美國州際生態治理對我國跨區域生態治理的啟示

郭永園

（山西財經大學，山西太原 030006）

對于幅員遼闊、實行聯邦制的美國而言，如何實現州際的生態事務協同治理一直是聯邦政府和各州極為關切的問題，并且在實踐中形成了諸多較為有效的治理方式與經驗。現有的美國州際生態治理體系按照治理主體可劃分為三種類別：傳統政府治理（立法、執法、司法）、府際合作治理與特殊組織治理。以此為準，通過對不同主體的治理實踐的述評，以期實現對美國州際治理體系較為全面的考量并概括歸納其得以有效運轉的精髓所在。

1 政府治理

傳統的生態治理是由政府主導的公共治理，即運用公權力的管制。美國州際生態政府治理包括以行政權為主導的環境管制、立法機關的生態立法行為以及司法系統的環境訴訟裁決。

1.1 環境管制

從19世紀中葉開始，聯邦政府一直是生態資源管理主導力量，在處理區域之間的生態問題上秉承著實用主義和合作主義的原則[1,2]。

美國聯邦政府設有兩個專門的環境保護機構：環境質量委員會（Council on Environmental Quality, CEQ）和聯邦環保署（Environmental Protection Agency, EPA）。此外，聯邦政府其他有關部門也設有相應的環境保護機構。

聯邦環保署（EPA）的區域辦公室是協調州際生態事務主要的行政機構。由于環境監督管理的需要，聯邦環保署將全美50個州劃分為10個大區，在每個大區設立區域環境辦公室。區域環境辦公室在管理的州內代表聯邦環保署執行聯邦的環境法律、實施聯邦環保局的各種項目，并對各個州的環境行為進行監督[3]。州設有自己的環境管理機構，不隸屬于聯邦環保署，但接受區域辦公室的監督檢查。除非聯邦法律有明文規定，州環保局不能占聯邦環保署合作。此外，國會和政府間關系辦公室（OCIR），作為與國會、各州和地方政府聯系的主要聯絡點，也具有部分區際生態協調的功能。[4]

目前聯邦進行州際生態治理的主要瓶頸在于難以妥善協調州的主權要求、聯邦部門治理項目和不同選區三者間的關系。換言之，州際生態事務的善治需協調好三個維度的關系：其一，雙重主權的國家體制使得聯邦和州之間的利益博弈均衡的達成需要耗費大量的時間和行政資源；其二，生態治理的行政權限又被分割為多個部門享有，部門間、某一部門與各個州、各州之間的利益疊加，集體共識的達成難度更大；其三，在代議制國家，政治選舉周期、選區劃分對公共政策影響也極為明顯，不同的政黨、政治人物在進行公共決策時必然首先要考慮政策對選舉的影響——生態治理的整體性理所當然地“聽命于”政治格局。

1.2 生態立法

宏觀方面的州際生態立法是美國聯邦關于全國性的生態立法，主要有《河流港口法》（The Rivers and Harbors Acts）、《清 潔 水 法》（The Clean Water Act） 、《瀕危物種法》（The Endangered Species Act）、 《海岸帶治理法》（The Coastal Zone Management Act）、《魚類和自然生物保護法》（The Fish and Wildlife Coordination Act）。這些法案是進行跨州生態治理的基礎性制度規范和原則指引。

生態立法的另一個方面是聯邦的行政立法，指向具體的區域生態問題。以聯邦環保署（EPA）為例，為實現《清潔空氣法案》的立法目標，EPA在1999年頒布了《區域霧霾管理條例》（Regional Haze Rule）。《區域霧霾管理條例》的治理對象是全國范圍內的156個跨區域的一類大氣控制區域，其中包括國家森林公園和野生動植物保護區。法案通過控制大氣污染物（包括PM2.5以及會形成PM2.5的化合物），旨在提高156個區域的大氣能見度。同時，該條例要求各個州政府制定階段性的大氣污染物減排目標和可操作的具體方案。[5]聯邦立法是解決區域之間公共生態資源糾紛與沖突的較為高效的手段之一，通過中央立法可以明確不同區域主體對其區域內生態資源的權利義務關系，構建有效的生態資源管理機制，以此協調區域自身利益與公共利益之間的矛盾[6]。

1.3 司法裁決

聯邦法院司法裁決被學術界認為是解決州際生態問題的重要途徑，這也是美國司法主義傳統的體現之一。其主要作用是解釋有關的環境法律，對環境糾紛進行司法判決和司法審查。美國聯邦的司法系統由最高法院、11個聯邦上訴法院和90個聯邦地方法院構成，其中依據聯邦憲法第三章第二節第二條的規定，最高法院對州際糾紛具有司法管轄權。

