論政府生態環境損害賠償責任的承擔

劉 倩

（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

生態環境損害是指環境污染或生態破壞行為造成的環境資源生態服務功能的損害[1]。根據《中華人民共和國環境保護法》的“損害擔責”原則，生態環境損害賠償責任由污染環境或破壞生態的行為人承擔，行為人是生態環境損害賠償的責任主體毋庸置疑，但是，很多生態環境損害往往也與政府環境行為存在或多或少的聯系，政府環境行為可能直接或間接地導致生態環境損害的發生。因此，在污染環境或破壞生態的行為人承擔生態環境損害賠償責任之外，政府是否應承擔生態環境損害賠償責任？政府承擔生態環境損害賠償責任的依據是什么？政府如何承擔生態環境損害賠償責任？政府承擔的生態環境損害賠償責任與行為人承擔的生態環境損害賠償責任之間存在什么關系？這些都是值得思考的問題，本文將就這些問題進行探討。

1 政府生態環境損害賠償責任的必要性

1.1 政府生態環境損害法律責任的現狀

目前，我國政府承擔生態環境損害法律責任的現狀可以概括為兩個方面：一方面是政府主要以行政處分等行政法律責任的方式承擔生態環境損害的法律責任，政府承擔生態環境損害賠償責任的情況相對較少；另一方面，即使政府承擔生態環境損害賠償法律責任，也往往忽略了政府與行為人的環境行為對生態環境損害的發生存在不同的作用力等事實，而全部由政府對生態環境損害賠償買單。具體來說：

在政府生態環境損害行政法律責任方面，之前規定行政部門及有關人員生態環境損害法律責任的主要是一些地方立法，如《北京市關于違反環境保護法規追究行政責任的暫行規定》《山東省環境污染行政責任追究辦法》《江蘇省環境管理責任追究若干規定》等，這些立法建立了政府的環境質量責任追究機制。隨著生態文明建設的日益推進，2015年，中辦、國辦印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》），針對不履行或不當履行職責的環境決策者、管理者、執法者建立了生態環境損害責任追究制度。該辦法規定，生態環境損害責任的追究對象包括縣級以上地方各級黨委、政府及有關部門領導成員和中央、國家機關有關部門領導成員。其中，地方各級黨委和政府主要領導成員對本地區生態環境損害負主要責任，其他有關領導成員承擔職責范圍內的責任。生態環境損害追責事項主要包括：①決策失誤，如做出的環境決策與國家法律、政策、規劃、標準等相違背；②監管失誤，如違法審批立項，放任包庇環境違法行為，對環境事件處置不力；③執法失誤，如對企業事業單位環境違法行為未查處或未正確查處等。生態環境損害責任的主要承擔方式包括調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職，以及黨紀政紀處分等，對造成生態環境和資源嚴重破壞的責任人，不論是否在崗均需追責，實行“終身責任制”[2]。

在政府承擔生態環境損害賠償民事責任方面，一方面，雖然2015年中辦、國辦也印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，填補了我國生態環境損害賠償責任追究的空白，但是這一試點方案的適用對象是企事業單位的環境污染或生態破壞行為，并不適用于政府；另一方面，實踐中多存在生態環境損害“企業污染，政府買單”的現象，由政府完全代替企業承擔了企業本應承擔的生態環境損害賠償責任，混淆了政府與企業在承擔生態環境損害賠償責任方面的主次關系，未能明確政府承擔賠償責任的限制條件。比如，2004年沱江重大水污染事件，沱江流域水生態遭受嚴重破壞，據有關專家估計，恢復到事故前的生態服務水平至少需要5年時間，但是該起事件中肇事企業并未承擔生態環境損害的賠償責任，修復環境的費用幾乎全由政府承擔，企業并未承擔其應當承擔的生態環境損害賠償責任[3]。再比如，2016年常州外國語學校毒地污染公益訴訟案件中，被告常隆、常宇、華達三家化工公司針對原告提出的生態修復的訴訟請求辯稱：由于被污染土地已經被當地政府土地儲備部門收回，所以，當地政府為污染土壤修復的責任主體，三家化工企業不應再承擔修復責任，被告借此為自身開脫責任，將責任完全轉嫁給政府。

