改革開放40年來生態環境監管執法的回顧與展望

張忠利

（中國社會科學院法學研究所，北京 100720）

改革開放40年來，隨著我國經濟社會的快速發展，人民的生活水平日益提高。與此同時，生態環境質量卻呈現不斷惡化趨勢。黨的十八大以來，國家以前所未有的力度推動生態文明建設，將生態文明建設有效地納入全面推進依法治國的法治框架內有序加以推進[1]，推動實現了生態環境質量持續好轉，出現了穩中向好趨勢[2]。生態環境質量的惡化與好轉，與環境監管執法有著密切聯系。梳理和回顧改革開放40年來環境監管執法的經驗與不足，對于改善環境質量、建設美麗中國、推動綠色發展至關重要。

1 生態環境執法的回顧：在探索中不斷前進

1972年在周恩來總理支持下，中國政府派出以唐克為團長的代表團參加了在斯德哥爾摩舉行的聯合國第一次人類環境會議，翻開了新中國建立生態環境法制體系、書寫生態環境保護事業的新篇章[3]。1973年全國第一次環境保護大會召開。此后，以1978年憲法和1979年《環境保護法（試行）》為基礎，新中國的環境保護法制開始逐步建立，為生態環境監管執法提供了法制保障。

1.1 探索起步階段（1978—1997年）：以保障排污收費制度為核心任務

新中國的生態環境執法起步于排污收費征收工作[4]。在排污費征收不斷規范化和法制化的同時，中央與地方的環境監管執法體制與機制建設、相關的法律制度建設、執法隊伍的能力建設等方面逐步建立、完善和強化。

在環境保護行政機構方面，1973年成立的國務院環境保護領導小組辦公室先是隸屬于國家計劃委員會，后又合并到國家基本建設委員。1982年城鄉建設環境保護部成立，1984年隸屬于城鄉建設環境保護部的廳局級單位即國家環境保護局成立。1988年國家環境保護局脫離城鄉建設環境保護部，直屬于國務院管理，1998年該局升級為正部級的國家環境保護總局[5]。在中央與地方環境事權劃分方面，1989年《環境保護法》第16條規定，“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責”，確立了環境質量地方政府負責制。

在環境執法機構及體制建設方面，環境監管執法體系是隨著國家環境保護行政機關的變遷而發展建立起來的。以排污收費機構為起點，排污收費機構逐漸被賦予環境監督管理職能，在全國范圍內專門的環境監理機構開始建立，其職能逐步從單一收費型向全面管理型轉變。1985年國家環境保護局成立了征收排污費管理辦公室，統一歸口管理全國排污費征收工作。1988年國務院機構改革時，直屬于國務院管理的國家環境保護局設立開發監督司，其下設的排污收費管理處即負責排污收費管理工作。1993年，該司更名為監督管理司。截至1995年，在全國范圍內省、市、縣三級地方環境監理網絡全面建立，為在全國開展環境執法活動提供了組織保障。

在環境法制建設方面，20世紀80年代及其前后是我國環境法制建設最為活躍的時期之一。這期間，《海洋環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》《環境噪聲污染防治法》等法律先后制定或修訂。另外，國務院還制定了諸如《海洋傾廢管理條例》《自然保護區管理條例》等大量環境行政法規。1982年國務院依據《環境保護法（試行）》（1979年）第十八條第3款制定了行政法規性質的《征收排污費暫行辦法》，為在全國范圍內征收排污費提供了具有可操作性的法律依據。按照該辦法，排污費征收系以污染物排放濃度標準為標準，進行超標排污收費，主要目的是開拓環境治理資金來源。1984年頒布的《水污染防治法》第15條規定，“企業事業單位向水體排放污染物的，按照國家規定繳納排污費。”至此，國家在水污染防治領域率先開始實行“凡排污必繳費”制度。

在環境執法規范化、程序化方面，1989年全國人大常委會頒布的《行政訴訟法》推動實現了環境行政執法的“查處分離”，即現場檢查權和行政處罰權分別由環保部門內部不同機構進行處理，進一步確保了環境行政處罰的合法性、公正性、準確性。此后，當時的國家環境保護局又先后發布了《環境監理執法標志管理辦法》（1992年）、《環境監理人員行為規范》（1995年），環境執法工作開始向規范化和程序化方向發展。

