國際自然保護區內礦業權處置的十大特點

陳麗萍，趙曉宇,陳 靜，湯文豪，楊 杰,劉 偉，張迎新，曹庭語，吳初國，馬永歡

(1.國土資源部信息中心，北京 100812；2.國土資源部國土資源戰略研究重點實驗室，北京 100812)

自然保護區內礦業權處置是一個世界性問題，背后反映的是如何處理資源開發和環境保護的關系。十八大報告提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”總體布局，是對實現什么樣的發展以及怎樣發展這一重大戰略問題的科學回答。如何在“五位一體”總體布局處理資源開發和環境保護關系是我國經濟轉型所須解決的問題，而自然保護區內礦業權是其中一個重要問題。梳理分析美國等其他國家處理自然保護區內礦業權的做法及背后考量，其充分考慮經濟、政治、文化、環境、社會等多重因素的處置模式值得我們借鑒。

1 妥善處置自然保護區內礦業權是很多礦業國面臨的問題

截至2017年9月底，全球有超過23萬個自然保護區，其中21萬個以上自然保護區位于陸上，占陸地面積15%左右。據世界資源研究所等機構估算，全球現有約75%的探礦和采礦區位于自然保護價值高、流域壓力大的地區；25%以上的礦業項目位于自然保護區10 km半徑內；世界遺跡保護區中有25%受礦業項目影響。很多礦業國存在自然保護區與礦業權重疊現象。比如墨西哥國家公園中有1 600多個礦業權，自然保護區中有10%左右的面積與礦業權重疊[1]；巴西亞馬遜自然保護區中30%的面積與礦業權重疊；秘魯亞馬遜自然保護區中17%與油氣礦業權重疊；菲律賓有一半以上的勘查和采礦特許權與高度生態敏感區重合等[2]。就如何處置兩者關系各國始終存在爭論。以2017年為例，美國總統特朗普要減少自然保護區面積，解除某些類別的自然保護區采礦禁令；巴西總統發布政令允許亞馬遜森林采礦，因多方反對撤回；菲律賓環保部門決定禁止露天采礦；加拿大擬修改《油氣資源法》，允許在海洋保護地內進行油氣開發；哥倫比亞要大幅增加自然保護區面積且終止新建自然保護區內的礦業權；澳大利亞政府也迫于工業界壓力，擱置建立西澳大利亞州海岸海洋保護地計劃，簽發了地震勘測許可證等。這些抉擇的背后既有黨派競爭因素，也有經濟、環境等其他因素。

2 自然保護區內采礦問題決策的權力呈階梯式且程序公開

自然保護區內限制或禁止采礦是普遍性規定。就哪級政府可設置自然保護區、哪個自然保護區可以進行礦業活動根據影響大小，決策部門也會由高向低呈階梯式排列。以美國為例。美國國會、總統及內政部長均有權限制某些土地內的礦業活動，以保護該區域的科學、風景、歷史、生態、環境、空氣、水或考古資源的價值，或用于特殊用途或為特定的公共目的或方案預留該土地。只有國會有權通過立法規定哪些土地永遠禁止采礦；只有國會有權決定保護區內礦業權退出。總統可根據《遺跡法》決定收回哪些聯邦土地禁止采礦。內政部一旦授予了礦業權，其只有暫停執行礦業權的權力，通常沒有收回礦業權的權力，這種暫停涉及到比如保護區的敏感期，或政府需要時間評價礦業活動對環境生態的影響等。內政部最多可暫停20年對某些區域發放礦業權(美國聯邦法典第30章209條)。

在權力階梯配置的同時，要求程序公開。一是自然保護區信息公開。公示自然保護區及其限定條件是自然保護區主管部門的義務。如加拿大不列顛哥倫比亞省規定，公園設立要在土地登記簿、有測繪局長簽字的文件或通過法令、官方公告公布。澳大利亞等國建立自然保護區信息系統，可網絡查詢到每個自然保護區的范圍、坐標、地形圖、禁止事項及法律依據等，自然保護區監管部門要提供咨詢服務。

