完善我國漁業生態補償制度的法律思考

李海棠

摘要：建立完善的漁業生態補償法律制度是完善我國漁業資源環境管理的必然要求。雖然我國在漁業生態補償制度的建設上取得了一定成果，但仍然存在諸多問題。因此，應當通過明確漁業生態補償法律制度的基本原則、健全漁業生態補償法律制度、建立漁業生態補償基金以及監督管理等法律制度的配套機制，以期建立健全漁業生態補償法律制度，調動各漁業資源經濟主體進行漁業資源生態保護和建設的積極性，約束和制止破壞漁業資源與生態環境的行為。

關鍵詞：漁業資源；漁業生態補償；法律制度

中圖分類號：DF465 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）01-0077-009

引 言

黨的十九大報告已將“生態文明”建設提升為“千年大計”，報告指出，“堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境”，同時還強調應當“建立市場化、多元化生態補償機制”。我國是漁業大國，海域遼闊，江河湖泊眾多，漁業資源豐富且分布廣泛，但由于過度捕撈和環境污染，漁業發展面臨著資源衰竭、環境受損、生態失衡等一系列問題。攔河筑壩、圍海（湖）造地、交通航運等工程建設，造成水生生物的洄游通道被切斷，產卵場等棲息地和生態環境遭到嚴重損害。完善我國漁業生態補償制度，既可以協調漁業經濟開發活動與養護漁業資源之間的沖突，實現生態環境與經濟建設的可持續發展，同時也是貫徹落實黨中央精神的有力措施，是推進漁業生態文明建設的重要內容，是調動各方積極性、保護好漁業生態資源的重要手段。

一、漁業生態補償法律制度概述

（一）漁業生態補償法律制度界定

漁業，系指采捕與養殖水生動植物業。[1]漁業權，一般指依法在特定水域上設定的從事漁業生產經營活動的權利，即漁業生產者依法享有的，利用水域直接進行水生動植物資源的養殖或捕撈行為的權利（養殖權與捕撈權）。[2]我國《漁業法》第2條規定，“在中華人民共和國的內水、灘涂、領海、專屬經濟區以及中華人民共和國管轄的一切其他海域從事養殖和捕撈水生動物、水生植物等漁業生產活動，都必須遵守本法。”因此，本文所指“漁業資源”，是一個廣義的法律概念，既包括海洋漁業資源也包括內陸漁業資源，還包括漁業生物棲息繁衍的水域環境。即，將其抽象為一個獨立的權利客體，并對漁業權盡可能地作體系化的理解。[3]

漁業生態補償沒有統一的表述，本文認為漁業生態補償是指為了恢復、維持和增強漁業生態系統的生態功能，依據相應標準，通過政府、市場與社會多元化的調整方式，對有益于漁業資源生態系統服務的行為進行補償來提高行為主體的收益，并由漁業生態效益的受益主體，對其生態保護與修復主體所投入的成本按受益比例進行分擔，使漁業資源經濟開發活動的外部成本內部化，從而達到對漁業資源與生態系統服務功能的保護、恢復及改善的作用。

結合我國當前利用和破壞漁業資源及其生態環境的現狀，在已有研究基礎上，可將漁業生態補償法律制度界定為：由國家制定或認可，并由國家強制力保證實施的，調整與漁業資源的保護者、受益者和損害者等主體間利益關系保護的法律規范制度的總和。

（二）漁業生態補償法律制度的理論基礎

1.經濟學理論基礎

第一，經濟外部性理論。漁業資源利用外部性是指一個漁業資源及其環境的使用者所產生的不包括在其經濟成本或受益的核算之內的外部影響。例如，當漁民可以自由進入并捕撈某一漁業資源時，就會出現負外部性。因為在漁業活動中，一個自愿相互合作的協議通常是不存在的，而通常以單個漁船作為決策單元，并以各自的最大利益為目標，也不考慮他對其他使用者所產生的外部效果。一個漁民的過多采捕可能導致另一個漁民捕撈產量減少，同時也可能導致漁業資源被過度捕撈。漁業生態補償就是政府用以干預這種市場失靈、實現經濟外部性內部化的一種途徑。[4]