1.2 全面發展階段（1997—2007年）：全國環境監察執法體系全面建立

在1998年國務院機構改革中，直屬于國務院領導并且為正部級單位的國家環境保護總局成立，國家核安全局整建制劃入，負責進行環境污染防治、生態環境保護、核與輻射安全監管三個領域的監管職能。在領導管理體制方面，1999年《關于地方政府機構改革的意見》將環保部門領導管理體制確定為國家環保總局和地方政府雙重領導，以地方政府為主，進一步明確和強化了1989年《環境保護法》第十六條規定的環境質量地方政府負責的制度。

在環境執法機構設置方面，1999年國家環境保護總局發布《關于進一步加強環境監理工作若干意見的通知》，明確指出各級環境監理機構是依法對所轄區內單位和個人履行環保法律法規、執行環保政策及標準的情況，進行現場監督、檢查、處理的專職機構。2001年，國家環境保護總局設立了直屬事業單位性質的環境應急與事故調查中心。2003年，國家環境保護總局撤銷1993年設立的監督管理司，改設環境影響評價司，并增設環境監察局。此后，在全國范圍內，作為執法機構的“環境監理”機構更名為“環境監察”機構。2005年，國家環境保護總局在原有華東、華南兩個督察中心的基礎上，又新成立了西北、西南、東北3個環境保護督察中心。2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》明確要求，建立國家監察、地方監管、單位負責的環境監察體制。

在環境法制建設方面，1996年《行政處罰法》頒布實施后，1999年國家環境保護總局制定了《環境保護行政處罰辦法》，成為環境行政執法的重要法律依據。另外，《水污染防治法》《環境影響評價法》《建設項目環境管理條例》《規劃環境影響評價條例》等法律法規先后制定或修訂。最為重要的是，2002年國務院頒布《排污收費征收使用管理條例》并于2003年生效實施，在全國范圍內確立了按照污染物排放量征收排污費的制度，徹底改變了按照排污濃度征收排污費的模式。這種改革能更好地發揮通過征收排污費，增加企業排污成本，抑制企業排污行為的效果，并且成為通過環境執法籌集環境保護資金的重要渠道。

在環境執法規范化、程序化、標準化建設方面，2002年國家環境保護總局發布《關于統一規范環境監察機構名稱的通知》，要求全國各級環保局（廳）負責環境執法的環境監理機構統一更名為環境監察機構。從2006年開始，國家環境保護總局先后發布《全國環境監察標準化建設標準》《環境監察執法手冊》《法律、行政法規和部門規章設定的環保部門行政處罰目錄》《主要環境違法行為行政處罰自由裁量權細化參考指南》《關于規范行使環境監察執法自由參量權的指導意見》《環境保護行政主管部門突發環境事件信息報送辦法》等，還與當時的監察部聯合制定了《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》。這期間，環境行政執法主要是以環保專項行動為載體，重點是解決群眾反映強烈的突出環境問題。

1.3 環境保護部期間（2008—2013）：環境行政執法邁向法治化與規范化

2008年國務院機構改革中，國家環境保護總局升級為環境保護部，成為國務院組成部門，表明國家對生態環境保護的重視程度提高到新的高度。這一期間各種社會影響巨大、群眾反映強烈甚至引發廣泛國際關注的環境問題不斷爆發，比如土壤重金屬污染問題、波及范圍廣持續時間長的霧霾問題、中國一度成為世界第一大溫室氣體排放國等。

在環境法制與政策建設方面，2008年《水污染防治法》第二次修訂并生效實施，《循環經濟促進法》頒布實施。這期間，全國人大常委會正式啟動對1989年《環境保護法》的修訂工作，2009年發布《全國人大常委會關于積極應對氣候變化的決議》。為應對霧霾問題，國務院在2013年發布《大氣污染防治行動計劃》（國發〔2013〕37號），明確設定了到2017年的大氣污染防治行動目標。2007年國務院發布《節能減排綜合性工作方案》，重點污染物排放總量控制制度在環境治理中的作用得到進一步強化。

在環境執法中心工作方面，這期間環境監管執法主要以《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（國發〔2005〕39號）、《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》（國發〔2011〕35號）為政策指導，環境執法的重點是著力解決影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題。2007年《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》，將環境保護目標責任制與考核評價制度具體化，為地方政府節能減排制定了切實可行的考核評價體系，成為這期間環境行政執法的重要動力來源。

