新常態下內蒙古礦產資源產業科學發展

張春華，郝俊峰，施俊杰

(1.內蒙古自治區巖漿活動成礦與找礦重點實驗室內蒙古自治區地質調查院，內蒙古 呼和浩特 010020；2.內蒙古自治區第七地質礦產勘查開發院，內蒙古 呼和浩特 010020)

隨著我國經濟進入“新常態”，全國經濟增速換擋、結構調整升級和增長動力轉化，我國的供給體系和結構存在的問題，造成礦業經濟下滑、投資減速、價格下跌和效益下滑等[1]。特別是隨著全國能源消費系數逐步下降及未來“低碳經濟”的發展進程的加速推進，內蒙古自治區的能源優勢將逐步削弱，因而必須通過技術創新、生態模式創新和轉型升級來推進供給側結構性改革，激發全社會的創造力和發展活力，從而提高礦產資源的利用效益，走出一條效益優先之路[2]，以期努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。

1 現狀與形勢

內蒙古自治區礦產資源豐富，是我國重要的能源、有色金屬和煤化工基地。

1.1 礦產資源勘查現狀

截至2016年底，內蒙古全區已發現礦種144種(含亞礦種163種)，占全國發現礦種的83.72%，大中型礦床比例為36.2%，共45種礦產的保有資源儲量居全國前三位，其中天然氣、鈾、煤、鉛、鋅、銀、稀土、鈮、鍺、普通螢石、晶質石墨等礦產為全區的優勢礦產。據不完全統計，有色金屬、貴金屬礦區中多組分共生伴生礦約占總數的74%，在已查明資源儲量的上表礦床(區)中，99.6%的鐵礦、78.3%的銅礦、98%的磷為貧礦[3]。

1.2 礦產資源開發現狀

截至2016年底，內蒙古全區共有118種非油氣、非放射性礦產進行開發利用。2016年，參與統計的礦山共4 517家，從業人員21.84萬人，礦石總產量7.3億t，完成工業總產值1 402.92億元，實現各類產品銷售收入1 299.04億元，創造利潤202.52億元。大中型礦山比例為12.12%，小礦個數為1 599個，占全區礦山總數的35.5%，與2010年相比降低12個百分點[4]。

2016年，煤炭礦山創造利潤占全區的80.5%，銅、鉛、鋅等有色金屬礦山創造利潤占全區的8.4%，金、銀礦山創造利潤占全區的5.7%，非金屬礦山占5.4%(其中建材及其他非金屬僅占0.9%)。

截至2016年底，全區累計生產石油3 010.5萬t、天然氣1 428.4億m3[5]。

1.3 礦產資源下游產業現狀

內蒙古主要礦種的區域性分布特征直接決定了產業分布特點。鄂爾多斯市、呼倫貝爾市及錫林郭勒市是煤炭礦山及產業的主要聚集地，共占煤炭總產量的86%。全區66.1%鐵礦由包頭市生產，巴彥淖爾市及赤峰市鐵礦產量占24.6%。銅礦以呼倫貝爾市及赤峰市為主，鉛礦主產區為呼倫貝爾盟及錫林郭勒盟，鋅礦以赤峰市為主。巴彥淖爾市與錫林郭勒盟的金礦礦山產量占全區比例分別為79.8%和10.6%，銀礦開發主要集中在赤峰市，占全區銀礦年產量的71.8%。稀土的開采和加工主要集中于包頭市。巴彥淖爾市為硫鐵礦的主產地，天然堿由錫林郭勒盟生產，阿拉善盟鹽礦產量占全區的86.7%[6]。

礦產品的深加工業多是依托產能優勢建成的。比如：包頭市在鋼鐵、鋁業、稀土、鎂及化工建材產業上均有基礎，鄂爾多斯市在煤電、煤化工等方面形成了較具規模的產業集群，赤峰市為自治區有色金屬產業示范基地，巴彥淖爾市在銅、鉛、鋅、金、鎳的冶煉等深加工產業及硫酸等化工產業形成了較大生產規模，阿拉善盟的鹽化工、精細化工具有一定的規模，呼倫貝爾市在煤電化產業、冶金加工產業、建材產業方面積極構筑著循環經濟產業示范基地，錫林郭勒盟在煤電和鍺金屬加工方面初具規模，烏蘭察布市在石墨、螢石等一批高水平的精細化產業發展方面，形成了一定的產能。