第二，公共物品理論。在漁業資源的利用中，當個體漁民在決定是否入漁時，只考慮漁業平均收益是否大于平均成本，為了增加個人邊際收益，漁民的短期動機傾向于捕撈盡可能多的魚，而長期目標則是獲得最大經濟產量或最大可持續產量，從而導致漁業資源被扭曲配置，造成漁業資源的“公地悲劇”。[5]此時，只有限制漁民數量，且漁民均遵守某種形式的捕撈量限制，才能獲得漁業的可持續產量。但是，如果漁民數量過多，某一漁民可能會成為一個無意的“搭便車者”或者無貢獻使用者。[6]因此，需要通過政府對公共資源的“搭便車者”以征收生態補償費的形式對其扭曲的經濟行為予以糾正，并對提供公共資源的人予以補償，對生態環境進行修復。

第三，希克斯-卡多爾補償原則。為解決帕累托準則在實際中的“失效”問題（1），經濟學家提出了補償原則，其中最有影響的當屬希克斯-卡多爾補償檢驗（Hicks-Kaldor compensation test）。該原則認為，如果一項政策的實施使得一部分人得益而另一部分人受損，但受益者在補償了受損者的損失后仍舊比以前好，那么該政策的實施就會出現社會福利改進。[7]依據該原則，在漁業資源等自然系統的開發和保護中，如果通過受益地區、受益行業對那些在生態保護中付出代價、做出貢獻的地區、行業以及保護者提供應有的補償，從而可以使得社會的總體福利有所提高，那么這種改進便是可行的。毋庸置疑，這一準則也為生態補償的事實提供了理論基礎。

2.法學理論基礎

第一，公平正義理論。羅爾斯在《正義論》中指出，正義之實現不可忽視的先決條件是對“公平”的適用條件進行再解釋和再限定，著眼于“差異性”，并且認為這種“差異性”的存在是符合地位最不利者的最大利益要求的。即，權利分配的“平等”和責任分擔的“差別”。[8]漁業資源利用的正義價值，要求我們在利用漁業資源的同時不能損害他人利用資源的可能性。這種可能性包括代內正義和代際正義。代內正義包括不同階層的正義以及不同漁區的正義。例如，對于貧困漁民而言，當其生存權存在威脅的時候，難以有足夠意愿和資本保障漁業資源利用的公平和可持續性；另外，對于漁業資源的開采使用，也應當在不同漁區之間公平分配。如果分配不公，必然導致對保護資源與環境做出了重要貢獻的漁區（比如靠近產卵場）的漁民為獲取應得的福利而過度使用資源與環境；漁業自然資源的代際正義，要求漁業資源與環境在質量上不至于發生代際的退化，在數量上能夠維持現有數量和增值。當以上“分配不正義”時，需要“矯正正義”予以修復和補償，生態補償便是矯正正義的表現形式。例如通過政府“看得見的手”對漁業資源的分配進行調整，以確保貧困漁民等弱勢群體也能得到生存和發展，確保不同漁區間的利益得到公平的保障，并且保障后代人與當代人具有相同的發展機會。endprint

第二，權利義務理論。權利和義務是法的核心內容，也是法學的基本范疇。任何一項權利都伴隨著一個或幾個保證其實現的義務，而不管這個義務是權利人自己的還是他人的。權利人在一定條件下要承擔義務，義務人在一定條件下要享受權利。[9]例如在漁業資源的利用與保護中，由于漁業資源的保護者與受益者是一種相互影響、相互作用的關系，漁業資源的保護者可能為了保護某種水生動植物或其生長繁衍所依賴的水生環境而付出了一定經濟成本，如建立珍稀水生物種及其棲息地保護區。該漁業資源自然保護區內的政府或居民，短期內損失了一定的經濟利益，但長期而言，也會得益于漁業資源生態環境的改善。這就造成了漁業資源生態環境中不同地域之間人們的生態效益的不平衡。即，漁業資源保護的受益主體在享受生態保護的優質生存環境的同時卻沒有承擔其所應該承擔的義務，違背了權利義務對等性的法理學原理，不利于主體利益的協調、保護和生態環境的改善。因此，應建立漁業生態環境補償法律機制，賦予漁業生態資源保護主體補償權從而平衡生態保護主體和生態受益主體的權利義務關系。