在環境執法的規范化建設方面，環境保護部先后制定了《環境行政復議辦法》（2008年）、《規范環境行政處罰自由裁量權若干意見》（2009年）、《環境行政處罰辦法》（2010年），既細化了環境行政執法的法律規定、增強了可操作性，又形成了對環境行政執法的有效制約。2008年，當時的環境保護部與監察部聯合對地方政府違反環境法律法規的“土政策”進行了全面清理，破解了地方環境執法的諸多難題，確保了地方環境保護監管執法的法治化、程序化和規范化。

2 生態環境執法的現狀：以改善環境質量為導向

2012年黨的十八大報告以專章形式提出國家“大力推進生態文明建設”。2013年十二屆全國人大一次會議拉開了中國生態文明建設的新序幕。2013年至今，黨和國家以前所有未有的力度治理生態環境問題，以改善環境質量為導向的環境管理模式正在形成[6]，生態環境法制體系更加健全，生態環境法治目標更加精準，生態環境監管體制進一步理順。

2.1 生態環境監管的目標更加精準

長期以來，排污總量控制制度是各級地方政府實現環境監管執法的重要政策工具。總量控制目標的設定、分解、監測和考核成為地方環境行政機關環境執法的重要內容。盡管該制度的實施在一定程度上發揮了治理環境污染的作用，卻也面臨著“何以污染物排放總量控制減排持續達標，而環境質量卻總呈現惡化趨勢”的質疑[7]。為此，2014年修訂后的《環境保護法》第44條第2款將“未完成國家確定的環境質量目標”確定為區域環評限批的依據之一。十八屆五中全會提出的《國民經濟和社會發展規劃第十三個五年規劃建議》明確提出，“以提高環境質量為核心”，“實行最嚴格的環境保護制度”，“形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系”。2016年國務院發布的《“十三五”生態環境保護規劃》更加明確地提出，以提高環境質量為核心，實施最嚴格的環境保護制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役，加強生態保護與修復，嚴密防控生態環境風險，加快推進生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化，不斷提高生態環境管理系統化、科學化、法治化、精細化、信息化水平。這意味著，生態環境執法不僅要關注對紙面上的環境法律的遵守，更要注重環境行政執法的實效性[8]，即環境監管執法必須切實起到提高生態環境質量的根本作用。

2.2 實行最嚴格生態環境保護制度

2013年以來，國務院先后發布《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治計劃》《土壤污染防治行動計劃》即三大行動計劃，明確了在大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治方面的階段性環境質量改善目標。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度”。黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“用嚴格的法律制度保護生態環境”。2014年修訂后的《環境保護法》將“按日計罰”制度寫入該法，有力地提高了環境違法的成本，使環保法長出“鐵齒鋼牙”，很大程度上降低了企業環境違法頻次[9]。2015年中共中央、國務院先后發布《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》，中辦、國辦先后發布了有關該總體方案的六個配套性文件即《環境保護督察方案（試行）》《生態環境監測網絡建設方案》《開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《生態環境損害賠償制度試點方案》，明確提出實行“黨政同責”“一崗雙責”等要求。2016年中央環保督察制度正式啟動運行，目前已經完成了對全國31個省（市、區）的第一輪全覆蓋式環保督察。2017年開始，環境保護部開始采用督查“五步法”即督查、交辦、巡查、約談、專項督察，來強化環境監管執法以提高執法實效性。中央環保督察制度的啟動，實現了從督企到督政和督黨的轉變，是實現最嚴格環境保護制度的重要體現。

2.3 健全和完善生態環境法律體系

2015年發布的《生態文明體制改革總體方案》提出，要“建立系統完整的生態文明制度體系”。中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“用嚴格的法律制度保護生態環境”。自2013年以來，《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《海洋環境保護法》《野生動物保護法》《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》《自然保護區條例》等法律法規先后得到修訂和完善，《土壤污染防治法》《環境保護稅法》《環境保護稅法實施條例》《企業事業單位環境信息公開辦法》等法律法規與規章得以制定。排污許可管理條例、環境監測管理條例也正在制定過程中。這些環保法律、行政法規的制定和修改，進一步完善了環境法律制度體系，為環境行政執法提供了有力的法律依據。2012年修訂的《民事訴訟法》和2014年修訂的《環境保護法》將環境公益民事訴訟制度法律化，2017年修改的《行政訴訟法》將環境公益行政訴訟制度法律化，為公民參與環境事務提供了法律保障，成為以環保行政機關為主導的環境監管執法的重要補充，初步建立起了多元共治的環境監管執法模式。