1.2 對現狀的評價

從政府承擔生態環境損害法律責任的現狀可以看出，通常情況下，政府不承擔生態環境損害賠償法律責任，根據目前已有的立法，政府只對生態環境損害承擔行政法律責任。雖然實踐中存在政府承擔生態環境損害賠償責任的情況，但由于立法上對政府與行為人賠償責任的關系并未做出相應規定，理論上對此問題也缺乏深入探討，導致政府往往直接承擔了本該由生態環境損害行為人承擔的賠償責任，且在承擔賠償責任后并未向行為人追償。

由于政府及其工作人員承擔降職、免職、引咎辭職等行政法律責任并不能有效救濟已經發生的生態環境損害，而完全由政府承擔生態環境損害賠償責任等于無視“損害擔責”的環境責任原則，縱容造成生態環境損害的行為人，因此，一方面有必要確立政府生態環境損害賠償責任的承擔，另一方面需明確政府承擔生態環境損害賠償責任的限制條件、責任順位、責任范圍等。

2 政府生態環境損害賠償責任的理論基礎

現行《中華人民共和國環境保護法》第二十六條規定了環境保護目標責任制和考核評價制度，該法第二十八條規定地方各級人民政府應當根據環境保護目標和治理任務改善環境質量。政府環境保護目標責任制和政府負責改善環境質量的規定可以成為政府承擔生態環境損害行政法律責任的依據，但政府對環境質量負責的義務如何轉化為政府承擔生態環境損害賠償責任的依據尚需理論證成。本文認為，政府對環境質量負責的實質是確立了政府對環境的安全保障義務。

安全保障義務是民法中的概念，是指公共場所的控制人，如公共場所的管理人或者群眾活動的組織者，作為對公共場所具有事實控制力的人，對于進入該場所或者參與活動的人的人身、財產負有適當合理的注意和保護義務[4]。

安全保障義務起源于日益紛雜的社會生活和日益增加的社會風險的背景下，為促進商品交易活動和其他公共服務領域在安全保障方面加強管理，并更注重受害人的救濟從而產生社會生活中安全保障義務人的一般安全保障義務。根據一般安全保障義務的要求，安全保障義務人負有積極采取安全措施保護他人免受損害的義務，因此，公共場所控制人應積極勤勉地維護公共場所的安全秩序、提供符合要求的產品和服務，并對進入該場所的人所可能遭受的第三人的不法侵害行為進行防范和制止。因未盡安全保障義務導致進入公共場所的人遭受損害的，安全保障義務人應承擔不作為侵權責任，這種侵權責任承擔的依據在于安全保障義務人對公共場所具有事實上的控制能力，未積極采取措施使本可避免或者減少的損害得以發生或者擴大[5]。安全保障責任大致可分為兩大類：一類是因安全保障義務人自己的行為直接造成損害而應承擔的直接安全保障責任，一類是安全保障義務人對第三人行為造成損害而應承擔的間接安全保障責任。前者如飯店因未提醒消費者注意地板濕滑而致人跌傷，飯店應承擔安全保障責任；后者如學校未盡安保義務導致歹徒混入學校傷害學生，學校應承擔安全保障責任。

政府對環境質量負責是政府對環境的公共管理職責，政府公共環境管理職責的依據是公民的環境利益，政府作為受公共委托對環境進行管理的主體有義務尊重、維護并實現公民環境利益[6]。實現公民共同的、基本的環境利益是政府對環境質量負責的目的，也是政府積極行使職權維護、改善環境質量的正當性來源[7]。政府對環境質量負責的核心是要求政府保證環境符合一定的質量，意味著政府應當積極采取保障環境質量的行動，從而保障公民享有在安全、良好的環境中生存與發展的權利。環境作為廣義的公共場所，政府負有職責對其進行管理，并且通過環境決策、監管與執法等行為預防和控制環境風險與損害、治理和修復被污染破壞的環境與資源、對企事業單位等生產經營者的環境違法行為進行監督與懲罰，從而在事實上控制環境質量，進而對生活于環境空間的社會公眾的環境利益進行保障[8]。