二、我國漁業生態補償法律制度的現狀及

存在的問題

（一）我國漁業生態補償制度的立法現狀

《環境保護法》第31條規定：“國家建立、健全生態保護補償制度。”自此生態補償制度在環境基本法中明確界定，標志著我國生態補償制度建設的新的開端。同時也對其他法律的制定、修改作出了方向性的指導。2010年國務院關于《生態補償條例》立法的啟動對促進生態補償立法的建設起到了巨大的推動作用，《生態補償條例（草稿）》的完成使相關立法工作向前邁進了一大步。2016年國務院辦公廳出臺的《關于健全生態保護補償機制的意見》也進一步明確了責任主體、目標任務以及補償辦法等。

關于漁業生態補償制度，截至目前，并沒有單獨法律或者在其他法律中對其作出專門規定，而是散見于相關法律文件中。例如2005年12月頒布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》和2006年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》等綱領性文件都明確提出要盡快建立生態補償機制。此后，農業部先后出臺了《水生生物增殖放流管理規定》和《全國水生生物增殖放流總體規劃（2011—2015年）》，特別是2007年發布、2008年3月1日正式實施的《建設項目對海洋生物資源影響評價技術規程》，更是量化了工程項目對海洋生物資源影響的補償計算。

（二）漁業生態補償制度的具體實踐

1.增殖放流

人工增殖是保護漁業資源種類和數量的最直接的方式。人工增殖的內容主要包括：第一，直接向作業水域中投放一定數量的經濟魚類蝦類苗種，以保證來年經濟魚類蝦類的可捕獲數量，即增殖放流的方法；第二，通過人為方式旨在改善漁業資源賴以生存的海域生態環境以使其更加適宜海洋生物的生長，如投放人工魚礁（2）和魚道建設（3）。

2.珍稀水生物種及其棲息地保護區補償

自然保護區是依法建立并受法律保護的特定區域，具有保存完整生態系統、保護自然資源和環境、保障生態安全的功能。對于漁業生態補償制度而言，珍稀水生物種及其棲息地保護區補償是可以為特種水質資源下的特定物種通過提供補償的方式予以保護。

3.伏季休漁禁漁

就是在掌握經濟魚類各個生長階段特點、集群產卵和幼魚覓餌的水域分布的基礎上，有針對性地劃定一定范圍的禁漁區和保護區，規定在特定時期內（即禁漁期內）嚴格禁止捕撈，并規定禁止使用的捕撈漁具的規格和捕撈方法等。從生態補償的角度來看，休漁禁漁政策的倡導和實施作為一種政策層面的指引，在漁業資源生態補償中著重發揮了政策補償方面的作用。

4.漁民轉產轉業

近年來，由于漁業資源嚴重衰退以及客觀上船多魚少等因素，使漁業捕撈經濟利益下降，出現了漁民返貧現象，部分捕撈漁民陸續從捕撈業退出，面臨失去基本生產、生活保障的威脅。《農業法》第63第二款直接規定了要實行鼓勵漁民轉產轉業，這是漁業生態補償的一個重要實踐。國家對于失水漁民的補償不再僅是限于一次性的資金、糧食等補償，而是轉向將漁民們往“自力更生”的發展方向引導，通過財政補貼的政策鼓勵漁民“走出去”，不僅減緩了漁業資源的壓力，也通過生態補償的方式保障漁民的生產生活穩定發展。

（三）我國漁業生態補償法律制度存在的問題

1.現行法律制度零散，缺乏對漁業生態補償的針對性

生態補償應用于漁業資源中就要遵循其規律和特殊性，不能單純地將其他生態領域的生態補償經驗照搬過來。而根據《漁業法》第14條的規定：“國家建設征收集體所有的水域、灘涂，按照《中華人民共和國土地管理法》有關征地的規定辦理。”該法律條文為準用性法律規范，并未針對漁業資源生態補償規定的具體行為模式和法律后果，而是直接援引《土地管理法》有關規定辦理。《生態補償條例》還在起草之中，漁業資源生態補償目前只能依靠這些條文進行規范。政策上的缺失、制度上的不完善，導致在漁業執法過程中，執法部門任意性過強、秩序混亂，法律法規無法協調解決沖突，生態補償效率低下。