1.4 形勢

進入新時代，內蒙古自治區發展面臨著重大機遇。自治區黨委提出的“五化協同”與政府確定的“五大基地”發展戰略，為區內地質行業轉型及優勢礦產資源勘查開發提供了重大契機。內蒙古自治區具有資源優勢，煤層氣、頁巖氣、鈾礦、地熱、干熱巖等非常規能源及稀土、鈮、鉭、晶質石墨等戰略新興產業礦產資源豐富。僅2015年，全區一次能源生產總量為5.62億t標準煤，消費總量為1.89億t標準煤，資源不僅能夠自給，還將66.4%的資源供全國其他省市使用，是全國煤炭供應的主產區。

同時，中國特色社會主義進入了新時代，對礦業發展提出了新的要求，堅定不移的貫徹創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，建設美麗中國，構建市場導向的綠色技術創新體系，壯大清潔生產產業、清潔能源產業。推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。推進資源全面節約和循環利用，實施國家節水行動，降低能耗、物耗，實現生產系統和生活系統循環鏈接等。這一系列發展方略，為推進礦業的綠色發展、深化礦產資源產業的深層次改革提出了迫切要求。

2 資源產業發展中存在問題

2.1 能源消費結構問題

內蒙古礦業產業結構比較單一，“一煤獨大”的局勢短期內很難改變。全區煤炭消費總量長期占一次能源消費總量80%以上。2015年占比為82.92%，比2010年下降4.1個百分點；2015年水電、風電、核電等消費總量占一次能源消費總量的8.49%，比2010年增長7個百分點；天然氣消費總量占一次能源消費總量的2.09%，多年來沒有明顯增長[7]。資源型城市礦業指標貢獻率依然大，其中鄂爾多斯市2016年礦業總產值及利潤分別占全區的62.3%與80.70%，且連續數年居首位，也呈現出第二產業單一化、第三產業不發達的問題。

2.2 礦業產業結構問題

近年來，國家和內蒙古自治區通過資源整合、兼并重組、淘汰落后、優化升級、延伸產業鏈等方式[8]，積極落實國家、自治區關于煤炭、鋼鐵行業“去產能”、“補短板”的相關政策和措施，積極化解過剩產能，但仍存在礦業經濟發展方式單一，產品結構單一，產業集中度不高，產業鏈延伸不足等問題。煤炭產業比重偏高，深加工企業的創新能力和技術研發水平有待提高，產業轉型升級和結構調整在短期內突破難度較大。戰略性新興產業發展不足、產業鏈短，稀土產業鏈包含稀土永磁、儲氫和拋光材料，石墨企業主要生產石墨、石墨電極等產品，石墨烯、高純石墨等高端產品少[9]。多數金屬礦山為鉛鋅鉬等，非國家緊缺的大宗支柱性礦產，且采、選、加工一體化整體設計不夠，主導產品依然是精礦和初級冶煉產品。非金屬多是以原礦或初級產品為主，少量深加工企業也僅側重選礦提純、超精細加工等一般改性，產品檔次低、系列少、附加值低。

2.3 節約集約利用水平的問題

礦產資源的集約化、規劃化開采水平參差不齊，歷史上形成的“大礦小開、一礦多開、采易棄難”影響依然存在。目前，受市場需求和環保整治等多種因素的影響，大多數金屬礦山處于停產狀態。非金屬礦山“礦山多、規模小”的缺點明顯，布局和秩序上存在一定程度的“散、亂”現象，對生態環境的影響尤為嚴峻。“十二五”期間，通過實施最低規模準入約束及資源整合，全區“三率”水平整體提高，但平均水平未達到國家先進水平，大中型規模礦山與小型小礦“三率”差距比較大，特別是礦產資源綜合利用總體水平仍有待提高。煤炭開采對煤矸石的利用率為49.47%，有色金屬、貴金屬、非金屬礦山礦石中綜合利用率為70%左右，稀土綜合利用率僅為38.03%[10]。

大中型礦山較小型(小礦)企業“三率”達標率高，主要是由于礦山技術裝備水平及資金投入差異等方面的原因。國家級綠色礦山占大中型礦山的比例為17.5%，較全國水平偏低。由于地質勘查程度參差不齊，缺乏綜合勘查開發的前提條件，如在鄂爾多斯盆地，因某些煤礦開采造成鈾礦資源的地浸條件破壞，也會在煤炭開采過程中造成放射性污染，某些煤炭與油氣開采未顧及疊置資源的后續開發問題，造成資源節約集約利用程度低。