二是在進行自然保護區內礦業活動決策時要公開征求意見。以美國為例。就美國黃石公園周邊是否允許鈾礦開采的決策中，評價過程涉及廣泛的公眾參與，包括部落、環境組織、礦業界、州和地方政府及其他利益相關人等，收到來自全球92個國家的81 000余份建議。其發布的環境影響聲明草案收到297 000份建議。這些建議都需要在環評報告中考慮。完成環評后，2012年，美國內政部部長肯薩拉薩爾宣布20年內暫停在大峽谷周圍100萬英畝的范圍內新設鈾礦請求權，以后可根據情況延期。

3 以對自然保護區和礦業活動進行評估為基礎來決策

自然保護區建設代表的是環境生態保護公共利益，在自然保護區內禁止或限制礦業活動是國際自然保護區立法的總體趨勢。然而因礦床位置的不可移動性、礦產資源稀缺性和不可再生性，礦業涉及前期投資額巨大、勘查投資項目成功率極低(不及1%)以及礦業用地的有限性和臨時性(通常占全部土地面積的1%左右，我國居民點和工礦用地占地表面積3.3%)，加之礦業承載著為國家提供資源保障、增加收入、提供就業、促進偏遠地區發展等公共利益，因此自然保護區建設作為一項公共利益決策，需要考慮礦業的公共利益。美國、加拿大、澳大利亞等國家在進行自然保護區劃定時，要對壓覆礦床及正在進行的礦業活動情況進行評價。綜合美國、英國、加拿大、澳大利亞、芬蘭、南非等國家的情況，其評估主要包括根據現有資料，對擬建自然保護區的礦產資源潛力、礦業權屬狀況及已發生的勘查開發投資進行分析；對礦產資源潛力及礦業開發對經濟社會的影響進行詳細評價，作為衡量自然保護區建設的機會成本依據；對自然保護區內涉及戰略性和稀缺性的礦產項目進行評估；對自然保護價值進行評估并與礦業公共利益價值進行對比分析。

4 根據礦產資源和礦業權分布進行保護區調整和補償

國際自然保護聯盟將自然保護區分為嚴格自然保護區、荒野區、國家公園、自然遺跡、生活環境/物種管理地區、陸地海洋保護景觀和資源管理保護區等六類，并建議各成員國在立法中禁止在前四類自然保護區中從事礦業活動，在后兩類自然保護區中遵守嚴格規定從事礦業活動[3]。美國、加拿大、澳大利亞等國家在自然保護區劃定及是否允許采礦決策中，根據自然保護區功能個案決定是否允許進行礦業活動及允許哪類礦業活動。在自然保護區的劃定中，會根據礦產資源賦存狀況和經濟社會價值的評估結果對自然保護區進行范圍或級別方面的相應調整。比如澳大利亞西澳州環保局成立后，對擬建保護區評估的結果是，在454個保護區中，有123個有礦業或石油權益，通過調整保護區邊界或更改等級解決兩者兼容，最后只剩8個礦業權仍位于保護區。此外，還對B級和C級保護區進行調查，將936個保護區中672個無礦產資源潛力的升為A級保護區。澳大利亞北領地的游俠鈾礦是南半球最富的鈾礦，澳大利亞在建卡卡杜國家公園時，就把該礦排除在國家公園外。1983年，西澳大利亞州在卡里基尼山脈國家公園授予了金礦采礦租約。1984年，澳大利亞西澳大利亞州就其對這些租約上的沖擊型金礦開采投資發布報告，規定在國家公園宣布后，只有在采礦租約涉及戰略礦產以及礦產資源稀缺且價值高的情況下，才允許從事礦業活動[4]。