因此，從政府對環境質量的管理與控制的角度看，政府對環境質量負責實質是政府對公民環境利益的安全保障義務。政府違反環境安全保障義務造成環境質量下降進而侵害公眾環境利益的，應當承擔民事侵權的損害賠償責任。政府因違反環境安全保障義務而承擔賠償責任也有兩種情況：一是政府違法或錯誤的環境決策等行為造成公民環境利益損害而應承擔的直接責任；二是政府未有效防范、制止企事業單位污染環境或破壞生態的行為而應承擔的間接責任。

值得說明的是，本文重點探討的是企事業單位環境污染或生態破壞行為造成生態環境損害的情況下政府生態環境損害賠償責任承擔的問題。因為政府決策行為主要是宏觀的環境與經濟統籌協調、產業與經濟結構調整、環境保護規劃、區域污染物總量控制等，這些抽象環境決策行為的錯誤或不當對環境質量和公民環境利益的影響很難從操作層面進行認定，需要通過具體的生態環境損害事實引化，明確的生態環境損害事實意味著區域環境質量下降和公民環境利益的被侵害。因而，本文焦點在企事業單位造成生態環境損害的情況下，政府因未盡合理預防和制止義務而承擔間接責任的情形。政府因對企事業單位的行為未盡合理安全保障義務而間接引發的損害又可分為：①因環境審批、許可等監管行為違法或不當而導致企事業單位的排污行為造成生態環境損害；②因政府未查處企事業單位的違法環境行為而誘發生態環境損害發生。

3 政府生態環境損害賠償責任的歸責原則

我國法律沒有明確規定違反安全保障義務所應承擔責任的歸責原則，只在關于人身損害賠償的司法解釋中將違反安全保障義務造成人身損害的責任規定為適用過錯責任原則。將過錯責任規定為違反安全保障義務承擔侵權責任的歸責原則，一是出于平衡利益和分配社會正義的考慮，二是因為無過錯責任的適用需要特別規定[9]。政府因違反環境安全保障義務而承擔生態環境損害賠償責任應以過錯推定原則實現對環境的特殊保護。企事業單位環境行為造成生態環境損害即推定政府存在未盡環境安全保障義務的過錯，但如果政府能夠證明其已經積極、認真履行環境安全保障義務，則因無過錯故不承擔賠償責任。之所以適用過錯推定原則是因為過錯推定仍屬過錯原則，成立賠償責任仍需過錯，但由于政府在環境監管方面具備專業知識與能力，在生態環境損害發生的情況下，由政府對自身不存在未盡環境安全保障義務的過錯承擔證明責任更有利于實現效率與公平。政府過錯的主觀方面包括故意與重大過失兩種情況，政府的一般過失不宜作為過錯。

4 政府生態環境損害賠償責任的構成

侵權法中安全保障義務人違反安全保障義務導致受害人因第三人的侵權行為而遭受損害的，安全保障義務人也應承擔侵權責任，這種責任的構成要件包括：第一，安全保障義務人具有過錯，有怠于防范或制止第三人侵害的行為；第二，受害人遭受了第三者的損害；第三，安全保障義務人未盡保障義務的行為與損害后果之間具有因果關系[10]。在企事業單位等生產經營者的行為造成生態環境損害的情況下，政府承擔的生態環境損害賠償責任的構成要件如下：

4.1 具有生態環境損害事實

生態環境損害的事實是政府承擔生態環境損害賠償責任的結果要件，而且生態環境損害的事實由生產經營者的行為直接造成，這包括兩層含義：

（1）政府承擔生態環境損害賠償責任需有實際的、確定的生態環境損害存在。實際的生態環境損害是指已經發生的生態環境損害，將要發生而尚未發生的處于風險狀態的未知損害不屬生態環境損害。確定的生態環境損害是指能夠通過計量確定的生態環境損害，不可計量的生態環境損害基本難以通過賠償途徑進行救濟。

