黨內法規地位的法治辨析
——從規范的角度分析

□朱程斌，李 龍

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

一、黨內法規與法治關系的規范分析

學界對黨內法規與法治的關系的討論往往歸結到黨內法規與憲法和法律的關系，或黨內法規是不是“法”、是何種法。

現代政治首先是法治政治，法治政治是現代政治的核心。“法治構成現代政治的基石，它要求全部政治行為制度化、規范化和程序化，執政黨的執政行為也不例外”[1]（p44）。我們認為，從規范層面思考，黨內法規和憲法法律的關系是明晰的，黨內法規不是法，其制定和實施應當遵守憲法、法律——包括行政法規——優先。法治要求社會最權威行為準則是憲法和法律，一切社會主體的活動準則應當是法律，黨也不例外。黨章和憲法都有規定，黨的活動必須以憲法和法律為界限，不得超越。例如《中國共產黨黨內法規制定條例》（下稱《條例》）第七條規定黨內法規制定的原則時，要求應當遵守憲法和法律的規定。

（一）對現有諸學說的評析

探討黨內法規與法治的關系，一個前置性的問題，是確定黨內法規和憲法、法律的關系。黨內法規是由黨內特定主體制定的調整特定黨內事務的規范總和，因此，從理論上來講，如果黨內法規足夠規范的話，在外觀上很容易辨識目標法規是何種黨內法規。黨內法規所規范的屬于黨內事務，是對黨組織和黨員的調整和規范。鑒于我黨黨員數量眾多，分布于社會各個階層，因此黨聯系社會和對社會需求的反應把握得十分準確。黨基于此制定的法規政策很具有針對性，能夠反映社會和人民的需求和呼聲。但也正是因為其具有針對性，有學者認為黨內法規具有法的性質。代表性的觀點有如下三種：

1.軟法說

持此觀點的有黨建理論的學者①參見張立偉.法治視野下黨內法規與國家法的協調[J].中共中央黨校學報,2011,15（03）.，也有法學領域的學者①參見許小蓮.“黨內法規”法律地位之考證[J].求實,2010（07）.又見姜明安.論中國共產黨黨內法規的性質與作用[J].北京大學學報（哲學社會科學版）,2012,49（03）.。該說認為，傳統的法學概念受分析法學和蘇聯法學的影響較深，將法律定義為統治階級制定的，具有國家強制力保證實施的規范總稱。而法學的定義應該是包含具有實際約束力的軟法，“法是由國家制定或者認可的、體現公共意志的、依靠他律或者自律機制實施的權利義務規范體系”[2]（p19），而“軟法通常被認為是包括了國家立法中的柔性規則以及政治組織規則、社會共同體規則在內的社會行為規則，這些規則可能不具有國家強制約束力但也能夠通過各種組織的內在強制力或其他力量對人的行為產生實際約束效果”[3]（p87）。

該說認為：（1）黨內法規具有實然法的作用，具有規范性，不僅其對黨的各級組織工作、活動和黨員行為具有普遍的約束力和規范作用，黨的各級組織工作、活動和黨員行為必須在黨內法規規定的范圍內活動，而且對其他社會主體在實質上也具有約束作用。（2）黨內法規雖沒有國家強制力作為實施的保障，但是能夠依靠黨的組織紀律和黨員自覺來保證實施，因此也具有強制性。（3）加之近現代以來社會治理模式的多樣化，治理主體的多元化，法的公意基礎發生了改變，不再僅僅是國家意志的體現。政治組織的意志也是公共意志。

基于此，該說認為作為軟法的黨內法規與國家立法機構頒布的法律具有互補功能。黨內法規的立法權不僅沒有超越國家立法權的界限，而且黨內法規的制定規劃與國家法制建設的目標相適應，內容上與國家法律相協調。