如果政府在礦業活動中對環境會產生較大的負面影響，但權衡各項公共利益后仍決定進行礦業開發而終將對環境造成較大破壞的情況下采取措施，將會確保自然保護區面積占補平衡及相應提高其他自然保護區級別。比如在芬蘭，自然保護區內能否采礦的決策主要涉及芬蘭政府、環保部和主管礦業的貿工部。如果評估和征求意見表明礦業活動不會對自然保護區生態價值產生較大負面影響，貿工部可授予礦業權，批準建立采礦區；如果結論是將產生較大的負面影響，則貿工部需將此提交給上級政府。政府可通過全體大會決定是否出于必要的原因允許項目進行[5]。在自然保護區開發對生態環境有較大影響的情況下，如果政府出于社會經濟利益比如就業等的考量，確需損害一部分生態價值允許采礦，則需要對破壞的生態予以補償，補償方式可有很多種，比如擴大保護區面積、提高棲息地級別或提出建立新的自然保護區等[5]。

5 多措并舉嚴格監管，減少自然保護區內礦業權

為切實保護自然保護區，美國、加拿大、澳大利亞等國采取多種手段盡量減少自然保護區內礦業權的數量，其結果是盡管未明確規定礦業權退出，但也實現了大幅減少自然保護區內礦業權的目的。這些手段包括實行更嚴格的環境標準、清理無效礦業權、鼓勵和勸說礦業權人放棄礦業權或縮減礦業權面積、由環境公益機構補償礦業權人投資后放棄礦業權、置換他處礦業權、對自然保護區內礦業權征收更高的權利金等。比如根據澳大利亞昆士蘭州提議作為國家公園和地區公園的地區勘查許可的更新政策，礦業權人可在任何時間自愿削減礦權地，包括放棄重疊區內的礦權地。地熱礦權人可在任何時候提出自動放棄在提議的保護區內的礦業權[6]。該法也鼓勵權利人主動同政府聯系，協商解決方案。如果能在變更前提出自動放棄礦業權，政府部門將考慮對由同一礦權人持有的該區域外類似礦業權一個放棄假期(relinquishment holiday)[6]。2014年，澳大利亞西澳州設立澳大利亞最大的國家公園金伯利國家公園，該公園所包括的米切爾地臺區涉及5億t鋁土礦儲量和14個采礦租約。2015年，力拓和美鋁主動放棄西澳大利亞州新礦山開發計劃，同時同意支付約75萬澳元用于復墾。力拓、美鋁出于樹立企業社會責任形象及項目經濟情況本就不好的原因，主動放棄了礦業權。2014年，美國通過《北福克流域保護法》，將從蒙大拿州撤出43萬英畝聯邦土地，永久禁止礦業活動和其他自然資源開發[7]。在美加合作進行北福克流域自然保護區建設中，加方探礦權人在獲得環境公益組織加拿大保護協會資助的勘查投入補償后放棄探礦權，而美方探礦權人也在議員的勸說下很快退出80%以上的探礦權[8]。美國公司之所以放棄，有自然保護因素，但更主要原因是美國此前法院裁決說明，如果不進行充分環境分析，這些租約難以持續，既然如此，還不如主動退出。而置換是用保護區外礦業權置換保護區內礦業權，比如Crown Butte礦業公司放棄其在黃石公園礦業項目，政府置換一塊價值6 500萬美元的聯邦土地作為補償。正是采用各種手段，使保護區內礦業權大幅減少，比如美國1990年規定30萬英畝國家森林土地不許新設礦業權時，有5 000多個有效礦業權，而目前只剩下少數礦業權。

