。

第一，進一步明確各層級風險管理機構的任務范圍。毫無疑問，國家稅務總局應該負責稅收風險任務管理的頂層設計并制定總體規劃。省局應該按照總局工作部署，結合本地實際，把工作精力放在建立健全風險管理工作機制、開展第三方涉稅信息采集及應用、完善省級決策支持風險管理系統、優化風險管理特征庫、模型和指標體系、統籌安排稅收風險管理各項工作上來。市（地）級應根據省局要求與本級年度風險管理計劃相結合，強化直接面對納稅人的一線征管和服務，業務處（科）室不再單獨向縣市級業務部門和本級應對部門下達計劃外的任務，由風險監控部門（或數據管理部門）統一通過大集中系統進行任務推送，各業務處室根據推送的任務按照上級和本級要求自行考核。縣（市）級則應把工作重點放在加強稅源管理和風險應對方面，業務科室不再向風險應對機構下達風險管理任務，只負責對上級布置的風險管理任務和本級風險監控部門推送的風險應對質量進行跟蹤督查。

第二，加強決策支持風險管理系統的建設。國家稅務總局需重點完成決策支持風險管理系統的頂層設計和平臺建設工作。主要包括風險分析識別模型建設、稅收數據治理、第三方涉稅信息獲取及應用等工作。省局要在總局決策支持風險管理系統中增加省級風險任務管理平臺，為各省加快任務計劃、任務推送、任務執行、質量監控等提供技術支持，幫助省局對任務計劃、風險識別、排序定等、任務推送、數據管理等進行集約化管理。市（地）級及基層局要按集約化管理的要求整合風險管理機構職能，統籌組織、集中開展風險管理工作，做好與總局、省局平臺的對接與數據傳輸。

第三，完善任務管理各層級統籌協調機制。根據組織收入工作需要，應定期召開風險管理專題會議，審議各地區在工作中提煉或發現的具有全局性、普遍性特征的風險事項，以及成員單位提交的特定類型納稅人或風險事項，適時推送各地應對。上述工作以及統籌風險應對過程監控及效果評價等工作職能，依靠總局推動為宜。省局層面：一是要統一稅收風險管理組織領導。要定期召開稅收風險管理工作領導小組會議，審議本單位年度工作計劃和總結、本地區稅收風險管理重大事項等。同時，要根據稅務總局風險管理年度工作計劃，因地制宜，細化并制定本地年度計劃。二是要統一接收稅務總局推送風險事項。總局風險辦按計劃下發的稅收風險管理事項，統一由省局風險辦負責接收。總局風險辦成員單位下發的特殊風險管理事項，也應由省局風險辦統一接收；其他部門接收的，須將接收的風險事項報送省局風險辦統籌管理。三是要統一扎口推送風險應對任務。省局風險辦接收總局風險管理事項后，要組織相關部門開展細化分析，統籌任務安排，扎口推送給有關單位開展風險應對工作。四是要統一反饋風險應對情況。應對結束后，省局風險辦應分析總結應對情況，及時將應對情況反饋給總局風險辦。總局風險辦將應對情況通報給風險事項發起單位。對總局風險辦成員單位下發的特殊風險管理事項，省局風險辦在向稅務總局風險辦反饋應對情況的同時，要將應對情況反饋給特殊風險事項發起單位。市（地）級及縣（市）級層面：一是要制訂統一的工作配合程序或規程，基本涵蓋風險計劃、風險識別、任務確定和風險推送各個環節。二是要在各部門明確負責常態化協調配合的專門人員。

（二）實施風險任務的分類分級管理

第一，加強數據管理的互聯互通，為風險任務的分類分級奠定基礎。一是依托綜合治稅平臺和第三方數據管理平臺，推動平臺功能的拓展，充分兼顧數據交換各方利益，進一步拓寬數據交換渠道，努力實現互聯互通共享，形成“互信”共贏的工作局面。二是按照“誰應用誰評價”的原則，推進部門信息資源共享，借助政府力量推動綜合治稅平臺數據交換職責落實情況的績效評估，使之成為政府評先評優和財政激勵的重要依據。三是進一步強化加工整理、數據分析、業務驗證和數據應用工作，提高第三方數據信息分析運用的層次，充分發揮第三方數據對稅源監控的推進作用。

第二，進一步細化風險任務的分類。首先，可以嘗試根據風險源的類型對風險任務進行分類。重點稅源企業經營規模較大，財務管理相對健全，納稅遵從度較高。對重點稅源應推行個性化的風險應對策略；對中小稅源企業應推行行業化分類管理策略。另外，稅務機關可以運用行業指標分析工具，設置行業風險預警指標，制定動態的行業管理指南，深化對中小稅源企業管理。對于零散稅源，主要有兩種路徑，一種是社會化管理，實行委托代管；另一種是自報自核自繳。其次，可以根據風險任務的分類情況，持續改進風險管理人員的分工。

第三，進一步細化風險任務的分級。風險任務的分級管理相應地意味著各個層級風險任務的分工。理論上講，總局、省局、市局、縣區局應分級承擔風險應對任務。重點稅源企業的風險管理任務建議分別由總局、省局、市局管理。縣區局作為基層局，主要負責中小稅源的風險應對任務，同時承擔重點稅源企業的屬地性日常管理職責。對高收入個人和高凈值個人的風險管理職能的安排，應比照重點稅源企業。

