我國環境污染導致健康損害的賠償保障體系思考

王紅梅，鐘部卿，汪保錄，于彩虹

（1. 中國環境科學研究院，北京 100012；2. 中國礦業大學，北京 100083）

近年來，隨著我國經濟快速發展，環境問題日益暴露，環境污染引發的健康損害事件呈爆炸式增長，由此引發的社會問題也越來越突出。目前環境污染導致的健康損害賠償保障機制，如配套的法律法規、損害認定支持技術與組織保障模式均處于起步階段。如何盡快落實新環保法精神，對污染者進行責任追溯，并使受害者得到相應的賠償，是我國政府亟需開展的一項工作。為探討如何建立適合我國健康損害的賠償保障體系，本文結合發達國家的經驗，對現階段我國的法律體系、技術現狀及組織保障體系進行剖析。

1 國內外健康損害賠償的法律支撐體系對比

1.1 我國環境污染導致健康損害賠償的法律支撐體系

對環境污染者進行追責，并要求其對污染導致的健康損害進行賠償是我國法律確定的原則。有關環境糾紛的處理和環境損害賠償的規定可參見《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律。《中華人民共和國環境保護法》（2015年1月1日正式實施）規定“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記的相關社會組織，和專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的社會組織，可以向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理”。環保法提出對污染肇事者進行處罰，對那些重犯、屢犯和有主觀故意的違法者，要加倍甚至懲罰性地處罰，甚至追究企業法人和排污直接責任人的刑事責任。環保法對環境污染給出了指導性和原則性規定，但如何建立健康損害賠償保障體系的補充細則沒有出臺。與之類似的是，《中華人民共和國民法通則》第124條對環境污染致人損害的民事責任中規定“違反國家保護環境防止污染的規定，污染環境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任”。雖然民法通則對賠償做出了要求，但缺乏相關的賠償細則。其他法規文件的法律約束力太低。如《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2013〕15 號）、《突發環境事件調查處理辦法》（部令第 32號）、《突發環境事件應急管理辦法》（部令第 34 號）、《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》（環發 〔2011〕60號）、《關于印發〈環境污染損害鑒定評估試點工作方案〉的通知》（環辦函〔2011〕1019號）、《關于印發〈突發環境事件應急處置階段污染損害評估工作程序規定〉的通知》（環辦〔2013〕85 號）等主要以“通知”、“辦法”的形式存在，法律強制執行力較弱。總之，現階段我國雖然在環境損害賠償從法律層面確定了訴訟、污染責任等，但對如何保證受害人的損害賠償權力得以實現卻沒有做出規定。

1.2 發達國家的健康損害賠償的法律支撐體系

發達國家早期發展中，曾多次遭遇環境污染導致健康損害的事件。它們在處理公害病的漫長探索中，逐步建立并完善了公害健康救濟制度，并形成了一系列的法律法規、行政救濟制度和資金保障體系，值得我國借鑒。

總結發達國家環境污染導致的健康損害賠償體系，具有以下優勢。

1.2.1 相關的法律法規較為完善

日本在國家層面的環境保護制度中有一系列詳細的制度，以法律形式明確了公害病的防治、受害者的補償制度和管理人員與機構等。其中，公害病相關立法有《公害紛爭處理法》《大氣污染防止法》《水質污濁防止法》《自然環境保全法》《公害健康被害補償法》等。通過以上法律的形式明確污染所致健康損害必須有賠償的責任，并附帶有醫學治療與生活費補償等責任。日本在地方層面也出臺了相應的公害病防治地方性法規。日本《公害健康受償補償法》最具特色，它在法律上形成了從訴訟到補償的完整的法律法規。法律上確定了普通受污染者的民事訴訟制度，并在賠償保障資金上建立了行政救濟制度，通過向企業征收排污費作為資金來源。組織形式上由公共行政機關采取簡易程序來認定公害病的損害程度、范圍，配套的補償金計算方法也簡便易行、易于核查。日本的法律及配套經濟手段能保障公害病患者得到迅速、及時的救濟和長期的治療。在美國的環境補償法律體系中，最重要的是《綜合環境補償與責任法》（1980年）。這部法律建立了比較完備的有毒有害廢物處理機制，明確了有關當事人的連帶責任及其所具有追溯力的法律效力，這部法律又被稱為《超級基金法》。該法規定所有可能承擔污染責任的法人（企業）都必須有財政擔保，以保證污染發生后的賠償資金能夠及時落實。這部法律直接推動了美國環境責任險的快速發展。因環境責任保險具有相對靈活的資金籌措模式，企業紛紛購買責任險來保障其財政擔保的完成。

