中國礦業權出讓方式的路徑選擇

朱　清，羅小利，史瑾瑾

(中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

礦業權出讓方式改革是礦業權出讓制度改革的關鍵。礦業權出讓方式的選擇反映了政府和市場在資源配置中的作用大小。通過梳理出讓方式的變化，考慮礦業權市場的基本條件，分析出讓方式改革的規律特征，對于進一步推進改革具有重要意義。

1　中國礦業權出讓方式的演變

1986年《礦產資源法》出臺以后，我國建立了礦業權制度，同時礦業權出讓方式制度變革經過了系列變化，并且從不同的階段體現出不同的特點，但總體趨勢是有償出讓逐步擴大，無償出讓逐步縮小到完全取消的過程。本文從大的視野將礦業權出讓方式的演變歸結為兩大階段。

1.1　第一階段，從無償授予到有償出讓(1986～2017年)

1) 1986年確立礦業權無償出讓的理念，實踐中無償授予。1986年《礦產資源法》規定探礦權采用申請審批方式無償授予，采礦權分申請主體采用申請審批方式無償授予，確立無償出讓的理念。當時申請探礦權采礦權的主體仍然是國有和集體企業，國家的資源從左手到右手，符合當時的實際情況。

2) 1996年后建立有償出讓理念，實踐中逐步豐富出讓的方式，第一次明確了有償出讓的范圍。1996年，修改的《礦產資源法》提出了探礦權采礦權有償取得，但未明確探礦權采礦權有償取得的手段和方法。1998年，是礦業權從無償出讓到有償出讓的元年，從法律層面上打開了有償出讓的口子。1998年頒布實施的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》(國務院240號令)，提出探礦權不分類，以申請在先和招標、拍賣出讓方式有償出讓；《礦產資源開采登記管理辦法》(國務院241號令)提出采礦權不分類，以申請審批和招標、拍賣出讓方式有償出讓。作為市場競爭的招標方式首次作為非強制性的規定出現在行政法規中。2002年開始，礦業經濟復蘇，不少外資以申請在先方式取得礦業權。2003年，《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國土資發〔2003〕197號)(簡稱197號文件)提出了強制性規定：增加了礦業權掛牌出讓，礦業權出讓從三種方式變為四種方式；明確了有償出讓的具體范圍，將無償出讓限制在申請在先的范圍內。礦業權有償出讓開啟。

3) 2006年確立了礦業權分風險分類出讓的框架。《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》(國土資發〔2006〕12號，以下簡稱“12號文件”)提出了按風險分類出讓的制度體系。探礦權分類以申請在先、招標、拍賣、掛牌、協議五種方式出讓；采礦權分類以招標、拍賣、掛牌、協議四種方式出讓。

1986～2017年，總體來看，出讓方式變化以從無償到有償為主線，同時伴隨著礦業權從不分類到分類，從僅為行政審批出讓方式轉向行政審批與市場競爭出讓方式相結合；從競爭性出讓方式的任意性規定到強制性規定。可以總結為“1+3”的模式。

從具體的出讓方式來看，申請在先實際就是無償出讓，招、拍、掛是競爭出讓，協議出讓是政府定向配置。

1.2　第二階段，一律有償的出讓結構變化(2017年至今)

2017年中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《礦業權出讓制度改革方案》，明確了礦業權一律有償出讓，確立了以競爭出讓為原則，協議出讓為例外的導向，礦業權出讓由市場判斷風險，確定出讓收益，并在6個省(區)試點[1]。應該說，《礦業權出讓制度改革方案》在出讓方式上的變革是巨大的。一是停止了無償出讓，不再保留申請在先；二是競爭出讓進一步擴大，2006年12號文件規定的可以申請在先的情形，必須招、拍、掛出讓，同時，將不再能夠協議出讓的礦業權納入招、拍、掛出讓；三是協議出讓進一步縮小，協議出讓方式從5種變為3種。

2　礦業權出讓方式選擇本質是資源配置方式的選擇

礦業權出讓方式的變化，體現的是資源配置方式的變化。資源配置是經濟學的核心議題。正如薩繆爾森所說：“處在經濟學的核心之中的就是我們稱之為稀缺規律的不可否認的真理稀缺規律表明，由于沒有足夠的資源生產出人們想要的所有物品，因此物品是稀缺的。經濟學的全部內容都是根源于這一重要事實。由于資源是稀缺的，我們才需要研究社會如何從各種可能的物品與勞務之中進行選擇，不同的物品如何生產和定價，誰最終消費社會所生產的物品”[2]。資源配置論奠定了礦業權出讓方式理論基礎。