目前，學界多有學者堅持黨內法規屬于軟法，甚至有觀點認為從黨內法規與國家法相協調機制包括了，“沖突的事前控制、立法的銜接、執法的聯系與溝通、沖突的事后排除”[4](p32)。我們認為，軟法說的缺陷在于，忽視了黨內法規制定的權限。黨內法規，不論是根據《條例》，黨章，還是文章第一章分析，黨內法規所規定的事項限于“黨組織的工作、活動和黨員行為”，超出部分不論其制定主體屬于中央還是地方，均不屬于黨內法規。軟法說者在舉例支持該論點時，經常提到黨的政策實際上起到了法律的作用，而且歷史地看，黨的政策常有上升為國家法律的情況。我們并不否認這一點，我們也不認為黨的政策通過適當合法的民主程序上升為國家法律有不妥之處。相反，我們認為黨的政策制定是基于其充分聯系群眾，反映國情民意的，在經過合法程序之后，上升為國家法律無可厚非，這是世界通行的政黨政策。該說的現實考量是，在相應法律沒有出臺制定之前，黨的政策實際上有法律的作用。我們也不試圖否認這一客觀事實。但是，我們要強調的是黨內法規和黨的政策不是同一存在，其區別也是明顯的，即（1）從制定主體上看，黨內法規的制定主體為層級較高的中央和地方黨組織；政策的制定主體并無嚴格的限制，地方各級黨組織都可以制定。（2）從內容上看，二者的區別就更明顯了，黨內法規的內容集中黨組織的工作、活動和黨員行為上，黨的政策無此限制②從規范角度而言，為黨內法規所確立的規范范圍的規定，應當優先于政策在此方面的規定，換句話說黨的政策與黨內法規產生沖突的，應依黨內法規。。（3）黨內法規較黨的政策更具有穩定性，黨的政策隨著時代和行使的變化而做出相應的變化，黨內法規雖有修改和廢止的情況，但黨內法規具有穩定性。

2.法社會學視角

該視角將黨內法規納入法社會學分析框架內，“從社會事實的視角對黨內法規進行研究”[5](p17)。該觀點認為，以往對黨內法規的研究采用的多是“意義—問題—對策”模式的三段論研究，研究論文多刊發于黨報黨刊上，法學分析尤其是法社會學分析顯得不足。因此，該說將研究的重點放在黨內法規制度的基本邏輯問題。不同于軟法說將黨內法規納入法的范疇內分析，視黨內法規為法，而該說對黨內法規是不是法避而不談，著重從黨內法規與國家法律之間的關系論述黨內法規的現實存在。

該說認為：（1）國家法律與黨內法規在價值取向上是一致的，二者在根本價值的指向上是一致的，共存于中國特色的法治體系之內，二者共同服務于人民利益和福祉。（2）法律和黨內法規規范的對象是我國公民，而黨員也是我國公民，二者相互支撐，不相互排斥。與此同時，在實際運作中，黨內法規的規范對象實際上卻已經超出了黨組織和黨員，具有了法律性質。例如2013年11月，中共中央和國務院共同印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》的第二條規定，該條例不僅適用于黨的機關，而且適用于人大和行政機關、政協機關、審判檢察機關，也包括諸如工會、共青團、婦聯在內的人民團體等事業單位和參照公務員法管理的事業單位。（3）黨內法規和國家法律二者在功能上具有互補性。二者發揮的具體功能雖有不同，理論上黨內法規和國家法律能夠在各自規范的領域能相互補充。但實際上，鑒于黨的執政和領導地位，黨務往往涉及政務，故多有黨內法規采取的是黨政聯合發文。（4）黨內法規和國家法律對主體設定的義務標準不同。中國共產黨作為中華民族的先鋒隊，黨對黨員的要求高于道德，高于法律對普通公民而設定的義務。（5）黨內法規依托于憲法和法律，黨內法規的制定要依據憲法和黨章的規定，確保黨內法規與憲法和法律的銜接。

基于以上的討論，該觀點將理論的著眼點放在，以法制體系的視野探討黨內法規，意在豐富黨內法規的學理支撐。我們認為，該觀點從法學出發，分析黨內法規，有助于從法學的視角理解黨內法規。但是限于其從社會法學的角度出發，該說仍然受制于現實中黨內法規操作與國家法律混同的狀況，給出的解決途徑因此不是很明確、全面，或局限于細節，或流于空泛的討論。因此，該說雖能提供從法學角度看待黨內法規的視角，卻并不能將黨內法規置于一個比較全面的法學分析框架。

