上海市郊某鄉鎮衛生應急體系建設研究

李羚羚

衛生應急是公共衛生學、管理學、社會學、信息學等多學科交叉的一門新興學科, 也是新時期、新形勢和新任務下公共衛生與預防醫學學科的重要組成部分。衛生應急是指在突發公共衛生事件發生前或出現后，采取相應的監測、預測、預警、儲備等應急準備和現場處置等措施，及時對突發公共衛生事件的可能因素進行預防，對已出現的突發公共衛生事件進行控制；同時，對其他突發公共事件實施緊急的醫療衛生救援，以減少其對社會政治、經濟、人民群眾生命安全的危害[1]。2003年SARS疫情爆發，政府和社會各界對衛生應急工作的重視程度不斷增強，“一案三制”已經成為應急體系構建的核心內容。

1 對象與方法

1.1 研究對象

上海市嘉定區華亭鎮 12個村的居民，共1200人。

1.2 研究方法

本次研究采用訪談、問卷調查和文獻調查法。問卷調查采用自制的“華亭鎮居民應急知識普及調查表”在項目實施前后對華亭鎮12個村的居民進行衛生應急知識知曉率的調查。采用小組訪談法，就華亭鎮衛生應急組織架構、突發公共衛生事件處置預案、應急事件聯動機制等方面，對華亭鎮相關職能部門、部分企事業單位和村居社區的相關負責人進行訪談。文獻主要查閱近3年華亭鎮突發公共衛生事件報告的處置情況。

課題組負責對調查員進行集中培訓，統一調查口徑，提高調查質量。數據采用Epidata3.1統計軟件進行統計分析。

2 結果

2.1 華亭鎮衛生應急工作開展現狀

2.1.1 組織架構

華亭鎮政府成立由主要領導牽頭的“華亭鎮突發公共事件應急管理領導小組”，下設辦公室，負責突發公共衛生事件的信息收集與上報工作。各村（居）委、重點危險化工企業、學校幼托機構均建立衛生應急領導小組與工作小組。社區衛生服務中心作為衛生應急處置的中堅力量，建立健全衛生應急領導小組、工作小組、專家小組；衛生應急辦公室設在醫務科，具體工作由醫務科負責落實，明確各個崗位工作職責，配備專業設施，工作人員熟知崗位職責，日常工作有詳細工作記錄。

2.1.2 應急預案

華亭鎮政府結合華亭實際，制定《華亭鎮突發公共事件應急預案》；轄區內重點企事業、學校、幼托機構、村委（居委）結合單位實際建立完善突發事件衛生預案體系；華亭鎮社區衛生服務中心在衛生應急中凸顯工作特性，針對公共衛生、院內批量救援及院內安全，制定并完善工作預案。各項預案制定原則每兩年修訂一次，遇人員變動、處置情況變化等根據實際情況隨時修訂。

2.1.3 知識普及

知識宣傳的主要陣地在轄區學校、重點企業和各村健康教育點。由社區衛生服務中心負責制定衛生應急健康教育年度計劃，各個村委充分發揮基層健康教育優勢，將衛生應急健康講座、應急演練穿插在日常的健康教育工作中，使居民熟知突發公共衛生事件相關知識，掌握自救和互救基本技能，熟知突發公共衛生事件報告途徑并及時報告。

2.2 目前存在的問題

2.2.1 衛生應急管理水平和綜合應對能力不足

①公共衛生突發事件的應對，包括社區衛生服務中心在內的各基層單位，主要偏重于事發后處置，缺少事前監督預警；②應急預案方面，缺少針對性演練實踐，且演練的頻度與力度不夠，各項應急預案的可操作性和有效性需要在演練實踐中不斷修正和完善；③總結評估方面，對已經發生的公共衛生突發事件缺乏科學性的總結和評估，經驗教訓總結不夠，未對總體工作提出改進建議。

2.2.2 衛生應急網底隊伍整體素質有待提高

在農村地區，鄉村醫生依舊是農村醫療衛生事業的第一線，擔負著農村預防、醫療、保健、協助重大公共衛生事件處理等工作，是農村居民健康的守護者，是網底力量中的“網底”。截至2016年底，作為衛生應急網底隊伍主要力量的華亭鎮社區衛生服務中心，共有職工87人，其中衛技人員76人，平均年齡35.86歲，本科學歷43人，執業醫師34人；全鎮鄉村醫生22名（包括退休返聘），平均年齡57.8歲，其中最小28歲，最大70歲，無執業醫師，持執業助理醫師執照的有15人，大專以上學歷僅有2人。鄉村醫生年齡結構不合理、學歷層次低，專業素養薄弱，是整個網底的主要短板，難以有效參與衛生應急救援工作。