2.相關利益者眾多，缺乏健全的漁業生態補償機制

漁業生態環境功能顯著，不僅充當著漁業資源生存繁衍的生態環境因子功能，而且作為動植物生境的流域也是功能眾多。包括居民生活之容納場所及向海洋下泄的通道、工程建筑的采石采砂場所、水力發電及飲用水等水利工程建設的場所等眾多功能。正因為漁業資源生態功能眾多，因此利益相關者也很多，在如何開發、利用和保護漁業生態系統這一問題上產生矛盾在所難免。

3.大多針對水體和生物資源，缺乏對漁民生產生活的補償機制

漁業資源生態補償，要保證對漁民合法的生存權和由于生態建設和保護資源喪失的發展利益進行必要補償，并通過漁業資源和生態環境恢復項目的安排，達到漁業經濟和資源的和諧發展，保障漁民正常生產生活的延續。《漁業法》、《農業法》中有關漁業資源生態補償制度的規定大多是圍繞增殖漁業資源、恢復漁業生態環境進行的，對于如何長期穩定地保障漁民合法權益、恢復漁民生產生活等方面的補償內容卻并不多見，即便有也只是籠統地規定“要對受影響的漁民發放資金補助”。漁業生態補償，如果忽視了對人（漁民）的補償，則會違背法的公平正義價值。endprint

三、完善我國漁業生態補償法律制度的建議

漁業資源因其本身具有的公有性、漁業生物自身繁殖生長具有的特殊屬性（例如魚群的洄游性等）、生態系統的復雜性等特征，決定了漁業資源生態補償不同于其他生態要素的生態補償。目前我國的生態補償仍然是以國家財政轉移支付為主導并且在社會上形成了一種“政府依賴性”，要改變這種現狀，漁業生態補償就要遵循正確的法律原則，進行法律及其配套機制的建設。

（一） 明確漁業生態補償法律制度的基本原則

1.PPP（Polluter Pay Principle）原則

PPP原則即“誰污染，誰付費”，是將生態環境損害方所產生的負外部性內化的一條基本原則。福利經濟學家庇古認為：“經濟外部性的存在，是因為當A向B提供勞務時，往往使其他人獲得利益或受到損害，可是A并未從受益者那里獲得報酬，也未向受害者支付任何補償。[10]他認為，直接向施加負外部性的生產者征稅、提高邊際成本，可以減少經濟扭曲行為。就生態補償而言，PPP原則要求向那些過度利用自然生態系統、損害他人利益的企業或個人征收費用，轉換成“誰使用、誰付費”。PPP原則并沒有說明征收的費用如何分配，然而基于社會公平，征收的費用應該補償給那些因環境過度利用而遭受損失的人。如圍填海，海洋油氣開發等活動都一定程度上破壞了漁業生態系統的結構和功能，開發者也應根據其造成的生態損失進行補償。

但PPP在使用過程中也會遇到一些問題。比如，一些極端貧困的失海漁民，在一些水生生物自然保護區從事捕撈。如果向這些弱勢群體征稅，無異于剝奪了他們的生存權，有違法的公平和正義價值。相反，可以通過收入補貼的方式，讓這部分漁民自愿退出捕撈業，以遏制漁業資源的衰竭。這時，社會獲得可觀的生態效益，漁民福利也未遭到損失。從而產生了PGP原則。

2.PGP （Protector Gets Principle）原則

PGP原則即“誰保護，誰受益”。PGP原則既符合效率要求，也考慮了社會的公平和正義。該原則在漁業生態補償實踐中得到廣泛運用，如在水生物種自然保護區的建立過程中，保護區沿岸的居民為了保護區的建立就要放棄其在保護區的開發活動，如養殖或捕撈活動等，因此根據PGP原則，這些居民應該得到一定的補償。在生態脆弱地帶即陷入貧窮與資源惡化的地方，PGP原則應該成為漁業生態補償的基本準則。

3.BPP（Beneficiary Pays Principle）原則

BPP 原則即“誰受益，誰付費”原則。漁業生態資源環境提供的服務是有價值的。不同地區由于自然條件和經濟發展水平存在差異，可就漁業資源與環境生態系統提供的服務部分進行交易。由生態服務的實際享受者向生態服務的實際占用者付費，可提高雙方福利水平，交易也是有效率的。例如水資源使用權交易、二氧化碳排放權交易，都是采用了BPP 原則。實際上，漁業資源的生態補償也可采用該原則。例如，捕撈權交易制度。過度捕撈是導致漁業資源衰竭的重要原因，為此，許多國家采取了限額捕撈的策略。捕撈配額制度的代表國家是冰島，且配額可以進行轉讓交易，漁船所有者可以轉讓或者買賣所擁有的捕撈配額。[11]