3.“規范體系”說

首先，需要說明的是，規范體系說的作者劉作翔教授并沒有將黨內法規納入這一“規范體系”[6](p64)。但是我們認為，這種“規范體系”很能代表一部分人對黨內法規與法律間關系的看法——另立一種規范體系將黨內法規涵蓋進去。特在此列舉，而且我們傾向于認為本部分所稱的“規范體系”能夠包含，至少能部分包含黨內法規。

該說認為，我國現有的法律體系理論和實踐，已經不能解決實踐和理論的需要，特別是“不能夠把法院在審判案件時所包含的可以作為判決依據的規范以及法律實施過程中的規范依據都包括進去”[6](p67)。法律體系的組成部分法律部門的劃分標準嚴格，著眼于現行有效的國家制定法，行之于社會中有效的規則不能納入這些部門法中。但社會發展和司法工作又不得不面對和適用這些不是部門法規范的規則，例如司法解釋、政策、習慣。因此，提出“規范體系”。所謂規范體系，即能夠補充和彌補現行法律體系局限性的新的結構體系。在這一體系中，組成體系的基本單位不是法律部門，而是規范的類型——是一種調整規范，同法律一樣用以調整其所規范的事務。更重要的是，它可以根據社會發展將新的規范類型吸收進來。這樣新的規范體系就突破了劃分標準嚴格的法律部門，使得適用新的具有規范調整作用的新型規范順理成章。依據規范體系，“法律、司法解釋、政策和習慣形成了一種不同于法律體系的位階關系，即司法解釋的效力低于法律，但法律、政策和習慣間沒有效力大小之分。因為三者分別屬于不同種類的規范，例如，法律和政策的制定分屬不同主體，它們之間不存在效力關系，習慣就更是如此了”[6]（p72）。司法解釋作為司法判決的依據自不必論述，政策和習慣作為司法裁判的依據，在《民法通則》里有明文規定。該觀點認為，可以作為司法裁決的依據的規范或規范類型，就可以作為行為準則。司法解釋、政策和習慣都可以作為司法判決的依據，因此也是行為的依據。但黨內法規不可以，因為在司法判決里，不能依據黨內法規作為判決的依據。

分析到這里，我們可以得出該說的兩個觀點：一是應建立主要包含法律、司法判例、政策和習慣的體系，用以補足現行的法律體系的理論和實踐缺憾；二是政策可以成為新的體系的一部分，黨內法規不可以。對于第一點，其理論上和實踐層面的可行性是誘人的，不僅超越了法律部門的局限性，而且建立了包括法律的新體系。但我們認為，正是該觀點想極力避免的第二點，恰是這一體系難以建立的致命弱點。眾所周知，黨內法規和行政主體的政策在實踐中往往是不加以區分的，黨委和政府聯合發文的情形比比皆是。我們的判斷是，黨內法規可以成為這一體系的一個部分，起碼是可以討論的。

因此，這一體系實際上，是可以包括黨內法規的。這無疑為黨內法規與法律關系的論述增添了一個可以突破的創新點。但也正是基于此，這一體系是不可行的，這在實踐層面無疑是在宣告黨內法規和法律無異。

綜上，我們討論了三種典型的論述黨內法規與國家法律關系的觀點：（1）認為黨內法規是軟法，和國家制定法的硬法同屬法的范疇；（2）認為黨內法規和法律不同，但黨內法規和國家法律在實踐層面又常常混同；（3）可以構建一個新的體系，將黨內法規納入其中。我們認為這三種觀點雖都有可取之處，但由于沒有從規范層面分析黨內法規和國家法律的關系，其立論和展開缺乏法學基本的分析方法，不能或不能完全將黨內法規置于法律領域中予以分析。