2.4 進一步理順環境行政監管體制

在強化環境執法方面，2014年國務院辦公廳發布了《關于加強環境監管執法的通知》（國辦發〔2014〕56號），明確提出要嚴格依法保護環境、推動環境執法全覆蓋，對各類環境違法行為“零容忍”，推行“陽光執法”，明確地方政府領導、部門、企業和個人的環境責任，增強基層環境監管力量等內容。在環境行政機關和刑事司法銜接方面，2013年公安部與原環境保護部聯合制定了《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》，2017年公安部、最高人民檢察院、原環境保護部聯合制定了《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，進一步增強了運用治安管理處罰措施和刑法手段實現環境執法目的的能力。

在環境行政監管體制方面，2015年十八屆五中全會提出要實行省級以下環境監測監察執法的垂直管理。2016年中辦、國辦聯合發布的《〈關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見〉的通知》，對地方各級政府在環境監測、監察與執法方面的事權劃分進行了清晰界定，明確要求要制定負有生態環境監管職責相關部門的環境保護責任清單，明確要求管發展必須管環保，管生產必須管環保，明確提出強化環保規范化建設和能力建設，明確提出加強跨區域、跨流域環境管理，建立健全環境保護議事協調機制，強化環保部門與相關部門協作，實施環境監測執法信息共享等。縱向的生態環境監管體制改革，能夠有效地防止地方政府干預環境監測監察執法，確保中央更加迅速及時地獲取真實環境信息，還能夠確保環境執法落到實處。

在橫向生態環境監管體制方面，2018年黨的十九屆三中全會和十三屆全國人大第一次會議推動實現了國務院層面生態環境監管體制改革，即在原國土資源部、原環境保護部基礎上，整合其他部委有關自然資源管理和生態環境保護的職能，分別組建成立自然資源部和生態環境部。按照《深化黨和國家機構改革方案》，新成立的生態環境部實現了五個“打通”，即打通了地上和地下、岸上和水里；陸地和海里、城市和農村、大氣污染防治與應對氣候變化[10]。按照生態環境部的“三定”方案，新成立的生態環境部設立生態環境執法局和中央生態環境保護督察辦公室，負責監督生態環境保護黨政同責、一崗雙責落實情況，統一負責各類污染物的生態環境監督執法，組織開展全國生態環境保護執法檢查活動，解決了長期以來生態環境執法尤其是生態環境污染防治領域“九龍治水”的頑疾。

總體來說，黨的十八大以來，在黨中央國務院高度重視背景下，地方政府負責人約談制度、中央環保督察制度、領導干部自然資源資產離任審計制度、領導干部生態環境損害責任追究制度、“黨政同責”與“一崗雙責”政策的實施，促使地方政府不斷強化環境執法，有效地實現了通過環境執法來改善生態環境質量的最終目的，推動我國生態環境保護實現了歷史性、轉折性、全局性變化[11]。

3 生態環境執法的展望：以多元共治與良善治理為核心特征

2018年全國生態環境保護大會上，習近平總書記指出，“我國生態環境質量持續好轉，出現了穩中向好趨勢”。環境監管執法之于改善環境質量，其貢獻必須肯定。但同樣不容忽視的是，地方環保機關在生態環境執法中也存在著過于強調實現生態環境保護目標而輕視行政執法相對人合法權益，重視環境執法之生態保護效果而輕視環境行政執法過程之規范化，過于強調末端治理之執法而對源頭治理之執法關注不夠，環境保護頂層壓力強勁而基層執法之內生動力不足，環境執法剛性有余而柔性不足等問題。