2.4 對生態環境的影響破壞問題

一段時期內，傳統的礦業經濟基本上是沿著“礦產勘查-礦產品-消費-污染排放”的路徑簡單流動的線性經濟，以“高開采、低利用、高排放”為特征；表現為粗加工多，精加工少，礦產資源利用率低、粗加工產品長距離運輸等，局部地區礦業活動影響了區域的生態平衡，引發地表沉降、山體滑坡、地面塌陷、裂縫等次級地質災害，對周邊居民的生活居住環境造成危害。通過近年的大力整治，很有成效，尤其是“三廢”排放和回收利用方面更為明顯，全區礦山年產廢水綜合利用率達65.2%。截至2015年底，全區因礦業開發而占用土地的恢復治理率為36.2%，仍需加大治理力度。全區各級自然保護區面積超大，約占全區行政面積的11.45%，由于信息不互通、設置時序交錯等歷史原因，造成各級自然保護區8%面積范圍內合法設置有探礦權、采礦權[11]。在礦權退出機制不健全的當下，礦權的處置與生態環境保護成為了社會矛盾的聚焦點。

2.5 管理體制機制的問題

我國勘查投入、準入條件等礦產資源管理政策不穩定，環境準入日益嚴格，礦業開發的外部環境趨緊，綠色礦山體系初步建立，礦業發展與生態保護二者的最佳切入仍在摸索。

我國鈾、石油天然氣和煤炭、煤層氣等礦產，由不同行業、不同部門勘查開發，行業間各自為陣，取得的基礎地質資料相互封鎖，資源綜合開發協調難度大，造成資源疊置區域礦業權管理、資源浪費、安全隱患等問題突出。石油天然氣單個礦業權登記范圍大，2016年內蒙古全區探、采礦權共計190個，其登記總面積占全區國土面積的32%。超大面積礦權設置和勘查投入的有限性，必然導致長期“圈而不探”，也直接影響其他礦種在本區域內的勘查投入。

目前，我國企業注冊準入門檻高，審批程序繁瑣，耗費時間長，審批費用高。2005年，美國哈佛大學、耶魯大學和世界銀行的四位教授曾經對85個國家和地區的創業環境進行調查，結果表明，從注冊一家公司到開業，所必須的平均審批程序，加拿大需要2天，而中國需要111天；注冊審批費在美國、加拿大、英國平均不到人均年薪的1%，而在中國內地占到人均年薪的11%。

3 對策建議

供給側結構性改革就是要創造條件，放松“高行政成本約束、高融資成本約束和高稅收成本”三大供給約束，解除供給抑制，讓財富的源泉自主發揮活力，充分涌流，恢復中國經濟的活力。這就要求沿著“新技術、新產品、新模式、新組織、新業態、新制度”這六新供給發展，實現產業和產能的升級，實現技術創新對經濟增長的加速效應，全面深化改革。

3.1 調整結構，推動能源生產與消費革命

積極開展非常規能源和戰略性新興能源的勘查工作，為產業發展提供資源保障，積極開展天然氣、地熱、淺層地溫能、核電等清潔能源的開發利用，加快調整“一煤獨大”的生產和消費模式。開創資源產業新組織、新模式，圍繞現有產業推進配套產業發展，如推進設備制造及配套產業，國際貿易、現代物流、礦業旅游等生產型服務產業，如寶鋼、阜新煤礦等工業巨頭近年來都先后開發了此類項目。內蒙古成熟期的資源型城市[12]，應因地制宜向第三產業適度轉型，以本區域礦業發展史為經脈，重點展現礦區采掘遺跡，突出“草原生態、民族文化”，形成資源型城市的獨有的，具有“產城文化”概念的工業旅游產業。通過室內博物館和露天博物館的工業旅游向游人展示礦業文化，賦予礦業體驗，傳承礦業文明，通過依托礦區和周邊自然村鎮，打造與礦業和自然地理風貌緊密結合的特色小鎮。阿拉善可建立礦山地質公園或鹽湖盆地旅游度假改造。