除以上三種常用的生態補償原則外，生態補償還有其他原則。第一，公平原則。漁業生態補償的公平原則要求我們在利用漁業資源的同時不能損害他人利用資源的可能性。這種可能性包括代內之間的公平性也包括代際之間的公平性。第二，政府主導、市場推進原則。針對漁業資源的生態補償涉及海洋生態環境、漁業資源、漁民增收等各方面的問題，是一項龐大而復雜的工程。與其他環境領域的生態補償一樣，國家補償必不可少，但除此之外，也應適當發揮市場的作用，將“市場”這只看不見的手伸進漁業資源利用中，用交易的方式控制漁業資源的利用與開發，實現漁業資源生態補償效用的發揮。[12]

（二）健全漁業生態補償法律制度

1.構筑漁業生態補償相關立法體系

第一，制定《生態補償法》作為生態補償的基本法律。《環境保護法》僅對生態補償制度做了原則性規定，對于生態補償主體、補償客體、補償標準及補償模式未作具體性規定。從漁業資源保護而言，建議制定《生態補償法》，為我國的生態補償制度建設提供法律基礎。《生態補償法》制定的主要內容包括：建立資源保護與修復的生態補償的原則、進行生態補償主體與客體的認定、確定生態補償的標準以及明確生態補償的法律責任。

第二，制定生態補償技術規范。生態補償標準確定是生態補償制度實施的關鍵環節，即補償多少的問題，補償額度確定是否合理，關系漁業生態保護與修復過程中利益的平衡。對于漁業生態保護與修復來說，主要提供生態產品和生態服務，是漁業生態服務功能價值體現。所以，應出臺生態補償技術標準規范，為生態標準確定提供技術支撐。

第三，制定生態補償專門性法規。漁業資源生態保護與修復的生態補償以政府補償為主要模式，作為國家的最高行政機關，國務院應根據環境基本法的規定制定漁業生態保護與修復的專門性行政法規，即《漁業生態補償條例》，明確界定政府對漁業生態補償的管理體制、權限及分工，理清中央與地方政府，漁業補償的權利與義務主體的關系，明確漁業生態補償法律責任的專門性法規。[13]

2.明確漁業生態補償法律關系的基本構成

第一，漁業生態補償的主體。主要指漁業生態補償制度實施的補償者和被補償者（義務主體和權利主體），對漁業資源生態環境負有保護責任和義務或得益于漁業資源生態環境保護的受益者，根據法律規定或約定應當向生態保護服務提供者進行補償。其實質是解決“誰補償誰”的問題。界定漁業生態補償主體的基本思路是在認定評估漁業生態損失的基礎上進行利益相關者分析。即，通過確定基本特征、內在聯系等方面來推定關鍵參與者或利益相關者的工具或方法。[14]首先要分析某一海洋或水域經濟活動如何改變了漁業生態環境，認定漁業資源與環境的改變對利益相關的影響，進而根據他們的利益增損關系來界定漁業生態補償的權利主體和義務主體。[15]endprint

漁業生態補償的權利主體主要包括原本享有的漁業資源和環境受到損害的群體以及對恢復和提高漁業資源和環境的價值做出貢獻者。主要表現為兩類：一是對漁業資源生態環境的保護者，即為了保護生態環境限制甚至放棄開發利用環境而遭受損失的主體，如對珍稀和重要的水生物種的保護做出重大貢獻的組織和個人，或者為了保護魚類資源而轉產轉業的漁民。二是漁業生態環境建設者，如為加大對珍稀和重要的水生物種的保護力度，設立珍稀水生物種及其棲息地保護區，這些保護區內的地方政府和居民等。