3.1 生態環境執法面臨的問題

3.1.1 基層政府生態環境執法能力建設不足

總體來說，在環境執法過程中，基層環境行政機關面臨著執法任務最重，監管執法能力卻最為薄弱的矛盾局面[12]。盡管2014年《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》（國辦發〔2014〕56號）明確要求“增強基層監管力量”，“加快解決環境監管執法隊伍基礎差、能力弱等問題”等。但是，目前基層環境監管力量到底在何種程度上得到強化尚缺乏明確答案，基層環境執法能力建設缺乏有效的跟蹤評價機制。在2015年實行省級以下環境監測監察執法垂直管理之后，市級政府環保機關將成為生態環境執法的中堅力量，但是其環境監管執法能力能否得到相應強化，從而與其監管執法任務相匹配尚有疑問。為順利實現省級以下環保垂直管理之體制改革，暫時凍結相應的環保機關人員編制是必要的，但也可能會因為編制凍結“一刀切”而影響環境執法隊伍的及時充實及其能力建設。受編制不足、經費不足、手段有限等因素限制，在環境執法能力有限情況下，地方政府及環保執法機關為應對中央環保督查，更傾向于選擇采取簡單粗暴式限產關停即“一刀切”的執法模式，無法實現通過環境監管執法撬動產業結構調整的目標。這種環境執法模式缺乏可持續性，無法從根本上解決環境問題。

3.1.2 地方的生態環境執法法治化意識不足

地方政府及其環保機關在生態環境執法過程中存在著明顯的法治意識不足問題。一是，盡管中央在全面推進依法治國，但地方在環境執法中采取簡單粗暴式的“一刀切”，尤其是在應對中央環保督察中尤為明顯[13]。二是，地方政府仍然存在大量有關環境保護的“土政策”[14]，構成了對環境法治的侵蝕。三是，地方政府在向下傳達環保壓力時存在“層層加碼”問題[15]，導致基層環保執法機關不能承受其重。所有這些都是與依法治國的導向相悖，是對依法行政的違反，是與建設法治政府的目標不相容，是對行政法之比例原則的明顯違背，是對環保行政機關本應享有的行政裁量權的不當干涉，是對環境執法對象的合法利益缺乏應有保護的體現。從深層次看，它表明地方政府及環保機關缺乏常態化執法能力或意愿。相對而言，地方政府之環境違法，其后果較之企業環境違法所產生的后果更為嚴重[16]。其所致后果是，企業環境守法的總體成本仍明顯高于環境違法所可能產生的成本，導致企業在環境守法時將處于不利地位，使得企業缺乏守法的內生動力。生態環境執法目的是保護和改善生態環境質量，但前提是地方政府有能力和意愿守法。地方政府在環境執法中的表現也顯示出，中央環保督察制度在實際運行中在強調實現改善生態環境質量之目標的同時，對地方政府在環境執法過程中應遵守和保護執法相對人的合法權益一度缺乏充分重視。

3.1.3 生態環境執法重末端治理輕源頭治理

受環保行政機關職能定位的限制，環境行政執法在很大程度上處于生態文明法治建設的“下游”。一是，相對于建設項目可行性研究、空間性規劃等生態環境保護之源頭治理而言，生態環境監管執法顯然屬于末端治理。二是，相對于環境立法，環境監管執法當然屬于生態法治的下游。從實際運行來看，中央環保督察的重心主要是推動地方政府及其環保機關履行環保責任，依法糾正企業的違法排污、偽造環境數據等行為，即中央環保督察的重心仍是環境污染的末端治理。中央環保督察在實踐中在多大程度上將相關政府部門在諸如項目可行性論證、空間性規劃等源頭治理方面應當履行的職責納入督察范圍值得關注。另外，良法是善治之前提，環境立法、執法、司法、守法和普法等各環節之間應是雙向互動關系，而非基于立法的單向傳導關系。環境立法在進行法律制度設計時，應對環境執法和守法過程中可能發生的問題或可能遇到的困難給予充分考慮。在進行環保督察、執法和普法過程時，也應注意了解環保執法對象對環境立法的反饋，認真對待執法對象在環境守法過程中所遇到的困難。但是，相關環境立法尤其是環保相關行政立法往往更傾向于為地方環保機關和企業等生產經營者設定義務，對部門立法間的沖突、沖突給企業環境守法造成的難度和成本問題則缺乏充分關注。