1.2.2 法律體系支撐賠償資金的有效落實

為了使受害人及時地獲得救助，日本多個環境法律法規中明確了污染者的責任及履行機制。1970年，日本頒布了《農用地污染防止法》。該法要求，為了預防、清除和合理利用遭受特定有害物質污染的農用地，應采取必要措施，實現污染責任者能夠履行污染土地的修復和人群健康賠償能力，從而從源頭上保障了污染賠償資金的落實。日本的法律中直接設置了環境污染的“直罰主義”制度。根據規定，若企事業單位和國民違反了法定要求，執法機關可以不經法院的審判，直接以違反行政義務為依據對污染肇事者給予刑事處罰。日本政府通過公害病防治法要求企業繳納一定的費用用于公害病防治[1]，美國的超級基金主要用于治理全美范圍內閑置不用或被拋危險廢物處理場，并對危險廢物泄漏做出緊急反應，其配套的環境污染責任經濟賠償方式值得借鑒。其中規定，受害人必須先向污染責任人請求損害賠償，當責任人不能確定或無力賠償時方可向基金提出賠償要求。考慮到美國大多數企業已經繳納了環境責任險，從某種意義上說，美國的超級基金與環境保險互為補充，超級基金是在責任人無法明確或責任人無法及時履行賠償能力情況下的一種經濟賠償方式[2]。印度的《公共責任保險法》（1991年）規定對于處理“危險物質”的有關單位，如果是政府和國有公司，實行環境保險基金制度；如果是普通商務公司，則強制要求投保環境責任保險，以保障其履行污染后的經濟賠償責任[3]。德國環境污染責任保險是采取強制責任保險與財務保證或擔保相結合的制度。德國《環境責任法》規定，存在重大環境責任風險的“特定設施”的所有人必須采取一定的預先保障義務履行措施，包括與保險公司簽訂損害賠償責任的保險合同，或由州、聯邦政府和金融機構提供財務保證或擔保[4]。

1.2.3 法律體系包含了完善的環境健康損害評估機構建設

國外發達國家大多通過立法建立了完善的組織機構，并明確了其操作流程。日本在國家層面設置了不同政府部門的明確分工，有專業機構分管環境公害、礦業危害、職業病，配套的技術標準完備。日本在國家層面負責環境標準、公害認定標準、監測計劃與調查研究計劃的制定，地方主要負責地方標準、細則的補充制定；組織機構上專門配有具體管理轄區內的監控、申報、許可或認可事務、開展調查研究的機構等。美國也是通過立法明確規定環境污染損害評估工作的法律基礎，通過程序立法詳細地規定了環境污染損害評估的操作規程，并通過先進的評估方法促進環境污染損害評估立法的現代化[5]。國外發達國家環境賠償保障體系的經驗值得我國學習。它們在多個環境法律法規中明確了環境健康損害賠償的訴訟機制、資金保障機制（直罰或通過稅收等行政救濟、環境責任險和超級基金等），完善了公害病的組織管理認定機構，建立了一定的技術支撐。

1.3 分析我國與發達國家法律保障體系的差異

相比發達國家而言，我國現階段尚未建立起完整的環境健康損害賠償保障體系。我國學者已關注到環境風險管理的制度化建設問題[6]。雖然最新的《中華人民共和國環境保護法》明確了污染責任追溯，但總體來說，我國現階段關于環境污染損害鑒定評估與賠償的法規文件較為零散且不成體系，實際執行過程中存在訴訟、認定和賠償落實等諸多問題。

1.3.1 我國環境損害訴訟機制缺乏細則支持

在環境損害訴訟機制上，司法部和環境保護部共同發布了《關于規范環境損害司法鑒定管理工作的通知》（司發通〔2015〕年117號）。隨后，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯合印發了《關于將環境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍的通知》。國家不同部門規定了由環境保護部門指定或推薦的機構進行鑒定。實施統一登記管理，規范環境損害司法鑒定，無疑將使環境損害訴訟更為容易，讓受到環境損害的當事人維權不再困難，這是我國環境損害賠償領域的一個重大的進步。然而，現實的司法實踐中，環境損害鑒定的正規化、體系化程度遠遠不能滿足環境損害糾紛高發的現狀。環境司法鑒定是環境訴訟案件處理中最重要的一環，也是目前最難以攻克的一環。運用專業技術、技能識別與判定環境污染行為與健康損害結果之間的因果關系，確定損害程度、范圍以及損失數額等，是迫切需要解決的關鍵技術。由于不同地區污染行為的復雜性，環境污染導致健康損害的評估主體、評估范圍、評估程序、評估方法、評估報告效力、法律責任等內容均嚴重缺乏細則上的技術支持。