2.1　資源配置的兩種手段

資源配置主要分為市場配置和政府配置。圍繞著兩大配置手段，經濟學上形成了一套整體的認識。

2.1.1市場配置資源能夠擴大社會福利，但會遇到市場失靈

亞當·斯密以來的古典經濟學認為，市場這支“無形的手”可以有效的配置資源。庇古認為，市場的作用就是通過自由競爭和社會經濟資源的自由轉移來實現資源配置，實現社會福利的最大化。市場通過一定的門檻圈定潛在投資者，然后通過價格機制給予礦業權資產一個合適的價格。市場配置礦業權能夠最大程度吸引潛在投資者，最大程度地實現礦業權價值，最大程度地實現國家所有者權益。市場配置被認為是資源配置最廣泛最有效的手段。因此，中共中央提出市場配置資源從基礎性作用向決定性作用轉變就是對市場配置資源作用的充分肯定。

但是市場配置會遇到市場失靈。市場失靈一方面是因為市場的不完全，如外部性、信息不對稱、壟斷等；另一方面是因為市場配置資源需要交易成本。如果交易成本過大，讓市場配置資源得不償失，市場配置資源就會變得低效。

2.1.2政府配置資源防范市場失靈，保障公共利益，但存在腐敗風險

當市場配置資源出現外部性、信息不對稱、壟斷等情況時，如果政府配置資源比市場配置資源更有效率時，就應該政府以行政手段配置資源。當然，政府有時候出于公共目的，也會行政配置資源。但是政府直接配置資源存在尋租和腐敗風險，容易造成礦產資源國家所有者權益流失。十八大以來，有13個地方政府被中央巡視組指出存在涉礦腐敗問題，占比達41.9%，且都是礦產資源富集的地區[3]。大量被調查礦產資源配置領域腐敗問題，多數都和政府配置有關。

2.2　5種礦業權出讓方式的地質規律特征。

2.2.1以地質規律和工作程度劃定找礦風險，以找礦風險決定出讓方式

從地質規律來看，一般認為內生型(火山型)礦產為找礦風險較高的礦產，外生型(沉積型)礦產為找礦風險較低礦產。砂石土為無風險礦產。12號文件，按照地質規律，將礦產的找礦難度劃分為高風險、低風險和無風險。高風險探礦權申請在先，低風險探礦權招、拍、掛出讓，無風險直接招標、拍賣、掛牌出讓采礦權。同時明確了國務院、省政府對部分項目協議出讓的配置權力，增加了礦業權人基于政策和地質規律申請協議出讓的入口。12號文件以地質規律為基礎，發揮市場經濟規律來確定礦業權的出讓方式的，核心是以風險決定出讓方式，具有開創意義，在當時發揮了重要作用。

從工作程度來看，提高工作程度會降低找礦風險。12號文件規定，第一類礦產(高風險礦產)中，已進行過礦產勘查工作并獲可供進一步勘查的礦產地或以往采礦活動顯示存在可供進一步勘查的礦產地，應招、拍、掛出讓探礦權。第一類(高風險礦產)、第二類礦產(低風險礦產)，探礦權滅失，但礦產勘查工作程度已經達到詳查(含)以上程度并符合開采設計要求的礦產地，采礦權滅失或以往有過采礦活動，經核實存在可供開采礦產儲量或有經濟價值礦產資源的礦產地，均應該以招、拍、掛出讓采礦權。這條規定就是對于做工作降低了找礦風險的第一類礦產的探礦權采礦權要招、拍、掛出讓，對于做過工作降低了風險的第二類礦產探礦權，達到采礦要求，直接以采礦權出讓。

應該說這個規定的確按照地質規律對礦業權出讓方式做了精細的技術設計，在當時情況具有重要意義，但是隨著實踐的發展，又出現了一些新的問題。

2.2.2地質規律是無限的，地質找礦的不確定性強

高低風險礦產的分類，情況復雜，很難合理分類。由于地質規律本身還在不斷完善，地質規律是無限的，地質找礦的風險不確定性強。這就使得風險劃分存在認識論的困境，在實踐操作上具有一定的難度。如煤炭，一般算低風險礦產，但是福建省、江西省一帶，煤層埋藏深度大，福建省還在火山巖下找到煤炭，風險就比較高；沉積變質型的鐵礦就有可能是低風險，內生矽卡巖型的內生礦床，就有可能是高風險。