3.1.4 相關責任清單和協調機制可操作性差

2015年中辦、國辦《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》在從縱向上理順地方政府環境監測監察執法事權的同時，也在橫向上對環保部門與相關部門之間的協調機制作出了相應安排。一是，明確要求要制定負有生態環境監管職責相關部門的環境保護責任清單；二是，建立健全環境保護議事協調機制，強化環保部門與相關部門協作；三是加強跨區域、跨流域環境管理，實施環境監測執法信息共享等。此種安排之目的在于，實現“管發展必須管環保”，“管生產必須管環保”，以及管治安和司法必須管環保。這顯然有助于建立環境執法的支持機制和配套機制，對打造新時代“多元共治”的生態環境保護治理體系至關重要。但是，目前上述任務的落實似乎進展較為緩慢且不夠透明。在地方政府層面，負有生態環境監管職責相關部門的環境保護責任清單是否已經全部建立，尚不得而知。同時，環境保護議事協調機制是否已經建立，是否具有可操作性和實用性也存在很大疑問。另外，國務院各部委似乎也應制定環保責任清單、生態環境保護議事協調機制和環境相關的信息共享機制，但似乎尚缺乏明確且可行的規定。再者，上述內容是否已納入中央環保督察之督察范圍也不夠清晰。

3.2 對生態環境執法的完善建議

2018年全國生態環境保護大會上，習近平總書記提出要“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”。此后，生態環境部先后發布《禁止環保“一刀切”工作意見》《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》《關于進一步強化生態環境保護監管執法的意見》（環辦環監〔2018〕28號）。這充分表明，新時代生態環境執法向生態環境之良善治理邁出重要步伐，即更加注重因地制宜，更加注重保護環保執法相對人的合法權益。

3.2.1 強化地方環保執法能力建設

按照《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》（2014年）、《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（2015年），在實現省級以下環境監測監察執法垂直管理之后，市級生態環境行政機關必將成為生態環境執法的中堅力量。因此，應建立強化地方環境執法能力建設的保障機制。一是，必須從人力、物力、財力等方面強化市級生態環境執法能力建設，夯實市級生態環境執法機關環境執法的物質基礎，增強市級生態環境執法隊伍的人員素質，使得生態環境執法人員能夠運用現代化科技手段應對環境違法問題。[17]二是，以中央政治局審議《2018—2022年全國干部教育培訓規劃》為契機，將生態文明建設及其法治教育列入未來5年全國干部教育培訓規劃的必修內容。三是，中央應對市級黨政負責人、市級生態環境執法人員在生態法治方面進行全國性輪訓，強化其在生態環境保護過程中的依法行政意識，在保護生態環境時更加注重保護執法相對人的合法利益。四是，注意破解地方政府對市級生態環境執法人員的各種束縛，打通市級生態環境執法人員晉升機制，激發其依法進行生態環境執法的內生動力，使其能夠更加積極主動地發現生態環境違法行為并進行環保執法。

3.2.2 構建多元共治環境執法機制

相對于大量存在的環境違法行為而言，作為生態環境執法之中堅力量的市級生態環境執法力量總是有限的，因此應構建多元共治的環境治理機制。第一，以“互聯網＋”整合生態環境違法問題的發現機制。將通過12369環保舉報平臺（電話＋微信＋互聯網）發現的環境違法問題，與中央環保督察、環保專項督查、環境公益訴訟等途徑發現的環境違法問題，通過“互聯網＋”整合到同一網絡平臺中，建立統一的生態環境違法問題發現系統。這不僅能使得生態環境執法機關全面掌握生態環境違法問題，能使其對生態環境違法問題進行類型化并根據其嚴重程度對癥下藥。第二，注意保護公眾舉報環境違法行為的熱情。公眾舉報環境違法行為，或出于自身之私益，或純粹出于公益。在前者，舉報者往往不達目的誓不罷休。在后者，在舉報遇到障礙或麻煩時便會選擇放棄。因此，應降低公眾舉報環境違法行為的難度。在所舉報環境違法問題不屬于生態環境機關管轄范圍時，也應負責將該問題移交至有管轄權的機關而不能推諉。第三，實現環境違法行為處理的全程透明化，即將環境違法問題之內容、處理過程、處理結果全部實現透明化。透明化即信息公開本身就是重要的政策工具，在生態環境保護領域通過將環境違法行為透明化與聲譽機制、信息機制相結合，能夠有效威懾潛在的環境違法行為。目前對于通過12369環保舉報平臺發現的環境違法問題，只有舉報人有權限跟蹤和了解該問題的處理進展及結果，其他普通人則無法知悉，使得環境違法行為之舉報及其處理缺乏透明度，限制了透明化即環境違法信息公開在環境治理中所可能發揮的壓力機制作用。第四，將作為公民參與環境執法的環境公益訴訟制度與生態環境賠償制度等進行銜接，構建生態損害救濟法律制度體系。