（二）黨內法規與法律關系的規范分析

黨內法規和法律都是黨執政興國的保障，黨內法規與法律關系，從規范層面看，是明確的，即黨內法規不是“法”，黨內法規調整的對象和法律調整的對象有區別。

1.黨內法規不是法

法律與其他社會規則最顯著的區別在于，法律是以國家強制力作為后盾的行為規范。法律通過人格識別將社會活動主體轉化為法律主體，賦予法律主體以權利義務，法律主體的權利受到法律的保護，違反法律的禁止性規定將受到法律的否定評價，進而受到歸責和制裁。這是黨內法規與法律最顯著的首要區別。其次，黨內法規的制定權由黨內特定主體享有，立法主體是憲法法律規定的權力機關。二者的區別是明顯的。國家權力機關的立法權來自人民的授權，是人民主權的體現。黨內法規的制定權無此屬性，黨內法規的制定主體沒有國家立法的性質。再次，黨內法規規范的是黨組織和黨員，法律規范的是一國全體公民。黨內法規作為行為規則，具有約束力，但約束的主體是黨組織和黨員，不涉及其他社會主體；法律作為行為規范，約束的是全體公民，其范圍大于作為黨員的公民。最后，黨內法規規范的是黨內關系，法律規范的是社會關系。黨內法規規范的關系限于黨組織的工作、活動和黨員行為所產生的黨內關系；法律規范社會主體從婚姻家庭到政治活動等社會主體所有可能面臨的社會關系，范圍和黨內法規規范也不相同。

2.黨內法規有獨立的調整領域

黨內法規不是法，區別于法，它以黨章為根本，規范黨組織的工作、活動和黨員行為，在一定程度上獨立于法，有自身獨特的規范領域。這一領域雖然不可避免地要與法規范的社會領域發生重疊，其最終的合法性也不得超出憲法和法律的規定。

一是黨內法規的人格認定有別于法律的人格認定。法律的人格認定是社會主體進入法律視野的一個必經技術環節。法學中的人格包含著兩重含義，其一是民法學上采用的，認定民法主體資格取得的判斷標準。從這一意義出發，“法律人格的不同狀態，顯現了人在民法中的存在方式，從而也決定了民法對人的關注程度”[7](p26)。其二，人格是作為實質的判斷標準，以決定何種生物人或社會組織進入法學的調整范圍，體現的是法律作為價值判斷標準，對社會存在的重大利益的取舍與價值衡量。這一判斷標準多體現于一國的憲政價值取向和社會經濟發展水平，它能將生物人排除在法律人格認同之外，也能將生物無機物的社會組織團體認定為具有法律人格的存在。這里，從一般理論意義出發，我們采用第二種人格定義。

二是法律通過賦予社會主體以法律人格，加之以權利義務、職權職責，對之進行規范引導。黨內法規通過人格認定，將其所要規范的對象從社會主體中加以區分，對之加以權利義務、職權職責，以黨內法規對其規范的主體加以調整。誠然，黨內法規的人格認定和法律的人格認定，都是針對社會活動的主體，二者會出現重疊，產生社會學上所說的社會主體多重角色化。但這不妨礙黨內法規有其獨立的人格認定標準。依據社會學理論，某一特定社會主體的多重角色，可能會發生角色沖突。但從規范角度來說，其行為所依據的規范間的區別程度和交叉重疊程度，直接影響了角色沖突發生的可能性。我們認為，黨內法規和法律都是對社會主體進行人格認定，角色沖突不是人格認定能夠解決的，這涉及角色行為依據間的關系，下文對此進行論述。

三是黨內法規調整的事項有其獨立性。黨內法規調整的是黨組織的工作、活動和黨員的行為，在不違反國家憲法和法律的情況下，黨內法規有權對這些事項進行區別與法律的調整。黨組織工作、活動和黨員行為固然應當要符合國家的法律規定，但法律不可能也沒有必要對黨組織工作、活動和黨員行為，像黨內法規對黨組織工作、活動和黨員行為的規定那樣全面細致。黨內法規有權在遵守憲法和法律規定的情況下，根據黨務活動的需要，制定出不違反法律一般原則的規范。法律的權威性并不因此而有所減弱。黨作為國家和社會的中介型的法人，決定了其對黨務活動的組織和展開，對黨員行為的規范和調整，應當依照具體明確的成文規范。這一方向是憲法和法律能夠予以規定的，但黨務活動和黨員行為的具體規定卻不同于國家法律規定，黨在此調整范圍內制定的法規是規范政黨運作的保障。