（三）推行風險應對任務的管辦分離

風險應對是風險任務的核心，也是風險任務管理中的難點。圍繞提升風險應對質量，可以對風險應對進行管辦分離試點，具體操作中可以成立由風險監控機構、征管、稅政等相關部門業務骨干組成的風險管理應對團隊，共同參與風險應對。

第一，明確風險應對主體的職責。應將案頭審核及會審流程事項、詢問約談和實地核查中的審議環節事項交由風險管理團隊來管理，風險應對流程中的其他應對事項則由風險應對機構來辦理。這樣可以摒棄以往應對人員既是“運動員”又當“裁判員”的雙重身份，保證風險應對專一性，為管理有效切入風險工作全程準備條件。

第二，應對過程實施節點管理。應當把案頭審核作為風險應對主陣地。所有風險管理任務的案頭審核，均由風險管理專家團隊先行開展，在推送疑點信息的基礎上增加人工識別，集中團隊人員有效研判風險問題，明確應對方法，確認稅額申報的準確性，出具應對報告后由團隊集中統一會審，再向風險應對機構推送。同時集中審議應對機構提交的應對報告及相關材料的合法合理性，出具審議意見。

第三，保證應對人員從事風險應對的專業性。風險應對人員應依據經團隊案頭審核后下發的風險點有針對性地開展稅務約談、實地核查。開展風險應對的人不再從事應對審議工作，切實增強工作執行力，有利于應對人員集中精力把案件查深查透。

（四）探索風險應對任務的積分量化管理

風險應對任務積分量化管理的目的是做到目標明確、任務量化、節點清晰、過程可控、結果可考，營造人人擔當、人人爭先的良好氛圍。風險任務積分量化管理應該遵循“三量化一競爭”原則，即：應對對象分值量化、應對人員任務量化、工作業績評價量化和應對任務競爭性分配。

第一，探索應對對象分值管理。應對對象是經風險識別后存在涉稅疑點的納稅人，是應對任務量化管理的前提。應對對象分值應該是根據一定標準計算出的應對對象積分，是該應對對象風險應對工作難易程度的總體體現。應對對象的分值應由兩部分組成，即應對對象基本要素分值和風險指標要素分值。應對對象基本要素分值評定以年度為評定所屬期。

第二，探索風險應對人員的能量值管理。應對人員能量值是風險應對人員月度風險應對任務的工作量標準，是應對任務量化管理的依據。應對人員案頭分析和詢問約談環節任務分值可以按照個人能量值確定，實地核查環節任務分值可以按照個人能量值的一定比例確定。應對人員能量值按月進行差異化管理，每月初在應對任務基數的基礎上按應對人員修正確定。風險應對人員的應對任務基數根據上一年度應對對象分值的總體情況和風險應對工作量的需要綜合確定。應對任務修正系數則主要按照應對人員性別、年齡、職務、技能級次和績效考核等要素確定，風險管理工作領導小組根據工作需要確定要素評定標準。

第三，探索應對任務量化分配。應對機構下達應對任務可以探索通過競爭性方式分配，遵循一般任務公開競標與指定任務限制性競爭相結合、面上普遍競標與特定任務指派相結合的原則。應對機構接收任務后，應組織人員結合系統推送疑點和相關數據信息開展比對分析，形成分析報告，確定分類處理意見，為應對任務統籌安排做好準備。

（五）探索“雙隨機”的風險應對管理機制

“雙隨機”機制指的是隨機產生應對任務和隨機分配應對任務。隨機產生應對任務是指風險監控機構按照應對任務積分量化管理方式，根據應對人員能量值、應對任務總分值，從風險疑點庫中隨機產生應對任務，分期組織應對任務推送。隨機分配應對任務是指應對機構參照應對人員能量值，通過隨機方式進行任務分配。當然，在風險應對機構負責人的明確指令下，可以進行人工干預，適當調配人員。隨機分配應對任務應以風險任務的分級管理為核心，在明確各層級稅務機關職責與人力資源配置狀況的基礎上，按“以事定人、以人管事”的方式來組織。

（六）建立風險任務管理的質量檢查與跟蹤評價機制

各級稅務機關應對所屬機構所承擔的稅收風險任務的工作質量，包括應對內容、流程、事實認定、證據運用、法律適用、執法程序等方面進行檢查審核，做出質效評價，并提出進一步改善管理的要求。首先，實施風險任務管理的質量檢查與跟蹤評價歸口管理。這一職責可以探索由督察內審部門或承擔督察內審職責的部門、機構來承擔。其次，明確風險任務管理的質量檢查與跟蹤評價的組成內容。歸口管理部門應根據風險任務的完成情況，定期對風險任務完成質量進行抽樣檢查或評價。再次，設定風險任務質量檢查與跟蹤評價的主要流程。該流程至少應包括準備、實施、處理、整改、反饋等階段。最后，強化風險任務管理的質量檢查與跟蹤評價結果的應用。風險任務管理的質量檢查與跟蹤評價結果應作為被檢查單位和個人績效管理考核的重要依據。

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