漁業生態補償的義務主體主要有以下幾類：其一，國家和各級政府。從國家整體資源環境利益考慮，國家是生態補償的主體，也是漁業資源開發最大的受益者，所以國家和政府應首先成為實施生態補償的義務主體。就其責任義務而言，一方面，國家作為財政轉移支付的補償主體，如政府通過開展增殖放流、人工魚礁等資源恢復項目以增殖漁業資源，并通過發放棄船補貼、發布優惠政策降低經濟主體準入門檻等形式，幫助轉產漁民另謀生存出路；另一方面，國家也作為制止破壞海洋生態環境和漁業資源的補償主體。如稅收和對破壞海洋生態環境行為的罰款等是國家和政府海洋生態補償金的主要來源。還有一種觀點認為，“由于生態效益的無形性和外溢性，通常很難識別出具體的受益主體，因而往往將受益地區的人民政府作為受益者”。[16]其二，企業。企業在利用漁業資源進行生產和再生產的過程中必然會產生漁業生態環境負影響，對這一損害進行修復的責任則落在了加害者身上。即除了市場調節外，政府要對環境損害的加害者進行事后的罰款或者責令其對受損環境進行修復，亦或在加害者實施工程之前即對其工程將要可能產生的各種環境損害進行合理評估，根據評估結果在施工前征收損害修復費用等。其三，受益者。根據受益者補償的原則，漁業生態環境和生態系統進行保護和修復的過程中，生態系統服務的受益者應該向生態系統服務的提供者支付相應的費用，以激勵人們更多地關注對生態環境的保護性開發，形成一種良性的開發動態模式。

第二，漁業生態補償的客體，主要是補什么的問題。它是指地區、組織或個人因向社會提供良好的生態環境或生態系統服務而得到了相應的資金、技術、實物補償或政策支持。對于漁業生態補償，應該采用以下方式以保證其實施效果：其一，政策補償。中央和地方各級政府可以通過制定給予各項優先權和優惠待遇的政策來進行補償。運用行政和經濟政策手段大力扶持有利于漁業生態資源可持續利用的產業。如為發展生態養殖業而給予一定的稅收優惠政策。其二，資金補償。例如，效益補償費、損失補償費等。通過這些資金和費用的補償形式來體現利用效益的公平性和科學性，如對轉產轉業的漁民給予補貼。其三，實物補償。實物補償是給補償對象提供一定的生產要素和生活要素，增強其生產能力，改善受償對象的生活狀況，如為由于漁業生態保護建設需要而搬遷的漁民提供住房和基本生活條件。其四，智力補償，指為被補償地區或群體開展免費的智力服務，包括提供無償的技術咨詢和指導、培訓受補償地區或群體的技術人員和管理人員、輸送所需的專業人才等。例如漁民轉產轉業，其方向主要有發展海水養殖、發展遠洋漁業、深化水產品加工、發展海上運輸業、發展休閑漁業等。[12]

第三，漁業生態補償標準。生態補償標準是生態補償順利實施的關鍵環節，管理者可以根據漁業生態保護與修復成本、生態保護與修復的生態環境效益之間的平衡來確定，也可以按照協商來確定。漁業生態補償標準的確定涉及所有與此相關的利益相關者。例如在進行海上人工魚礁、增殖放流等措施時，不僅對征收流域、海域內漁民的生產生活造成影響，由于水體的流動性，也會對其他海域的海水養殖、海域環境造成影響。所以在確定生態補償標準之前，要盡可能多地考慮可能涉及的利益相關者，包括直接相關者和間接相關者。另外，漁業生態損失價值是漁業生態補償標準確定的理論依據和技術基礎，因此，可以依據漁業生態損失價值的評估來確定漁業生態補償標準。同時，漁業生態補償標準的確定是一個各相關利益方博弈的過程，不僅要考慮漁業生態損失的價值，而且還要考慮到社會經濟發展水平的制約以及補償標準的可操作性。在實踐中，應以價值核算為基礎，采用多目標決策和博弈的方法來最終確定具有社會、經濟和技術合理性的標準和價值。

第四，漁業生態補償的法律責任。生態補償是利益補償方式的一種，涉及相關利益方的利益平衡，生態補償的順利實施是保證漁業生態保護與修復成效的關鍵。所以，從促進漁業生態環境保護與修復角度出發，應在規范權利義務的同時，規定生態補償法律責任，界定不同情況下應承擔的行政和民事及刑事責任。包括具體處罰規定，主要責任人的界定，行政違法行為的執法機構，民事違法行為的賠償等，對構成犯罪的，還應追究刑事責任。[13]