四是黨內法規調整的社會關系有別于法律調整的社會關系。法律基于對法律主體的人格認定，賦予法律主體以法律權利義務、職權職責，對以法律規定的權利義務、職權職責為內容的社會關系進行規范。黨內法規基于對主體的人格認定，賦予黨組織和黨員以職權職責、權利義務，對以黨內法規規定的職權職責、權利義務為內容的社會關系進行規范。盡管二者規范的同為社會關系，二者所規范的依據卻是不同的，一則為法律規定的權利義務、職權職責，一則為黨內法規規定的職權職責、權利義務。黨內法規所規定的某些職權職責、權利義務有法律依據，甚至直接來源于法律規定，但對于黨結合黨務活動的特點制定不違反法律一般原則的規范，其規定的職權職責、權利義務與法律規定的職權職責、權利義務不同。因此，黨內法規調整的社會關系有別于法律所調整的社會關系。

3.黨內法規和法律是黨執政興國的保障

《條例》指出，應“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”。黨內法規和國家法律的聯系體現在以下三點：

第一，二者均是黨領導下的社會主義建設事業的制度保障。法律可以規范國家權力的行使，保障人民權利的實現，推進國家治理能力和治理體系現代化，確保社會主義建設事業的順利進行。黨領導人民制定和實施法律，通過法律來推動社會主義現代化建設事業取得成功。黨的領導地位的基礎是穩固的黨務管理，黨務管理也應該有所歸依，其權力的運作和交接應有客觀的可供參考的，制定完善的規范作為依據。黨內法規正是保障黨務規范化進行的標準和準則。黨內法規它和法律一樣同屬于黨領導國家進行社會主義現代化建設的制度保障。

第二，功能上的相互補足。黨內法規的制定不得同憲法、法律沖突。黨章規定黨必須在憲法和法律的范圍內活動，憲法規定一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則。因此，可以說黨內法規和國家法律在制度上是銜接的，黨內法規的效力在國家法律之下，黨內法規補足了國家法律關于政黨事務規定的缺失。

第三，價值取向一致。黨內法規和國家法律的根本價值取向都是為人民服務，規范行使國家權力和政黨權力。政黨權力存在異化的可能，這已經被歷史證明，規范政黨權力的行使，不僅要使政黨的權力依據客觀的規范運行，也要規范黨員和黨的干部的權利異化為不受法律和黨內法規調整的權力，杜絕脫離人民的權力思維，確保黨始終站在人民群眾的立場上看問題辦事情。法律的本位是權利，對于權力的規定意在規范政府權力的行使，使其為人民的利益服務，不侵犯人民的權利。

（三）黨內法規和法治關系的規范分析

黨內法規的建設是依法治國體系的有機組成部分。習近平總書記在十九大報告中指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。本部分從黨內法規和法律對于黨的人格認定入手討論，然后結合黨的法律地位討論黨內法規制定和實施的必要性，再從結合黨的地位討論黨內法規對于法治建設的全方位意義，最后從權力限制、權利保護的角度進一步深入討論。

1.人格認定重合的角度

人格認定，理論上講，是法治的第一步，是社會主體轉化為法律主體加以調整的開端。從規范分析角度，法治作為規則的治理，離不開法律人格認定。黨內法規的規范表述同樣離不開關于人格認定的技術問題。從二者的人格認定來看待黨內法規與法治的關系，是認清這一對關系的基礎。

首先，關于黨內法規是依法治國的組成部分的表述，是在黨的代表大會上提出的。因此看待這個表述應當從黨的立場出發。黨作為國家的領導，其所著眼的政黨建設和國家建設，遵循法治路徑。國家治理的現代化和法治化離不開政黨的自身建設，黨內法規的建設有利于確保黨務管理的法制化和規范化。黨以黨內規范為基礎，領導國家進行社會主義現代化建設。

其次，黨內法規對黨組織和黨員進行人格認定，賦予黨組織和黨員以職權職責、權利義務；國家在對社會主體進行人格認定時，賦予了社會主體以法律主體的身份，這些社會主體包括了黨內法規規范調整的黨組織和黨員。也就是說黨組織的工作活動和黨員行為在受黨內法規規范調整的同時，還受到法律的調整和規范。黨內法規在賦予黨組織和黨員以職權職責、權利義務時，國家法律也在賦予黨組織和黨員以職權職責、權利義務。