因此，隨著地質規律認知的加強，管理部門多次調整礦產的風險分類：如《國土資源部關于印發<土地利用規劃實施管理工作若干意見>的通知》(國土資發〔2010〕144號)文件就將沉積變質型和沉積型鐵礦外的其他鐵礦從第二類礦產調整為第一類礦產，國土資規〔2015〕9號將離子型稀土從第一類礦產調整為第二類礦產。此外，在《國土資源部關于進一步完善礦業權管理促進整裝勘查的通知》(國土資發〔2011〕55號)文件中，國土資源部提出省級國土資源部主管部門有權細化完善勘查風險分類。即“省級國土資源主管部門可結合本地實際，依據12號文件中‘礦產勘查開采分類目錄’，綜合考慮礦床類型、勘查深度和地質工作程度等因素，提出調整完善的建議，經專家論證、社會公示、報部批準后予以實施”。這些規定都是對傳統勘查風險分類的修正完善。

風險分類除了考慮地質規律外，還要考慮工作程度，增加了管理難度。《礦業權出讓制度改革方案》讓市場判斷風險，決定出讓收益，將政府判斷勘查風險的歷史做法交給市場，由市場判斷風險，往前走了一大步。解決了因政府對地質規律認識不深刻不全面不真實而帶來的管理不科學問題，也有利于規避政府人為調控勘查風險分類帶來的尋租和腐敗風險。

2.3　5種礦業權出讓方式的經濟規律特征

礦業權出讓包括申請在先、招標、拍賣、掛牌、協議五種方式，體現了不同的理論特征。

2.3.1招標、拍賣、掛牌出讓屬于市場配置，需要逐步擴大

招標、拍賣、掛牌屬于市場配置沒有爭論。因為礦業權出讓的主體是政府,礦業權投資者通過投標、競拍和掛牌的競爭產生礦業權出讓的對價，能夠充分實現礦業權的價值，保障礦產資源國家所有者權益。

2.3.2申請在先出讓屬于市場配置，但是需要一定的條件

申請在先屬于市場配置存在爭論。但是他們都有一個共同的特點，沒有政府干預,都是市場主體的自由競爭。市場申請在先出讓就是先申請者先登記。在市場上，誰先來誰得到。在一個理想的市場上，申請在先無疑屬于市場配置。目前，不少西方礦業國家保留著申請在先獲得探礦權的方式。由于中國國情的特點，不再保留申請在先獲得探礦權的規定，符合實際情況。

2.3.3協議出讓屬于行政配置，應逐步嚴格

協議出讓，就是政府將市場資源配置給特定的主體。我國1986～1998年間以申請審批方式無償授予的礦業權，其本質就是一種協議出讓。2003年197號文件第十條不得以招標、掛牌方式授予的第二款、第三款規定，也是協議出讓的情形。2006年12號文件正式提出了協議出讓的4種情況。2011年國土資源部出臺55號文件，協議出讓增加了整合可以協議出讓的情形，此后國土資源部2012年出臺80號文件，2015年出臺3號文件，協議出讓的范圍持續縮小，出讓程序進一步嚴格。2017年《礦業出讓制度改革方案》將協議出讓限定在國務院確定的特定勘查開采主體和批準的重點建設項目，以及大中型礦山已設采礦權深部，進一步縮小了協議出讓的范圍。這些項目都是現有受讓主體，然后政府組織出讓程序，進行協議出讓。

協議出讓的范圍持續縮小，說明行政配置資源的空間持續縮小，廉政風險進一步降低，公共利益得到更好的保障。從確定的三種情形來看，國務院確定的特點勘查開采主體主要是六大稀土產業集團，特定的礦種主要是放射性礦產，都是出于公共利益，為保障行業集中度，確保國家對關鍵資源的掌控。大中型礦山已設采礦權深部主要是為降低市場交易成本，避免礦業權重疊，保障礦山開發安全，更大程度的增進社會福利。

3　礦業權出讓方式選擇的國際變化和中國基礎

3.1　礦業權出讓方式選擇的國際新趨勢

以前談礦業權出讓方式，一個基本的印象是國外的探礦權就是申請在先。但是申請在先取得探礦權是有條件的。一般來講，國外的申請在先主要局限在空白區。認真梳理發現，凡是有價值的、重要礦產的礦業權都要競爭出讓；此外，國外的探礦權也是一個申請在先不斷縮小，招、拍、掛出讓逐漸擴大的過程。