1.3.2 我國缺乏法律層面的賠償資金保障機制

我國目前因環境污染引發的大范圍社會公眾事件，大多還是由政府財政“埋單”，如天津“8·12”爆炸事件。這種模式賠償并沒有真正落實環保法中的責任追溯精神。為使企業履行其污染責任，有學者提出建立我國環境侵權損害賠償基金的必要性和可行性[7]，但細究我國的管理體系，這種模式值得商榷。我國政府職能與發達國家不完全相同，目前財政主要由政府主導，缺乏由政府、企業、社會團體等共同組建的超級基金的運行機制。在未來，或許通過政府主導的環境稅可以轉化一部分財政經費作為專項土壤修復的基金，但目前完全照搬美國的超級基金明顯不適用于我國。我國現有的社會捐贈力量十分有限，無力用于健康損害賠償，更無法體現對污染肇事者的處罰。因此，積極地引入市場機制，結合企業污染風險大小來解決環境污染資金落實的環境責任險或成為未來一個主要解決賠償資金落實的途徑。

我國政府早在十多年前就已明確提出采用環境責任險的手段來解決一些污染責任履約的政策。2007年底，為貫徹落實《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（國發〔2005〕39號）、《國務院關于保險業改革發展的若干意見》（國發〔2006〕23號）、《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》（國發〔2007〕15號）精神，加快建立環境污染責任保險制度，進一步健全我國環境污染風險管理制度，原環境保護總局與中國保險監督管理委員會聯合發布《關于環境污染責任保險工作的指導意見》（環發〔2007〕189號）。在新環保法中已明確規定了鼓勵投保環境污染責任保險作為企業污染責任延伸時的一種方式。以往，我國環境責任險在推廣過程中存在保險品種劃分過于單一、強制險與自愿險沒有明確界限等問題，但隨著企業風險評估技術的提高，對風險大的企業強制實施環境責任險將成為一種趨勢。2017年6月，由環保部與保監會共同制定的《環境污染強制責任保險管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法（征求意見稿）》）中規定了八類情形涉及七類企業類型強制投保環境責任險，主要有從事石油和天然氣開采，基礎化學原料制造及合成材料制造，化學藥品原料藥制造，Ⅲ類及以上高風險放射源的移動探傷、測井，收集、貯存、利用、處置危險廢物，建設或者使用尾礦庫，經營液體化工碼頭、油氣碼頭，從事銅、鉛鋅、鎳鈷、錫、銻冶煉，鉛蓄電池極板制造、組裝，皮革鞣制加工，電鍍，或生產經營活動中使用含汞催化劑生產氯乙烯、氯堿、乙醛、聚氨酯等。環境責任險險種較多，主要集中于環境污染后的修復，就環境健康責任險發展而言卻十分緩慢，目前針對公眾健康損害的保險主要集中于突發環境污染事件，對于長期慢性的環境公害病險種較少。考慮到健康損害是環境污染損害的一個重要方面，企業污染責任延伸理應包括在其中，因此，針對公眾的健康損害責任險品種應該是國家設置強制性環境責任險的一個總體方向。

1.3.3 我國的環境損害法律法規建設有待于進一步提高

歸納之，我國環境污染導致的健康損害賠償保障體系的相關法律法規，亟需做以下工作：①擴大《中華人民共和國環境保護法》的覆蓋面，從體現保護人體健康出發，完善我國環境與健康立法體系,盡早出臺我國環境與健康方面的專門立法。②探索環境健康責任險、健康損害稅收等適合我國的健康賠償資金保障機制，并以法律的形式進行明確。③環境損害賠償立法的難點在于環境行政主管機關處理決定的法律效力問題以及因果關系推定的準確表述問題[8]。出臺具有法律執行意義的健康損害認定、賠償的標準及細則。我國在環保制度措施方面,已建立相對完善的環境監測和環境影響評價制度,但缺乏相應的健康監測和環境健康影響評價制度,未建立環境健康損害賠償制度,其他制度也存在一定的缺陷；標準體系相對完善,但在標準的定位、覆蓋面以及先進性、協調性方面存在不足；應出臺相關標準彌補現有制度措施的不足。④針對目前各部門缺乏有效的協調機制，從法律層面建立國家和地方層面的組織保障機構，出臺環境與健康管理機構的組織法,明確各部門的職責分工及協調機制。