具體說來，（1）憲法規定黨居于國家的領導權地位，確認黨的領導權，同時，黨內法規規定了黨應如何按照黨內法規的規定，通過黨內程序化的運作使黨組織獲得國家領導權。（2）作為國家領導人的公民，同時是作為黨的領導人的黨員。他不僅受法律保護行使國家領導人的職權，承擔法律規定的職責，同時，他是通過黨內法規的規范程序被選為黨的領導人的，享有黨內法規賦予的職權，承擔黨內法規規定的職責。（3）法律規定黨的領導地位，選舉國家領導人的程序，賦予領導人以相應的職權，其前提是對黨組織和作為黨員的公民予以法律主體確認，而這種對黨組織和黨員的身份確認，是借助于黨內法規的人格認同來進行的。即法律規定黨的領導地位、公民選舉成為國家領導人，在法規范的視野下，是一種對黨和公民人格確認后的賦權規定，但法律并不對黨組織和作為黨員的公民進行人格識別。黨內法規對黨組織和黨員的人格認定，是上述法律人格認定的基礎。

2.法治是區別于人治的存在

從規范法學角度看，（1）法律以規范為依據對社會事實的規范性解釋，提供給社會主體以脫離因果律關系的預期和指導。法律主體依據法律規范的三要素，適用條件、行為模式和法律后果來進行社會活動，理解社會事實的法律意義；（2）規范法學以客觀的標準——法律內含的主觀標準——來評判事實的意義，而不以不同法律主體的主觀標準進行判斷何時何事的合法與非法情形。由是，法治能夠避免人治的主觀性、不可預期性。

黨居于國家的領導地位，是我國的執政黨，但在法律的視野里，黨也是經由法律人格認定的“人”，存在人治的主觀性和不可預期的可能性。因此，需要黨內法規對黨的“主觀性”和“不可預期”予以限制和規范。具體要求主要有：（1）依據黨內法規，對黨組織工作、活動和黨員行為予以規范化，依據確定的黨內法規對黨內事務進行規范性的細化，這就要求黨內法規應當具有法律規范完整的要素，使得黨作為法人的行為具有可預期性，可期待性。（2）以黨內法規所確立的客觀標準對黨內事務予以評價，判斷其合理性合法性，不能以領導人的意志為轉移，以領導人的判斷為標準。（3）確立黨內法規的制定依據，并在程序和內容上嚴格限制其修改，以此確立黨內法規所能提供的規范化和客觀化標準。（4）限定黨內法規制定的內容，并在程序上規范黨內法規的制定。黨內法規作為黨的意志的規范表達，如果制定的主體過于龐雜，其所能提供的客觀性和規范化就得不到保障。

3.黨內法規建設對法治的全方位意義

黨內法規的建設對于規范黨作為法人的作用是直接的，對于中國特色社會主義法治建設的意義是全方位的。黨內法規對于法治建設最直接的意義是，規范黨作為執政黨對行政權的行使。但黨的領導地位決定了其對法治建設的影響遠不止行政。

黨的十八屆四中全會《決定》指出，堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全面推進依法治國的題中應有之義。黨對法治建設的領導，不僅是行政領導，也是立法領導，同時還是司法領導。在黨領導中國特色社會主義法治建設的進程中，黨內法規的建設有助于規范政黨權力的行使，確保黨的立法、行政和司法領導合乎規范，合乎法律規定和法治精神。

4.法治的精髓在于限權

法治要解決的核心問題在于權力的擴張性對權利造成的侵害。規范法學的要義之一就是，法律規定的公法主體的權利即是義務，私法主體無法律課加的義務即自由。這一規范的要義是法治建設的必要條件，即公權力的授予和私法義務的設定，都旨在維護私法主體的權利。

法律在對社會主體進行人格認定后，賦予法律主體以權利規定義務。根據法律主體的性質的不同，法律對法律主體的授權和規定義務的規范意義也有所不同。（1）黨屬于聯系國家與社會的中介法人，黨所具有的法律上的人格與其他法律主體的人格是平等的，其權利能力也與其他法律主體平等。黨有權與其法律主體一樣，制定管理自身的規范。黨內法規屬于黨內特定主體制定的管理自身的規范，這是法治的精髓在于保護權利、限制權力的體現。（2）黨與其他法律主體的區別，或者說其他法律主體與黨的區別，在于享有的法律權利范圍的不同，也僅僅因為法律主體所具備的職能和活動的法律領域與其他法律主體相區別。黨的領導地位和執政黨的地位，其具有公法人性質的地位，決定了其管理自身事務的黨內法規，也體現了圍繞限制權力展開的法治精神。一方面，黨內法規規定了黨組織的職權，意味著，黨組織必須履行這一職權。另一方面，其權利也僅限于黨內法規規定的職權，不得超越，將權力關進制度的籠子。這是黨內法規和法治分享的共通點。