（三）完善漁業生態補償法律制度的配套機制

1.建立漁業生態補償基金制度

漁業生態補償基金，指專門為進行漁業生態補償一系列措施設置的、保障其能夠順利實施和投入使用的資金的總稱。其一，漁業生態補償基金的來源。應開展多渠道融資，除了加強中央政府財政轉移支付的力度之外，還要動員地方政府對生態補償給予大力支持。此外，要充分利用市場條件探索更多融資方式，例如企業繳納生態資源稅、費，受益個人支付合理的資源環境補償費等。具言之，主要包括：國家和各級地方政府對資源開發企業以及資源破壞者所征收的稅費、受益者支付合理的補償費以及國際環保組織的支援。其二，漁業生態補償基金的使用。漁業資源生態補償基金，是專門用于漁業資源恢復、生態系統重建和保護的一部分資金。單獨設立漁業資源生態補償基金，明確補償基金的使用范圍，是保證漁業資源生態補償資金真正發揮效用的前提。資源環境開發的利益相關者理論上都應進行生態補償費用的支付，受到資源破壞影響的利益相關者也都應得到相應的賠償。例如在人工魚礁建設劃定的海域范圍內，迫使原本在此進行漁業捕撈、養殖或者垂釣等經濟活動的漁民不得不改變原先的生產生活，所以這些間接受到影響的主體也應當納入利益相關者的范圍之內。[17]endprint

2.健全漁業生態補償管理體制[18]

目前漁業生態補償涉及多個行政管理部門，如海岸工程建設項目的環境生態保護由環境保護行政主管部門負責，海洋工程建設項目的環境生態保護由海洋行政主管部門負責，涉及漁業資源利用和保護由漁業行政主管部門負責。由于涉及漁業管理的部門較多，形成了對漁業管理的多元化管理體制，各管理部門之間既存在權力交叉重疊部分也存在空白地帶，容易導致“多龍治海”的管理體制運行效果不佳的現象。有序的管理體制對法律法規實施和執法效果尤為重要，健全的管理體制在一定程度上可以彌補立法、政策和技術上的不足，因此我國必須健全漁業生態補償的管理體制。[19]第一，漁業行政主管部門應是漁業生態補償費征收與管理的法定主體。漁業生態補償費按照“誰管轄，誰征收”的原則，由漁業行政主管部門負責征收。國家審批的漁業資源經濟開發工程、海岸工程建設項目，漁業生態補償費由省海洋與漁業廳負責具體征收。涉及省內兩個及以上行政管轄區的，由其共同上級漁業行政管理部門負責征收。第二，建立嚴格的漁業生態補償費專項使用制度。漁業生態補償費的使用實行年度預、決算制度。按照預算管理要求，各級漁業行政主管部門根據海域生態補償費的支出范圍，編制年度專項支出預算，報同級財政部門。財政部門按照部門預算審核程序，結合收入情況，根據海洋行政主管部門開展海域生態環境修復、保護、整治和管理工作，核定本級海域生態補償費專項支出預算，并監督使用。[20]

3.完善漁業生態補償監督機制

漁業生態保護與修復重在體現漁業生態資源及其生態系統的恢復，部分生態系統經濟價值較難顯現，此種情境下，國家財政轉移支付是生態補償資金的主要渠道。但是由于缺乏嚴格的生態補償資金運作規范，造成生態補償效率低下。因此，需要完善的資金運作監督機制予以保障。可以采取以下兩種方式完善漁業生態補償監督機制：第一，縣級以上漁業行政主管部門應當向本級人民政府、上級財政部門和漁業行政主管部門報告本行政區域內漁業生態補償費的征收、使用和管理情況。審計機關應當對海洋生態補償費征收、使用和管理定期進行審計監督。[21]第二，成立漁業生態保護與修復生態補償資金監督委員會，由省審計主管部門牽頭，成立由省環保部門、審計部門、財稅部門等組成漁業生態保護與修復生態補償資金監督委員會，對漁業生態補償資金的使用范圍、用途、合理性和公平性等問題進行審查。[13]

4.建立漁業生態補償績效考核制度[22]