3.2 轉型升級，構建資源產業發展新格局

統籌考慮資源、環境、市場等條件，依托內蒙古稀土、有色金屬、石墨等特色資源，積極引進人才，提高科研創新水平，整合聚集礦業科技資源，吸引國內外企業、高校、科研機構建設礦產資源新材料及應用中試產業化基地，充分發揮龍頭企業的引領示范作用，以點帶面，將選冶及精深加工業向工業園區集聚，加快不同類型的資源型產業鏈橫向整合與耦合，在傳統硬財富制造業上培育更多的軟價值，培育和打造產業鏈完整，特色鮮明、主業突出的產業集群與產業基地。

尤其應針對我國對高技術、新材料和環保產業的需求延伸產業鏈，鼓勵企業“技術創新，產品升級”，重點開發高技術含量、高附加值、市場前景好、擁有自主知識產權的新產品，推進具備產業化能力的高附加值項目就地投資轉化，加大上下游聯合力度，實現煤電冶加和探采選冶加一體化經營，煤化工的發展要向國內自給率低的烯烴下游產品、高新材料甚至煤生化產品集聚；培育壯大永磁電機稀土陶瓷材料等稀土應用產業；充分利用優質的礦產資源和優勢的煤電產能，加快推進高純石墨、柔性石墨、核級石墨、石墨烯等系列下游新型產業研發和應用，并促進規模化生產；積極培育黃金加工產業，豐富黃金產品種類，在深加工中盡可能多的融入歷史文化元素、人文地理元素。推進頁巖氣、煤層氣、干熱巖等非常規能源的開發利用，探索建立可再生能源跨市場交易體系。

3.3 創新驅動，實現資源節約集約利用新途徑

嚴格執行國家《礦產資源節約與綜合利用鼓勵、限制和淘汰技術目錄》，新建礦山嚴格依法依規建設，未達標的生產礦山限期完成改造或關閉。實行礦山企業“三率”指標年度考核制度。從技術應用、最低規模等方面，科學設定一整套涵蓋采、選、冶、深加工等各個環節、生產規模、服務年限與治理恢復相配套的準入條件，完善礦山企業和下游深加工產業的準入門檻[13]。對于內蒙古全區資源儲量豐富的煤炭、石墨等，要緊緊圍繞地區產業布局和產業結構調整的長遠規劃與宏觀政策，科學設定新建礦山最低生產規模，完善管控體系。而對于一些小而散的貴金屬、有色金屬及一些小型非金屬礦，更多的從限定其開采服務年限和選礦工藝入手，控制區域內采選規模，將零星資源吃干用盡后徹底關閉治理。

依托工業園區，構建產業循環發展模式，重視資源再生產業的發展，包括廢棄物的回收利用、尾礦的減量化再利用和非傳統礦產資源的資源化，減少對原礦資源的消耗。如呼和浩特市已逐步建立起環保及資源集約節約型一體化新型石材產業園，形成了集石材科研、石材工程設計、石材成品生產、廢棄物(廢石、鋸泥)合理有效利用的產業鏈條。鼓勵大中型企業通過自主研發選礦、綜合利用、有價元素回收的新技術，煤炭開發注意瓦斯抽采利用，提高原煤就地轉化率，鼓勵企業綜合利用煤矸石、粉煤灰等廢棄物建設自備電廠、充分回收有價元素；有色金屬開發中要注意主元素及共伴生組分的綜合回收，加強難選氧化礦、銅鋅混合礦等典型復雜難選礦及低品位共伴生礦的選冶加工利用性能試驗研究，加強“三廢”和余熱、余壓的綜合利用。加大稀土中鈮鈧資源綜合利用。加強資源疊置區，共伴生礦產資源綜合勘查、綜合開發，建設鄂爾多斯盆地綜合勘查開發示點，科學設定疊置資源的勘查開發時序。嚴格限制非國家緊缺的超低品位礦產開發和采選比較大礦山的上馬。