2.2.3 衛生應急知識宣傳教育不到位

調查發現，本鎮以農業人口為主，總體受教育程度偏低，居民對突發衛生應急事件的預防、避險、自救、互救和減災等防護知識和技能缺乏了解和掌握，衛生應急的科普教育不夠深入，受眾面相對狹窄，宣傳路徑比較單一，宣傳效果不理想。這使得普通居民衛生應急知識和技能較薄弱。基線調查顯示，居民衛生應急常識和急救常識知曉率均較低。見表1。

2.3 項目實施過程

依據第一次基線調查結果，在全鎮范圍內開展有組織，有計劃的衛生應急知識普及，根據重點企業、學校、村居百姓的不同特點，制定有針對性的健康教育內容，對于心肺復蘇操作、止血包扎技術、傷員搬運方法等常用技能進行強化學習，進一步提升轄區居民的應急知識和處置能力。同時，依據嘉定區衛生應急核心能力建設指導意見，向全鎮重點企事業單位和村居管理部門等提出建議，逐步建立比較完整的突發事件處置體制和機制。

2.4 項目實施后調查分析

基線調查中，被調查者中男性占44%，女性占56%；16～25歲占9%，26～35歲占10.7%，36～45歲占7.3%，46～55歲占3%，55歲以上占70%；學歷結構：初中及以下占80%；職業結構：60%為農民。終期調查中，被調查者中男性占 46%，女性占54%；16～25占6%，26～35歲占7.7%，36～45歲占6%，46～55歲占8.3%，55歲以上占72%；學歷結構：初中及以下占80%；職業結構：60%為農民。兩次調查人群的人口學特征無顯著性差異，有可比性。

實施鄉鎮衛生應急建設項目后，農村居民衛生應急常識和急救常識知識均有提升（P<0.05）。見表1。

表1 項目實施前后華亭鎮居民衛生應急知識知曉情況（n=1 200人）

3 討論

基層衛生應急系統應對突發性公共衛生事件、保障人群健康水平主要通過預防保健、高效應急、提高承災體的防范能力等手段實現[2]。目前，基層衛生應急體系存在的主要問題體現在預案建設不規范、人員應對力弱、物資保障不充分等方面。本次研究主要從這3方面著手進行干預，對基層衛生應急體系建設的部分架構進行優化，取得一定的成果。

3.1 衛生應急管理組織架構比較完善

由鎮政府牽頭，會同多個部門成立鎮級層面衛生應急組織體系，明確各部門職責和任務；各成員單位成立各自的應急管理組織，搭建比較完善的應急管理組織框架。建立鎮級層面應急成員單位聯絡員制度，形成衛生應急聯動協調機制。

3.2 衛生應急知識培訓與演練日趨常態化

社區衛生服務中心負責落實每年的衛生應急培訓和演練計劃，邀請有關專家走進學校、企業和社區，針對不同人群開展衛生應急理論知識和實踐技能培訓，各成員單位組織符合各自行業特點的應急演練，提升居民的衛生應急意識與技能。

3.3 衛生應急經費、物資儲備得以保障

社區衛生服務中心在每年的財政預算中將衛生應急作為一項專項進行財政預算，做到專款專用，為醫療救援、后勤保障、現場調查等工作提供強有力的物質保障。物資方面，按要求配備基本的應急裝備，滿足各項衛生應急處置需求。同時，建立嚴謹的采購、驗收、保管、領用、補充、更新程序，確保應急物資常備常新。

3.4 傳染病監測預警更加規范

通過傳染病網絡直報系統、門診預檢分診、腸道門診信息登記、醫教結合等平臺，結合區疾控中心《嘉定區突發事件及需關注的傳染病風險評估月度報告》進一步做好轄區內傳染病監測預警和風險評估，及時向政府部門提出傳染病管控建議，加強社區衛生服務中心衛生應急工作的輻射能力。

[1]邸澤青. 我國衛生應急現狀和發展策略探討[J]. 中國公共衛生, 2008, 24(5):639-640.

[2]仇蕾潔, 鄭文貴, 馬安寧. 對農村基層公共衛生應急系統脆弱性幾個問題的初步探討[J]. 中國衛生事業管理, 2016(3):201-202.

[3]金其林, 許建, 徐斌, 等. 中國衛生應急體系建設的現狀與分析[J]. 中國醫藥指南, 2012(34):357-358.

[4]鐘開斌. “一案三制”中國應急管理體系建設的基本框架[J]. 南京社會科學, 2009(11):77-83.

[5]韓鋒. 基于應急體系視角下的我國突發公共衛生事件應急管理的特點、原則及重要意義[J]. 改革與開放, 2014(23):51-52

[6]杜云祥, 王國慶, 劉金玉, 等. 應對突發公共衛生事件的信息化建設[J]. 預防醫學情報雜志, 2006, 22(5):570-572.