漁業生態補償的績效考核就是要驗證漁業生態補償的義務主體是否按照要求提供了相應的生態系統服務或者實施了與該生態系統服務供給相關的行動[23]，主要包括兩類：第一，基于活動類型的生態補償績效考核，主要指針對漁民等微觀層面上的受償主體進行績效考核的主要方式。例如，對漁民過度捕撈行為的監管，漁業生態保護補助獎勵機制中對漁民轉產轉業情況、相關政策措施落實情況的監管等。漁民對漁業資源利用所產生的生態系統服務難以衡量，即使能夠衡量，往往也需要投入較大成本。因此，基于活動類型的績效考核更具適用性。此外，由于生態系統服務供給往往受到多重因素影響，漁民的轉產轉業以及對漁民的限制捕撈未必能夠直接促進漁業資源生態系統功能的改善。例如，漁業資源的恢復除了需要漁民減少捕撈之外，還受漁業生態環境以及生物多樣性的等因素影響。以漁業資源質量為基礎的生態系統服務供給考核會讓漁民面臨較大不確定性，從而難以產生政策的激勵作用。而基于活動類型的績效考核方式更加簡單直接，易于管理。同時，作為一種針對漁民“努力程度”的考核，可以減少漁民的風險，從而提升補償機制效率。[24]第二，基于生態系統服務產出的生態補償績效考核，這種績效考核方式屬于基于最終表現（performance-based）的考核。基于生態系統服務產出的績效考核方式是一種對受償主體的直接考核，一般被認為具有更好的激勵效果，能夠有效應對補償主體與受償主體之間的信息不對稱問題。由于受償主體最終所獲得補償資金取決于相應生態環境指標的最終狀況，能夠激勵其采取相應的措施以達到考核要求，避免信息隱藏等低效率行為的發生。此外，基于生態系統服務產出的生態補償績效考核為受償主體的生態系統服務供給提供了足夠的創新空間。[25]受償區域或漁民可以結合自身條件，充分發揮其在生態系統管理方面的知識經驗，以更為經濟的方式實現預期生態系統服務的高效供給。[23]

四、結 語

漁業生態補償法律制度是由國家制定或認可，并由國家強制力保證實施的，調整與漁業資源的保護者、受益者和損害者等主體間利益關系保護的法律規范制度的總和。雖然我國在漁業生態補償制度的建設上取得了一定成果，但仍然存在諸多問題，如漁業生態補償的現行法律制度零散，缺乏對漁業生態補償的針對性；相關利益者眾多，缺乏健全的漁業生態補償機制；大多針對水體和生物資源，缺乏對漁民生產生活的補償機制。針對以上問題，我國應當從漁業生態補償的基本原則、法律制度以及配套機制等方面完善漁業生態補償制度。

注釋：

（1）根據帕累托理論，“在不損害任何人福利的情況下，使一部分人的福利水平提高的改變是一種改進。”。這種改進要求至少有一個人收益，但不會有任何人受損，這種改善依賴于完善的市場機制。但在現實生活中，這種改進很難計算，也很難實施。參見Nicholas Kaldor，“Welfare Propositions of Economics and Interpersonal comparisons of Utility”，The Economic Journal，Vol. 49，No. 195 （Sep.，1939），pp. 549-552.

（2）人工魚礁是一種根據魚類等海洋生物自身喜好在海底礁石、沉船等地聚集的生物學特性，利用舊漁船廢料、舊橡膠輪胎、混凝土等材料，人為地在海洋中設置各種海底構造物，吸引魚群來此聚集以達到保護和增殖漁業資源的目的。建設人工漁礁對于聚集魚群、增加漁獲量，改善和維持漁業資源、恢復和提高漁業生態環境、保護珍稀瀕危生物和生物多樣性都有著非常重要的意義。endprint

（3）魚道是為魚類通過水中建筑上、下游而設計的過水通道或設施，適用于低水頭壩，是增殖洄游性魚類效果較好的補救措施之一，在國際上已經有300多年的歷史。例如，在2016年開始投產的湖南土谷塘航電樞紐電站采用魚道建設與主體工程同步的方法，在衡陽市漁業行政主管部門的監督下進行。設計參考了歐洲和國內其他省份的經驗，由企業自主施工建設，已基本完工。

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（責任編輯 吳 楠）endprint