3.4 綠色引領，建立礦業發展新局面

內蒙古自治區草原、森林和濕地面積居全國之首，其生態狀況直接關系到東北和華北乃至全國的生態安全，其生態地位對于國家有不可替代的作用。目前，在生態環境承載逐步接近底線的情況下，必須將所有的礦物質和能源在這個不斷進行的經濟循環中得到合理和持久的利用，從而在減少對礦產資源消耗的同時，把礦產活動對自然環境的影響降低到盡可能小的程度。按照國家、內蒙古自治區相關政策，加快位于自然保護區內礦山的有序退出，嚴禁在禁止開采區范圍內進行礦業開發活動。嚴格落實礦山企業地質環境恢復治理和地質災害防治主體責任，加強固體廢棄物和垃圾處置與綜合利用，堅持“快還老賬，不欠新賬”的原則，加快解決歷史遺留礦山地質環境治理問題，加強礦山地質環境監管，將不按規定進行礦山地質環境治理的企業，列入企業誠信體系“黑名單”。提高污染排放標準，強化排污者責任，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。

推行和創新綠色勘查，從源頭上降低對生態環境的擾動。全面推進“綠色礦山”建設，引導礦業可持續發展，提高資源保障能力，徹底革除傳統落后的礦業生產模式，推廣先進技術工藝，實現清潔生產，逐步推動全區礦業行業提質增效，努力走出一條資源安全與生態保護相統籌，礦山建設與綠水青山草原相協同，企業發展與人民意愿相一致的綠色礦業發展新路子。

3.5 協調統籌，完善礦業勘查開發新制度

在轉型發展、創新驅動的關鍵時期，必須持續推進簡政放權，用好這一推動改革發展的“先旗手”和轉變政府職能的“當頭炮”，釋放市場活力和社會創造力，促進生產力水平上新臺階、開辟就業新空間。深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業，加快“僵尸企業”破產。

負面清單管理模式有助于降低市場風險，減少市場主體在面臨新業態準入、創新及進駐法律空白領域等方面的風險。全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，支持民營企業發展，激發各類市場主體活力。打破行業壟斷勢在必行，引入自治區現有強大的地勘隊伍，加快相對滯后的鈾、煤層氣、頁巖氣等礦產資源的勘查，通過資料收集與補充勘查，摸清資源家底，提交資源量，為綜合開發利用贏取時間，已探明儲量或已進入開發階段的資源疊置區域，必須進行商討具體的協調開發方案，以保障其他資源的后續開發。推進油氣企業改革，執行嚴格的區塊退出制度，對達不到最低勘查投入的勘查開采區塊，削減登記面積以釋放資源活力，杜絕“圈而不探”的現象。煤、鈾、油氣企業共同成立股份制合作公司，建成特色資金、技術與產業合作模式，共同推進疊置區資源的開發與后續產業發展。深化稅收制度改革，健全地方稅體系，解決監管難的問題。深化科技體制改革，建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系，加強對中小企業創新的支持，促進科技成果轉化。

[1] 吳敬璉,金立群,林毅夫,等.供給側改革——經濟轉型重塑中國布局[M].北京:中國文史出版社,2016.

[2] 杭栓柱,胡益華,朱曉俊,等.新常態下內蒙古必須走“效益優先”之路[M].呼和浩特:內蒙古大學出版社,2015.

[3] 內蒙古自治區國土資源廳.內蒙古自治區礦產資源截至2016年底儲量通報[R].2017.

[4] 內蒙古自治區國土資源廳.內蒙古自治區開發利用分析年報(2016年度)[R].2017.

[5] 內蒙古自治區國土資源廳.內蒙古自治區礦產資源年報(2016年度)[R].2017.

[6] 內蒙古自治區國土資源廳.內蒙古自治區開發利用分析年報(2015年度)[R].2016.

[7] 內蒙古自治區統計局.內蒙古統計年鑒[M].北京:中國統計出版社,2016.

[8] 崔彬,葛新權,鄒愉,等.礦產資源產業發展[M].北京:中國發展出版社,2015.

[9] 孫玉梅,郝俊峰,郝曉琳.內蒙古潛在優勢非金屬礦產資源的開發利用分析[J].中國礦業,2017,26(4):51-57.

[10] 內蒙古自治區國土資源廳.內蒙古自治區重要礦產資源“三率”調查與評價報告[R].2014.

[11] 內蒙古自治區國土資源廳.內蒙古自治區礦產資源總體規劃(2016-2020年)(批復稿)及相關專題研究報告[R].2017.

[12] 鄒建新.生態文明戰略下資源型城市轉型過程中的困境與策略[J].四川理工學院學報：社會科學版,2017(4):1-19.

[13] 郝俊峰.內蒙古自治區礦產資源整合模式與有效途徑研究[D].北京:中國地質大學(北京),2014.