3.1.1國外招標、拍賣、出讓礦業權的基本原則

1) 具有一定價值的礦業權區塊必然招標、拍賣出讓，主要包括下列4種情況：①國家投資形成有價值的礦業權區塊要招標出讓，蒙古國、秘魯、阿爾及利亞都有相似規定；②被社會投資者追捧、有相當的投資價值礦業權區塊，如澳大利亞對于存在競爭的探礦權要競爭出讓；③地質資料豐富的礦業權區塊要招標出讓，委內瑞拉、土耳其、莫桑比克、秘魯、澳大利亞對于有過礦業活動的區域出讓都要招標出讓[4]；④砂石土礦產的礦業權區塊招標、拍賣出讓，美國專門設定了可銷售礦(salable minerals)的礦業權，類似我國第三類礦產。

2) 戰略性礦產的礦業權區塊盡可能招標拍賣出讓。目前，美國的煤、陸地石油和天然氣一律以招標形式競標出租。越南對油氣及黃金項目探礦權也采取拍賣的出讓方式。安哥拉對鉆石、黃金和放射性礦物的戰略性礦產的礦業權招標出讓。

3) 政府可以在申請審批區調整出招標、拍賣區。如坦桑尼亞2012年《礦業法》規定，部長出于公共利益，可以指定任何空置區用于招標出讓。西澳大利亞《1994海上礦產法》將礦區分為保留區(reserved block)、招標區(tender block)、標準區(standard block)、離散區。保留區是用于劃定招標區的范圍，招標區一般在保留內。標準區是指保留區以外的區域。政府有關部門可以宣布海上某一區域為保留區，對保留區實行招標的方式授予探礦權或采礦權[5]。

3.1.2美國礦業權出讓是一個申請審批不斷縮小，招標、拍賣日漸擴大的歷史進程

美國的礦業權出讓可以分為以下幾個階段。第一階段，全部申請授予。1872年，美國政府在《通用礦業法》中對幾乎所有礦產采取申請授予出讓方式。所有的礦產都是即可標定礦(locatable minerals)。第二階段，1920年的礦產租賃法及其修正案將可租賃礦的已知礦產地招標出讓。將“可標定”礦產縮小到包括除銅、鉛、鋅外的金屬礦產和石膏、金剛石、寶石等非金屬礦產；從礦產中劃出可租賃礦(leasable minerals)，都必須繳納租金，對于已知礦產地，用競標的方法出讓礦業權，中標的申請者繳納租約紅利(lease bonus)后才能取得該礦業權；未知礦產地申請取得。第三階段，1947年礦物材料法及其修正案進一步劃出可銷售礦(salable minerals)，通過招標或拍賣出讓。可銷售礦主要是從可租賃礦中劃分出來的。可銷售礦不存在未知礦產地的問題，申請礦產范圍進一步縮小。第四階段，美國正通過立法逐步縮小可標定礦產的范圍，擴大可租賃礦產范圍。1993年以來，啟動了礦法修改，試圖對可標定礦產管理進行大幅度的改革，但因認識不一致，一直沒有通過。美國最新的立法動向是，準備把金、銀、鉛、鋅、銅、鈾、鉬7個礦種劃為可租賃礦種，征收租金和不低于銷售收入5%的權利金。效仿對煤礦的做法，對所有金屬礦產征收廢棄礦山治理費，專項用于歷史形成的無主廢棄金屬礦山治理。[6]

可以看出，美國兩百年左右的礦業權出讓歷程，就是一個申請在先范圍在縮小，招標、拍賣不斷擴大的過程。

3.1.3部分國家的礦業權原則上一律以招標或拍賣出讓

俄羅斯和阿富汗礦業權一級出讓市場基本以招標和拍賣為主。根據《俄羅斯聯邦礦產資源使用許可制度條例》第十條規定，礦產資源使用許可證的獲取通過投標和競拍的方法進行[4]。俄羅斯進行了大量的地質勘查工作。筆者認為，這也是俄羅斯不采取申請在先取得礦業權的主要原因。阿富汗《礦產法》(2010)規定，“礦業權是通過投標獲取的，按照本法第6條的規定，招標程序、期限、條款和條件以及與招標有關的其他事項應得到授權機構批準”。招標出讓具有一定的靈活性。