2 現有健康損害賠償的技術支撐體系分析

環境健康損害賠償體系包含了健康損害認定、評估，理賠金額評估等，其中對健康損害認定與評估是目前存在技術難點較多的環節。

2.1 發達國家的環境損害賠償技術支撐經歷漫長的過程才日趨成熟

大多數情況下公害病受害者人數甚多，如水俁病和痛痛病等都存在數以萬計的受害者和數以千計的死亡者。由于個體差異，以及活動模式與生活習慣等因素的干擾，即使生活在同一地區的人，健康損害程度的表現差異也大相徑庭，無法僅依據人體疾病表現來進行污染責任的認定。此外，污染物在體內存在拮抗或協同作用對單一的健康效應產生干擾，僅依據現有流行病學調研結論無法直接建立疾病與污染物暴露劑量之間的因果關系。日本的公害病處理中，對污染區域周邊的環境介質進行了大量的采樣，包括土壤、水體、動、植物等。整個認定過程非常緩慢。日本政府2009年制定了《關于解決水俁病受害者救濟和水俁病問題的特別措施法》，依據此法，熊本、鹿兒島、新潟3縣共有申請者逾6.5萬人，最終明確認定的只占事發地符合居住年限居民總數的1%左右。在漫長的認定過程中，日本公害病仲裁機構已形成相對成熟的一系列技術方法。

2.2 我國的環境損害賠償受技術層面制約嚴重

環境污染損害鑒定評估的科學性、準確性與配套的技術規范以及技術標準體系的完善程度息息相關。現階段，雖然環境保護部頒布《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》等技術規范，對環境污染損害鑒定評估的工作內容及范圍、環境損害確認、因果關系判定、損害評估方法、鑒定評估報告的編制等進行了規范，但現有技術規范大多針對生態環境，無法體現我國人群長期、慢性的污染物暴露特征。由于環境因素的介入，環境損害賠償訴訟呈現出不同于傳統人身損害賠償訴訟。一是在侵權的方式上，大多通過環境這一載體間接對他人的身體造成侵害，加害人身份難以確定，行為與后果之間的因果關系難以證明；二是健康權受侵害的主體范圍較大，危害后果嚴重，通常具有不可逆轉性，且危害結果具有長期性和潛伏性，損害較難證明；三是加害人與受害人在信息掌握與談判地位等方面具有明顯的“不對等性”，在經濟社會地位、科學知識方面差別較大，在訴訟的過程中受害人處于明顯劣勢地位。在此，對健康損害的認定需要多個領域共同介入。目前尚缺乏一系列的科學評估方法，盡管我國有相應的環境排放標準，但由于人群的活動性，無法直接將超標排放與健康效應直接進行關聯。在未來，將環保標準、環境監測數據、人群流行病學結果、人群內暴露檢測結果與理賠評估等數據結合起來進行有效的危害認定，應該是環境健康的一個主流方向。科學技術本應成為支撐法律法規出臺的基礎，但由于目前技術的限制，極大地限制了健康損害賠償領域相關法律體系的發展。我國學者雖然也在環境損害研究領域開展過一定的研究[9]，但現有研究針對大范圍環境領域較多，直接與風險源的損害關聯較少。因此，發展圍繞“排放—環境影響—環境暴露—人體健康影響—理賠”的健康損害賠償的技術支撐體系迫在眉捷。

3 環境污染損害的組織保障體系

發達國家對環境損害評估機構的管理強度和關注程度都遠低于國內，對評估機構的準入、資質和效力等一般不做明確的要求，評估結果的可信度和客觀性以嚴格的法庭程序審查和評估機構自身的社會公信力和良好信譽約束為主。為避免賠償過程的糾紛，國際上大多健康損害的認定機構與賠償主體分離。賠償機構由來自環境、衛生、監測、法律等領域的人員組成，具有授權的評估能力。

《中華人民共和國憲法》規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第十九條規定“完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環境民事和行政公訴制度”。上述法律、法規和國家的大方針政策都為我國構建環境公益訴訟制度提供了立法依據。依法成立的以環保為宗旨的環保公益團體，有權提起環境公益訴訟。這是環境公益訴訟制度的核心。這種制度特別適合于受害人不確定、環境權屬關系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、或者受害人眾多但確實缺乏應有訴訟能力等特殊情況。