6 自然保護區內設礦產保護區以避免項目壓覆礦產資源

在已建自然保護區中劃定礦產保護區，保護礦產資源免遭貧化。如英國在保護區中還有礦產保護區，主要為免于受地表項目限制。國家規劃政策框架要求當地礦產規劃機構劃定礦產保護區并采取合適的政策。專門設立國家公園礦產規劃局，該局的工作并不是去判斷是否最終要進行采礦，而是要說明該區域存在重要礦產資源，進而確保在土地相關規劃中，礦產資源情況得以考慮。如其2010年采用了湖區國家公園核心戰略，政策CS30規定了政策原則是要保護國家公園內的礦產資源。指出“我們將保護礦產資源，避免因其他形式的開發使礦產資源不必要地貧瘠化”，這些工作將會使用最佳可獲得的地質和礦產資源信息，比如英國地質調查局的礦產資源劃線數字化信息等。其劃定了對國家和當地具有重要意義的特殊礦產，包括砂礫、石灰石、火成巖和變質巖、頁巖等。每年有監控報告并監督開發計劃實施效果[9]。英國在管理機構的設置上多數公園局就是礦產規劃局。在礦產保護區進行某些非礦活動需要得到規劃許可，確保這種非礦活動不會減損礦產資源的整體價值。在所有土地利用和空間規劃決策中都將考慮這個問題。如此做的主要原因是，因礦業活動的位置是不可選擇的，只能在有礦的地方開采，因此礦產必須受到保護，避免非礦開發使其貧化。為確保礦產資源得到保護，英國規定了很多具體工作步驟，包括使用最佳可得信息、向礦產機構和其他相關部門咨詢劃定礦產保護區；在政策圖件上劃定礦產保護區；采納明確的開發管理政策，說明需要如何處理礦產保護區的非礦開發建議，需采取何種行動申請建議，解決失去開采資源能力的風險。

7 礦業權處置注意信賴利益保護但仍存在大量此類訴訟

美國、加拿大、澳大利亞等發達國家在自然保護區相關立法中均規定自然保護區設立前存在的礦業權繼續有效，而且在礦業權人滿足法定條件時予以續期和變更。比如澳大利亞《環境保護和生物多樣性保護法》規定，“對聯邦保護區的優先使用權繼續有效”，在聯邦保護區設立前的土地或海床上的礦業權將繼續有效，而且在滿足“經部長書面同意；并服從部長決定的任何條件”的情況下，可更新或延期。

由于資源開發和環境保護利益沖突明顯，因此無論政府如何決策都可能導致行政訴訟，涉及外商投資企業的情況下，還可能引發國際仲裁申請。從國外發生的訴訟看，主要涉及：一是對自然保護區創設和劃界的程序非法之訴；二是對政府取消礦業權之非法征收之訴；三是政府發布在某些自然保護區內停發礦業權之任意行政之訴；四是礦業權人無法獲得林業等其他許可之變相征收之訴；五是自然保護區采礦導致的環保失職之訴等。各國正是在這些訴訟中不斷完善相關立法。

比如美內政部暫停發放黃石公園附近新設礦業權就引發美勘查采礦協會、國家礦業協會、核能機構、亞利桑那-猶他地方經濟聯盟，Quaterra資源公司等企業對內政部提起訴訟。這些案子最后被合并成一個案子Yount v.Salazar (933 F.Supp.2d 1215 (D.Ariz.2013))。其主要基于美國地質調查局和土地管理局未準確評估礦業權撤出區可采礦床的數量和規模，因此對其環境影響評價的分析基于有缺陷的假設；環境影響評價分析對鈾礦開采會引發大型環境影響缺乏結論性證據，反而發現影響可忽視或不能確定；根據原著民部落在保護區中宣布傳統文化財產或圣地的權利，聯邦政府違憲地將這些原住民部落的權利凌駕于所有其他宗教的權利之上。2014年9月30日，法院作出有利于內政部的裁決后，原告又提起上訴。通常，國外的裁決不會直接決定是否撤銷礦業權或者撤銷礦業活動。比如在2016年愛達荷州保護聯盟對美國林務局因其批準美國獨立礦業公司(AIMMCO)發放采礦許可(批準采礦計劃)一案中，在該采礦計劃中，森林服務局允許其在3年中，每個夏季571次卡車出入荒野。該公司還將使用自卸卡車、推土機、鉆機等。原告指責其違反了《荒野法》(要求對國會指定的荒野采礦作業進行特殊保護)、《國家森林法》和《國家環境政策法》，希望法院裁決公司的采礦計劃無效，美國地區法院裁決森林管理局沒有滿足法律規定的標準，需要進一步努力工作，以保護公眾權利和荒野價值。