可以說，所謂“國外的探礦權都是申請在先出讓”是站不住腳的。

3.2　中外礦業權出讓的三個差異決定了中國不應再申請在先出讓探礦權

3.2.1歷史背景和資源管理體制機制不同

中國找礦是從政府主導向市場發揮決定性作用轉變，外國是市場主導的同時，政府作用逐步加強。自1949年新中國建立以來，我國建立了百局千隊百萬地質大軍，在政府主導下開展地質找礦工作，1998年后，地勘單位屬地化，社會資金和外資開始找礦，形成了當前國有地勘單位和各類礦業公司共同找礦的局面。在管理體制上，就是一個從政府主導逐步向市場發揮決定性作用轉變的過程。外國是草根找礦，社會找礦，民間找礦，政府服務。一開始，政府是弱勢政府。當然現在國外逐步開始投入公益地質勘查。如朱振芳等[7]指出，近年來，澳大利亞加強基礎性、戰略性、前瞻性的地質調查工作，實施一系列大型公益性地質調查計劃或礦產勘查促進計劃，獲得大量新的基礎地質信息和勘查信息，有效地促進礦產勘查工作。市場主導向政府逐步加強作用轉變。

3.2.2歷史勘查投入和地質工作基礎差異決定了中國不具有申請在先出讓探礦權的基礎地質工作條件

有專家說，我國的地質工作程度是全球最高的。據高兵等統計，2001～2016年中國累積地質調查投入近4 000億元，同期，全球礦產勘查投入1 450億美元，折合人民幣9 900億元[8]。這意味著16年來，中國每平方千米國土面積上(扣除沙漠水面以及3 000 m雪線以上，有效可工作面積以600萬km2計算)的固體礦產勘查累計投入為5萬元人民幣。對比全球，包括澳大利亞、加拿大這些比較成熟的礦業發達國家，其礦產勘查投入為4～6美元/km2[8]。中國的單位面積地質勘查投入是澳大利亞、加拿大的一千多倍。因此，有專家說，中國是全球地質工作程度最高的國家。即便按照申請在先的原則配置探礦權，恐怕也找不到國土資發〔2016〕年12號文件說的嚴格意義上“礦產勘查工作空白區”了。

3.2.3地質信息和地質資料市場差異決定了中國不具有申請在先出讓探礦權的市場條件

外國的地質信息和地質資料絕大部分都是市場主體自發積累的，所以這些資料和信息無論是保留在政府手里，還是企業手里，產權主體會保衛和實現信息的價值。政府主導的地質工作，導致了市場上的大部分地質信息實際都是國家投入產生的。而好些信息掌握在個人的手里。這是一個百萬人的隊伍半個多世紀的工作，很難保障每個人都把地質資料和信息都交到國家手里。所以，市場主體在信息上就不是公平的。那么，2006年12號文件說的“雖進行過礦產勘查但未獲可供進一步勘查礦產地的區域內，以申請在先即先申請者先依法登記的方式出讓探礦權”，對于“未獲可供進一步勘查礦產地”就存在較大的認證空間，和管理風險。如果不能真實認證，申請在先就會讓這種信息不公平扭曲市場，掌握信息的人實現暴富。

如果說“礦產勘查工作空白區”和“雖進行過礦產勘查但未獲可供進一步勘查礦產地的區域內”都存在疑問，那么申請在先的兩個前提條件就都不是充分條件。因此，在中國，也就不存在對探礦權進行申請在先出讓的基礎條件。此外，一個值得參考的實踐就是，根據筆者的統計，截至2017年底，全國已經有三分之二以上的省份以省內法規或規范性文件主動停止了探礦權申請在先出讓。可以說，實踐是理論的先聲。

總之，申請在先雖然是探礦權出讓的一種市場競爭方式，但是中國已經不具備申請在先取得高風險探礦權的地質工作條件和市場競爭條件，因此應該停止申請在先。同時，對于市場確認確實存在的所謂“空白區”，即流拍和流標后的礦業權區塊，也可以通過掛牌來解決，從而真正發揮市場在資源配置中的決定性作用。

4　結　語

總體來看，當前礦業權出讓制度改革在礦業權出讓方式上，擴大了競爭性出讓，減少了協議出讓，嚴格了協議出讓程序，順應歷史潮流，符合中國實際，滿足了社會主義市場經濟的基本要求，充分發揮了市場在資源配置中的決定性作用，尤其是協議出讓的相關規定，更好地發揮了政府作用。對礦業權出讓方式的改革具有里程碑意義。但是改革要在6個省區試點，僅就出讓方式的改革來講，應該盡快全面推進。