二、完善黨內法規的建議

綜上，我們從黨的法律主體的角度出發討論了黨內法規的基礎理論問題，但鑒于上文關于黨內法規完善的建議過于散落、不全面，故在文本部分加以系統化總結。

(一)給予黨內法規相對明確的法律地位

學者之所以針對黨內法規的這一名稱撰文討論，很大程度上是由于法律沒有對此進行明確規定，應給予黨內法規明確的法律地位。

政黨在近代中國的歷史上具有重要地位，有別于世界其他國家的政黨，“中國的政黨政治的重要特征是黨以黨建國、以黨治國”[8](p13)。中華人民共和國的建立和社會主義現代化的建設，皆是在黨的領導下進行的，憲法也在序言中闡述了黨的領導地位。但黨的領導地位這一表述過于概括，從規范法學不能從這一表述出發準確地分析黨在國家法律中的地位①正是基于黨的領導地位的歷史性和現實性不便作法學上的規范表述，憲法對于黨的地位才在序言中予以確定，以非法學規范的表述予以確立。。通過對學術上的觀點分析，固然可以大概從法規范視角確定黨的憲法地位，但一則學術觀點缺乏權威性，二來基于中國國情，通行的學術觀點未必能準確地概括。考慮黨在國家和社會中的歷史和現實作用，對黨的地位給出憲法的規范表述存在困難。從法理角度來看，就阻礙了采取從“明確黨的憲法地位”開始，到對黨內法規進行法規范研究的進路。

因此，我們認為可以避開從規范法學角度要求在憲法上給予黨一個明確的定位，而采取在高位階的法律里明確黨內法規的地位。這樣既可以給予黨內法規合法地位，又能夠規范黨內法規的制定和實施。如此，黨內法規的形式合法性便有了依據，黨內法規和法律、法治的關系便可以相對規范地得以確立。

（二）完善黨內法規的理論體系建設

黨內法規的理論建設是完善黨內法規的理論準備，有助于從宏觀上指導黨內法規的建設。我們認為黨內法規的理論出發點是黨內法規的人格認同，確定黨內法規規范的主體，在人格認同的基礎上賦予黨內法規調整主體以權利義務，并以權利義務為內容創制黨內規范以規范和調整主體的行為。被制定出來的黨內規范因效力等級而形成黨內法規的位階，因調整范圍、方法的不同而形成部門法規，在部門法規的基礎上形成有機的黨內法規體系。綿密而科學的黨內法規體系是黨內法規能夠獲得效力和權威在形式上的保障。

不僅如此，我們認為黨內法規應由邏輯嚴謹的要素構成。首先，黨內法規和法律、行政文件應當是相互區別的。從形式上看，法治社會所依據的法律必然不包括黨內法規，政府的執法依據也不包括黨內法規。但黨的領導地位卻不能因為法治的實施和實現而有所削弱，黨對立法執法和司法的領導，不能因為黨內法規不是法律而有所削弱。憲法和法律對黨的地位的規定能夠從法律上確保黨的領導地位。但黨對立法執法和司法的領導不意味著黨對立法執法和司法的非法干預，從黨內規范的要素角度出發，確保這一點能夠得以實現的前提即是黨內法規有區別于法律概念和行政文件用語的概念和概念體系。其次，黨內法規的規則應是合乎邏輯結構的存在。黨內法規的效力最終要靠黨內法規的實施來保障，黨內法規的實施的前提是黨內法規具有可操作性。這一點就需要黨內法規的規則具有嚴密的邏輯結構。黨內法規的規則應提供給其規范注意以準確、確定和具有可操作性的行為預期，使行為主體在面對規則時知道哪些是法規鼓勵的、哪些是法規禁止的行為。但這不是說黨內法規所有的規范都應該規定得絕對詳細。黨內法規也應具有原則，以適應不斷變化發展的社會現實和黨務問題。

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