因各國立法精細程度不同，自然保護區內礦業權處置有關的裁決涉及行政自由裁量權和司法裁決之間的權力分配等復雜關系也不同。在這些訴訟和仲裁中，共同特點也是爭議的焦點主要集中在決策支撐的科學依據是否充分。具體包括比如某采礦是否對環境生態造成不可恢復的負面影響；要保護的自然保護區的生態價值是否大于礦業活動帶來的綜合價值等。

8 必要情況下進行征收但分情況補償

因自然保護區劃界定級已考慮礦業利益，以及國外自然保護區并不絕對禁止礦業活動，加之礦業權征收涉及動用公共財政，程序復雜且易導致糾紛等，所以因自然保護區設立而大范圍征收礦業權的做法易被認為過于僵化、政策沒有針對性及無謂提升自然保護的成本等，所以并不多見。盡管如此，由于在嚴格的自然保護區嚴禁采礦，因此征收之事時有發生。美國、加拿大、澳大利亞、南非等通過司法裁決及立法規定自然保護區的主管部門或更高層次政府有權對自然保護區內的礦業權進行征收，對征收補償有粗細不一的規定。

直觀上，礦業權征收補償決策面臨的主要是權衡公共利益與私人利益，但因私人利益過度侵害會導致公共利益損害，因此本質上仍是兩項公共利益間的權衡。政府要在礦業權征收帶來的公共財政支出、自然保護價值以及未能充分補償對社會公平效率的損害所帶來的公共利益損失之間權衡。實際處理這些問題較復雜且爭議很大，涉及終止限制礦業權是征收還是管制；對礦業企業來說終止礦業權風險屬于礦業高風險題中之意還是為公共利益做出的犧牲進而應由納稅人買單；探礦權是公共資源之行政合同還是受憲法保護的財產權；未發現的探礦權是否是財產權；征收標準應是重置成本還是公平市價等。從目前掌握的資料看，未見千篇一律的標準，總的看，低級探礦權不受保護，比如美國規定未導致發現的探礦權不屬于憲法保護的財產權，澳大利亞也有類似規定，但實際操作中，探礦權人多少能得到些補償。采礦權征收補償上，加拿大不列顛哥倫比亞省采用公平市場價值，而美國主要是尋求礦業權人私益與環境保護公益之間的平衡。

9 積極促進自然保護和采礦代表之間的對話和協調共贏

過去人們普遍認為自然保護利益在劃定自然保護區時較隨意、程序上缺少咨詢且更新速度太慢，保護手段也過于僵化，認為礦業界是破壞生態環境的壞典型。因自然保護與環境利益集團利益分化嚴重進而矛盾也很大，各自推動工作都很困難，導致兩敗俱傷。近年來兩種利益代表正在可持續發展的共識中從不同層次上增進對話與合作。

一是全球層面上，分別代表自然保護區利益和礦業利益的兩個最大的國際組織即國際自然保護聯盟與國際采礦金屬理事會從2003年開始就礦業與生物多樣性等議題展開正式合作，并于2014年底合作發布《生物多樣性績效評價》《國際采礦金屬理事會采礦和生物多樣性最佳實踐指南》等文件，兩者合作逐步深入；二是國家層面上，礦業部門越來越多和越來越深入地參與自然保護區劃界、政策制定過程；三是在科研界，隨著生態地質學等學科的興起，地質調查和礦產資源勘查為自然保護區研究提供支撐，也彌補了自然保護區調查經費不足等問題；四是企業層面上，礦業企業資助自然保護區建設或通過定制性復墾協助創設自然保護區案例時有發生；五是金融機構方面，如HSBC決定不給位于世界遺產地的能源項目提供金融支持。國際金融公司所制定的標準也使得在自然保護區進行開發的項目很難獲得貸款；六是廢棄礦山因其獨特地貌和地下數百米深的空穴、露天采礦后形成的鍋狀湖、留下的礦山設備設施等，已成為景觀、生物棲息、探險運動、游樂、教育科研等地點，為自然保護區增添了新的色彩。英國威爾士的雪墩國家公園就曾是廢棄礦山，因其特殊地貌而成為動植物棲息地以及地下探險點。