3.2.3 將中央環保督察制度法律化

目前，中央環保督察制度的依據是《環境保護督察方案（試行）》。但是，該試行方案之內容并未公開發布，致使中央環保督察制度本身具有某些神秘色彩，公眾僅能從中央環保督察之實踐情況對其管中窺豹。2018年國務院機構改革之后，按照生態環境部的“三定方案”，生態環境部下設“中央生態環境保護督察辦公室”。這意味著，中央環保督察將成為常態化之環境執法機制，這就要求中央環保督察制度必須盡快實現法律化。因此，應明確規定中央環保督察制度的適用范圍。第一，應將生態治理的“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”[18]之全部內容明確地納入中央環保督察之監管內容。第二，應將《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》所確定的相應內容列為中央環保督察對象。一是，負有生態環境監管職責相關部門是否已經制定環境保護責任清單，該清單是否全面準確；二是，是否已經建立具有可操作性的環境保護議事協調機制；三是，生態環境執法與環境監測部門、公安機關、刑事司法機關等是否建立了可行的協調機制。第三，中央環保督察橫跨“督政”和“督黨”兩個領域，在進行中央環保督察制度法律化時，應在國法范圍內解決“督政”問題，在黨規范圍內解決“督黨”問題。[19]第四，厘清該制度與相關制度尤其是環境保護目標責任制與考核評價制度的關系。兩者同為處理上下級政府之間環境監督關系的法律制度，應當注意在實際過程中發揮兩者的合力，避免相互沖突或各自孤立。

3.2.4 建立生態環境守法促進機制

生態環境執法的直接目的是糾正生態環境違法行為，根本目的是通過環境行政處罰、損害賠償等措施形成對潛在環境違法行為的威懾[20]，以預防環境違法行為發生，即通過施加環境守法的外部壓力以促進環境守法之內生動力的形成。但是，環境行政處罰亦有其效力邊界。第一，在生態環境執法能力有限情形下，并非所有環境違法行為都能夠被發現，并且都能被給予與其違法行為所獲利益相當的行政處罰（尤其是行政罰款），因此行政處罰作為壓力機制在促進環境守法方面具有局限性。第二，相對于發揮生態環境執法的威懾效應而言，建立環境守法的促進（或激勵）機制則是推動企業主動遵守環境法律，從而改善生態環境質量的最終目標。一是，全面推行“雙隨機、一公開”制度，發揮生態環境執法的威懾效應，增強執法的客觀性，打消企業的僥幸心理。但是，此舉更多的是生態環境保護的治標之策而非為治本之舉。二是，通過優化環境法律制度體系降低環境守法難度和成本。制度性交易成本是環境守法成本高的重要原因，而現行環境法律制度存在較為嚴重的碎片化問題，生態環境保護相關部門之間政策和法律缺乏協調，則是導致主動守法的制度性交易成本較高的重要原因。三是，采取各種措施解決企業環境守法成本高的問題。除制度性交易成本較高外，守法成本高還表現在，實現環境守法的技術設備不可得，或者獲取成本較高。而環境守法成本高的重要后果是，可能會導致企業產品價格提高，在一定程度上影響企業及其產品市場競爭力；在現有技術條件下，遵守環境法制將壓縮企業的利潤所得。要創造企業環境守法的內生動力，就必須努力解決導致環境守法成本高方面的各種根源問題。四是，發揮行政指導等軟法措施在促進環境守法中的作用。公私協力、行政合作、軟法機制和柔性執法越來越成為當代世界各國公共行政的發展趨勢，環境行政執法也不例外。

4 結論

回顧改革開放40年生態環境執法走過的歷程可以發現，改善生態環境質量，滿足人民對美好生活環境和優質生態產品的需求，并非一日之功而需久久為功。生態環境執法并非無源之水、無本之木。要想通過生態環境執法改善生態環境質量，首先必須準確定位生態環境執法在整個生態環境治理系統的地位及其與相關環節的關系。在此基礎上，通過建立和完善生態環境法律制度體系，降低環境守法的成本和難度，強化生態環境執法主體的各項能力建設，增強生態環境執法人員依法行政的法治意識，保護執法相對人的合法權益，發揮借助生態環境執法撬動產業結構轉型并推動綠色發展的作用，建立起促進環境守法內生動力的激勵和保障機制。如此，建設美麗中國指日可期。