（2）造成生態環境損害的直接原因是生產經營者的環境污染或生態破壞行為。也就是說，生態環境損害從表面上看完全由生產經營者的行為引發，如果沒有生產經營者的污染或破壞行為生態環境損害不會發生，生態環境損害和生產經營者行為之間存在經證實的因果關系。

4.2 存在未盡環境安全保障義務的行為

存在未盡環境安全保障義務的行為是政府承擔生態環境損害賠償責任的行為要件，未盡環境安全保障義務的行為需同時滿足如下標準：

（1）如前文所述，未盡環境安全保障義務的行為是指政府對企事業單位等生產經營行為直接進行監督管理的行政行為，多屬具體行政行為，如違法審批立項、查處違法排污不力等。非具體針對特定企事業單位生產經營行為的抽象行政行為，如環境立法、環境規劃等行政行為雖也可能造成生態環境損害，但暫不納入追責范圍。

（2）未盡環境安全保障義務的核心是政府未盡合理范圍內的環境危險防止和管理義務。也就是說，政府承擔責任的前提是違反了相應義務，但這一義務也有相應范圍，即政府只對明顯的、經常發生的、可以預見的企事業單位的環境污染或生態破壞行為給予注意，并采取正當而有效的預防和管理措施。對于可能性很小的、極不常發生的或者完全不可能預見的污染環境或破壞生態行為造成的損害，不屬于合理的環境危險防止和管理義務范圍，政府不對此承擔責任。

（3）未盡環境危險防止和管理義務的方式包括作為和不作為。作為方式是通過積極行為進行違法地監督管理，如對不符合環境影響評價要求的建設項目進行違規許可；不作為方式主要表現為怠于監督管理，如對存在超標排污等環境違法行為的企業未予以制止和處罰。

4.3 行為與損害之間具備因果關系

未盡環境安全保障義務的行為與生態環境損害之間的因果關系是將生態環境損害賠償責任歸屬于政府的關鍵要件，但是，未盡環境安全保障義務的行為與生態環境損害之間的因果關系并非傳統的“必然性”因果關系，而是一種“或然性”因果關系。這種因果關系包括兩層含義：

（1）未盡環境安全保障義務的行為與生態環境損害具有因果關系。雖然生態環境損害的發生由生產經營者的污染或破壞行為直接造成，政府未盡環境安全保障義務的行為對生態環境損害的發生并不起積極作用，但不能因此而否認政府行為與生態環境損害的因果關系。因為即使存在企事業單位的污染或破壞行為，如果政府積極認真履行環境監管義務，仍可在大多數情況下通過采取監管措施預防或阻止生態環境損害的發生或擴大，生態環境損害極有可能通過政府環境監管義務的履行而得以避免或減輕。因此，未盡環境安全保障義務的行為對生態環境損害仍然具有原因力。

（2）未盡環境安全保障義務的行為與生態環境損害之間的因果關系是“或然性”因果關系。也就是說，未盡環境監管義務與生態環境損害發生并不存在必然且確定的因果關系[11]。雖然如果履行了環境監管義務可能會防止或減輕生態環境損害的發生或擴大，但有些情況下即使履行了監管義務也并不一定就能避免或者減輕損害后果，從這一意義上看，政府未盡環境安全保障義務的行為與生態環境損害之間的因果關系并不確定，而且這種不確定性往往難以通過社會共同經驗進行判斷。也正因如此，雖然政府需要對生態環境損害承擔賠償責任，但這種責任與污染環境或破壞生態的行為人的責任處于不同的層次，賠償范圍上也有不同，這一點將會在下文論述。