10 自然保護區內處置礦業權考慮國家安全文化延續因素

國際上存在很多跨境自然保護區，因各國在這類區域中安全利益不同，因此在處置這類自然保護區內礦業權問題時更多地著眼于國家安全利益。另外在原著民地區，則考慮哪一種選擇更利于文化的傳承。比如挪威和俄羅斯交界處的北極小鎮斯瓦爾巴，早在冷戰時期，蘇聯就擔心該地區被挪威或其北約盟國用作軍事基地，蘇聯外交部和該國在礦業城巴倫支堡的領事工作就是監控形勢，報告任何可疑行動。冷戰結束后，俄羅斯在斯瓦爾巴的政策沒有改變，仍是讓斯瓦爾巴去軍事化。2001年，挪威公布《斯瓦爾巴環保法》，提出在該地區建立荒野保護區，所提議的科爾斯貝自然保護區內有大量煤炭儲量，與俄羅斯特拉斯特阿克提庫格國有煤礦公司要新建的煤礦山恰好重疊。俄羅斯方面認為挪威是希望通過自然保護區建設制止俄羅斯在該地區的存在，而俄羅斯之所以在該地區開采煤礦就是一種應對手段[10]。另外，在智利等國家，因原著民地區缺乏就業機會，導致人口不斷流出，從而威脅到文化傳承，在這樣的自然保護區允許采礦，有利于為原著民提供工作機會，進而提升經濟活力，促進文化傳承和發展，這種情況下，礦業活動就成為保存原著民文化的抓手。

以上分析表明，國外在處置自然保護區內礦業權問題中，在堅守生物多樣性保護優先的戰略方向的同時，要充分考慮礦業活動的特點及其所承載的公共利益，決策中綜合考慮社會、經濟、文化、國家安全等多方面因素，程序上遵循公開透明及依法。

[1] Mexican conservation success threatened by wave of mining concessions[EB/OL].[2016-04-29].https:∥news.mongabay.com/2016/04/mexican-conservation-success-threa-tened-wave-mining-concessions.

[2] M.Miranada,P.Burris,J.F.Bincang,etc.Mining and Critical Ecosystems:Mapping the Risks,2003:17.

[3] Protection and conservation of biological diversity of protected areas from the negative impacts of mining and exploration,code WCC 2000 REC 2.82,Recommendation[R/OL].https:∥portals.iucn.org/library/resrec/search?field_resrec_all_codes_value=2.82&field_resrec_all_titles_value=&field_resrec_type_value=All&sort_by=title&sort_order=ASC.

[4] William M.B,Carr,Frank E.Batini.Exploration and mining in national parks and conservation reserves in Western Australia[J/OL].1993:511.http:∥www.asmr.us/Portals/0/Documents/Conference-Proceedings/1993/0505-Carr.pdf.

[5] Ministry of trade and industry.Exploration and mining in Finland’s protected areas,the Sami Homeland and the Reindeer Herding Area guide[R/OL].http:∥www.euromines.org/system/files/publications/finland.pdf.

[6] Department of Narural Resources and Mines.Operational policyrenewal of exploration permits in areas proposed for national parks and regional parks[R/OL].https:∥www.dnrm.qld.gov.au/?a=109113:policy_registry/operational-policy-exploration-permit-parks.pdf.

[7] We’ve helped stop the threat of mining in the pristine North Fork[R/OL].https:∥www.nature.org/ourinitiatives/regions/northamerica/unitedstates/montana/north-fork-now.xml.

[8] Scott McMillion.How?cMillion.Howonure.Saved?Montana,British Columbia,Canada,and the United States work out a remarkable deal that protects the pristine North Fork of the Flathead region[R/OL].http:∥fwp.mt.gov/mtoutdoors/HTML/articles/2012/flathead.htm#.WXx9VoSGOUk.

[9] Guidance on the planning for mineral extraction in plan making and the application process[R/OL].[2014-10-17].https:∥www.gov.uk/guidance/minerals.

[10] G.Hoogensen,DR.Bazely,M.Goloviznina,et al.Environmental and Human Security in the Arctic[R].2014.