從組織框架上，環境健康損害賠償組織應當包括案件訴訟組織、司法部門、損害評估機構、理賠認定機構等，且這些機構應當具備一定的獨立性質。然而，具體實踐中，由于各部門獨立開展各領域的損害鑒定評估工作，并未形成明確分工、有效協作的工作體系，導致各部門間鑒定評估工作進展緩慢，不利于環境污染損害鑒定及理賠工作的開展。近年來，我國的環境損害評估組織管理制度在逐步發展中。2013年最高人民法院和最高人民檢察院發布《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋（法釋〔2013〕15號）》，明確由環境保護部牽頭開展環境污染損害評估，通過推薦名錄的形式對相關機構及從業類別進行規范化。環境保護部發布《環境損害鑒定評估推薦機構名錄（第一批、第二批）》，共列出29家評估機構。但現階段，名錄中所推薦機構的不屬于行政許可，不具備強制力。各級環境保護主管部門也可以向當事人推薦沒有列入該名錄的鑒定評估機構從事環境損害鑒定評估工作。現階段我國各地存在許多未被列入推薦名錄，但仍在從事環境損害鑒定評估的機構。

在環境損害評估機構的資質管理上，司法部和環境保護部共同發布了《關于規范環境損害司法鑒定管理工作的通知》（司發通〔2015〕年117號）。隨后，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯合印發了《關于將環境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍的通知》。該通知對環境損害司法鑒定工作進行明確規定：一是科學設置鑒定機構發展規劃，制定詳細的鑒定機構資質申報條件，在審核登記工作初始階段嚴格限制數量，提高鑒定機構的技術水平。二是科學確定鑒定事項，規定鑒定機構從事的主要領域是污染物的物理化學性質，生態環境遭受損害的性質、范圍和程度、因果關系等針對環境污染的專門性問題的確定、評定防止損害擴大和修復生態環境的措施或方案等。三是嚴格審核登記，建立環境損害司法鑒定評審專家庫，確保鑒定機構和人員質量。四是加強監督管理。加強對鑒定機構的規范化建設，健全司法鑒定工作制度，加強內部管理。實行環境損害司法鑒定機構和鑒定人的動態管理制度，完善退出機制。加強鑒定評估監管，加強對鑒定評估機構和鑒定評估人員的監管，保障鑒定評估結果的科學性與合理性，促進環境污染損害鑒定評估工作有序開展，建立一套包含行業自律、行政處罰、司法監管、公眾監督的有效運轉的監管體系。從該通知的內容看，涉及環境健康損害的內容非常不明確，原因可能是環境健康的損害認定因果關系科技支撐遠遠不夠。目前我國的理賠認定機構主要是環保法庭。我國由司法部門設置專門的環保法庭對環境污染事件進行專門審判。目前在我國有超過130家環保審判庭或合議庭，但是，這些法庭真正審理的環境污染導致健康損害的案件卻很少，大多是涉及林木、土地、礦產等自然資源的案件，真正環境污染導致健康損害的案例很少。由于環境污染導致健康損害的復雜性，環境健康損害與賠償機構應當更為精細化。為有效落實健康損害賠償，除健全法律外，還需要建立一個更高級別的專業的環境健康污染損害、賠償與協調機構。該機構應是由國家多部門（環境保護部、保監會、財政部、衛生部、司法部等）共同認可的第三方仲裁機構，且具備獨立的性質，負責污染導致的損失評估、責任認定、事故處理、資金賠付等各項仲裁工作。

4 結論

發達國家實踐環境污染導致健康損害賠償時，立足于全面的健康損害賠償保障體系建設。首先完善立法保障，以法律法規為核心，以科學的定損評估方法作為支撐法律的基礎，最重要的是明確健康損害賠償保障資金的落實方法。具體不同的國家、企業、社會及個體究竟選取何種賠償資金籌措方式則取決于各國國情。此外，發達國家的環境污染損害的組織保障體系相對比較健全，可以協調污染導致的損失評估、責任認定、事故處理、資金賠付等各項仲裁工作。

相比發達國家而言，我國的環境污染形勢更為嚴峻。然而，目前環境污染導致健康損害賠償的法律支撐體系嚴重不足，無法與損害賠償的需求匹配。本文建議出臺適合我國國情的《環境損害賠償法》，從法律層面對整個健康損害的認定、科技支撐與賠償資金保障體系進行指導；針對現有健康損害賠償的技術支撐體系缺乏、認定機構的人員建設薄弱等現狀，建議加大在此領域的科研專項支撐資金，形成一系列健康損害評估的精準評估方法、技術標準等；在組織層面亟需建立一個專門的環境健康損害認定機構，以保障對不同部門的協調，以推動全面的環境健康損害賠償保障體系建設。

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