5 政府生態環境損害賠償責任的承擔

5.1 政府的補充賠償責任

如前文所述，未盡安全保障義務而承擔安全保障責任的因果關系并非直接的和必然的，而是或然的，這種因果關系中未盡安全保障義務的行為并未引發因果鏈，而是未中斷既已發生的因果鏈，安全保障義務人的行為僅是增加了損害發生的概率，行為與結果之間的因果關系并不能十分真切地確定[12]。由于安全保障義務人的行為與損害后果之間的因果關系可能存在，基于公平的考量和對受害權益的保護，安全保障義務人仍應承擔責任；同時，由于因果關系也可能不存在，安全保障義務人與直接造成損害的行為人之間的責任是不同層次的責任，難以通過作用度、過錯比例等在同一水平進行調整[13]，因而在安全保障義務人承擔責任的順位和范圍上都存在限制，即只承擔補充性的責任，這種補充責任是依據安全保障義務人本身行為的可責性而承擔，不能向直接責任人追償。

具體到生態環境損害賠償領域，政府因未盡環境安全保障義務而承擔的生態環境損害賠償責任是補充性的責任，包括順位的補充和范圍的補充兩方面。

（1）順位的補充。順位的補充是指生態環境損害賠償責任應根據“損害負擔”原則，先由污染環境或破壞生態的行為人承擔，若直接造成損害的責任人已經承擔了全部賠償責任，即意味著損害已經得到救濟，政府的生態環境損害賠償補充責任終局滅失，無須再承擔補充責任，直接責任人也不得向政府行使追償權。只有在直接責任人無力承擔全部賠償責任，直接責任人滅失或者難以確定的情況下，才由政府承擔補充性的賠償責任。政府承擔生態環境損害賠償補充責任的依據是環境監管行為的可責性，在承擔補充責任后，不享有對直接責任人的追償權[14]。

（2）范圍的補充。所謂范圍的補充，是指即使政府承擔生態環境損害賠償的補充責任，其范圍也應依據未盡環境安全保障義務行為的可責性程度，限于其能夠預防或控制損害的范圍內。也就是說，政府承擔生態環境損害賠償補充責任的總額并非以直接責任人應當承擔的賠償總額為限，而是以政府自身行為應承擔的賠償責任總額為限[15]。

5.2 政府的連帶賠償責任

一般情況下，由于安全保障義務人與直接責任人的行為相對于損害后果而言處于不同的層次，安全保障義務人的行為與損害后果間只存在不確定的因果關系，因而承擔補充責任。但是在某些情況下，若安全保障義務人與直接責任人的行為對損害結果的原因力不相上下，基本可以確定安全保障義務人的行為與損害后果間存在因果關系，此時安全保障義務人的行為與直接責任人的行為直接結合，雙方承擔連帶責任[16]。例如，政府違法審批項目的行為與違法的污染環境或破壞生態行為結合造成生態環境損害的發生，此時政府違法審批行為與違法的污染環境或破壞生態行為對生態環境損害的發生而言難以分清主次要原因，政府不再承擔生態環境損害賠償的補充責任而應與直接責任人承擔全額的損害賠償連帶責任。

5.3 政府賠償責任的免除

如前文所述，安全保障責任的前提是安全保障義務人對損害發生具有過錯。過錯責任包括兩個層面的含義：第一，無過錯則不進行歸責，不承擔責任；第二，過錯的內容是責任主體能夠預見、預防和控制的事項。因此，政府在如下兩種情況下不承擔生態環境損害賠償責任：一是能夠確定政府履行環境安全保障義務的行為合法，不存在違法的作為行為或怠于履職的不作為行為；二是對于不可預見或不經常發生的污染環境或破壞生態的行為政府無安全保障義務，此種情況下政府不承擔生態環境損害賠償責任。

6 結語

政府承擔生態環境損害賠償責任意味著政府有義務在履行職責的過程中預防、控制生態環境損害，并因生態環境損害發生而推定其具有過錯和違法行為。政府承擔著環境安全保障義務，不僅承擔行政責任，也因違反安全保障義務而承擔補充或連帶賠償責任，只有在合法、認真履行監督管理職責，或者生態環境損害事由超出監管職責范圍的情況下政府才具備免責可能。但是，本文只是對政府承擔生態環境損害賠償責任的理論探討，還需要從具體操作上使政府生態環境損害賠償責任能夠落實，因此，需要結合目前政府環境監管能力、手段等因素確定合理可行的政府環境監管職責范圍，以此作為判斷政府是否已盡環境安全保障義務的標準。

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