聯邦法院系統對州際生態治理的價值一方面體現為通過司法裁決保障生態法令的執行，給予法律實現所需的司法支持；另一方面體現為通過公民環保訴訟實現多元治理。

通過司法裁決促進州際生態法令執行的典型案例是最高法院對全國性的空氣質量標準(National Ambient Air Quality Standards，NAAQS)的裁定。聯邦環保署在1997年依據《清潔空氣法案》，制定了新的“主要國家空氣質量標準”和“次要國家空氣質量標準”，引起了一些州和行業的反對，并由此引發了大量的訴訟案件，要求法院確認EPA無權更改由國會制定的國家空氣排放標準，新的國家空氣質量標準違憲。2001年2月7日，美國聯邦最高法院對惠特曼訴美國卡車聯合會一案（Whitman v. American Trucking Associations）做出終審判決，認為依據《清潔空氣法案》第109條b款的規定：出于保護公共健康權益的需要，可以修正主要國家空氣質量標準（第一項）；出于保護公民其他權益的需要，可以修正次要國家空氣質量標準（第二項）——因此，EPA提高全國的空氣標準屬于合憲行為[7]。EPA借助司法判決獲得了推行空氣排放標準的司法支持，各州以及各個行業部門不得以各自的經濟情況或者是技術水平為由阻礙空氣質量的提升。因此， Davidson、 Norbeck認為聯邦法院的司法裁決是EPA得以推動執行《清潔空氣法案》的關鍵因素[8]。雖然司法裁決對聯邦生態法案的執行具有關鍵作用，但是Mandarano通過分析New Jersey v. New York判決對特拉華河流域(Delaware River Basin)不同區域主體水資源分配與經濟社會發展，指出聯邦最高法院判決是相對靜止的，在不斷變化的生態治理情形面前顯得無力應對[9]。

司法在州際生態治理的另一重要價值是保障公民的環境訴訟，進而推進多元治理的實現。公民參與是當代生態治理的一個重要特征，也是區別于傳統的環境管制的主要因素，但是當面對強大的公權力機構時，個體的力量中總是顯得相對渺小。而通過司法訴訟，公民即可以借助三權制衡的憲政設計將公民生態治理意愿有效地影響公共生態政策的形成與執行。希爾訴田納西領域管理局（Tennessee Valley Authority v. Hill）案是典型的一例。1978年以希爾等為首的田納西州兩環保組織和一些公民以TVA為被告向聯邦地方法院提起民事訴訟，認為TVA違反了《美國瀕危物種法》（The Endangered Species Act）的規定，要求法院確認其違法并終止影響蝸牛鏢［田納西河一種瀕臨滅絕的鱸魚，通常被人們稱為蝸牛鏢（the Snail Darter ，小魚種）］的關鍵棲息地的泰利庫大壩的修建。最高法院做出的終審判決以6∶3的優勢支持了希爾等人的訴求[10,11]。

2 府際合作機制

州際問題就其本質而言是府際關系（Intergovernmental Relationship），因此府際合作機制是州際生態治理的應有之義。傳統的州際協議和央地合作治理是目前州際合作治理較為常見的兩種方式。

2.1 州際協議

“毫無疑問，美國憲法的奠基者、設計者希望各州通過州際協議解決州際爭端[12]。因為按照最早的聯邦憲法，州沒有能力處理復雜的州際糾紛。因此在符合國會要求的前提下（美國憲法第一章第十節第三條），憲法賦予各州可以“永久性”地使用州際協議（在殖民時期被廣泛用來解決邊界糾紛并為聯邦宣言所認可）化解州際爭端。

《清潔空氣法案》在實現州際大氣協同治理方面也依賴州際協議。102(a)規定：鼓勵各州之間通過確定州際契約或州際協定就大氣的污染和防治展開合作。102(c)指出 ，在不與聯邦法令或者條約相違背的前提下，國會認可州與州之間達成的州際大氣治理契約或協議[13]。

而且，就美國當下的治理實踐而言，對州際糾紛具有最終裁決的最高法院傾向于各州使用州際協議取代訴訟[14]或者州際協議盡量成為訴訟的前置：聯邦最高法院在1991年俄克拉荷馬州和得克薩斯州訴新墨西哥州（Oklahoma & Texas v. New Mexico）的判決中呼吁當事各方通過多元對話和協議來解決彼此間的糾紛[9]。

州際協議優于司法判決體現在三個方面：第一，州際協議執行率較高。州際協議是各州進行廣泛協商后的產物，達成了一致的行動共識。較之于法院的司法裁決執行，州際協議屬于“自主行動”，效率和成本通常會優于依賴于司法強制力的“被動行動”。第二，州際協議能較快地適應經濟發展的需要。司法裁決通常是針對某種特殊情形做出的一種“靜止”的評價，而且這種評價的做出通常會花費較大的時間成本——司法裁決必然會晚于糾紛的發生，因此對過去的評判的司法裁決不能夠也不應該是立足于當下的經濟社會發展情形的。特拉華流域的治理就是一例。新澤西州訴紐約州（New Jersey v. New York）判決雖然對特拉華河（Delaware River，DRB)流域各個州水資源分配做出裁決，但是裁決不能適應經濟發展進而造成流域各州的發展困境，最終是通過聯邦與相關州達成州際協議，成立特拉華流域委員會（DRBC）化解這一困境。第三，州際協議調整范圍限制較少。Mandarano研究美國漁業和野生動物部門所涉及的38項州際協議，其調整內容包括水資源分配、污染控制、防洪、水資源管理等[15]。McCormick更為細致地指出西部各州簽署的州際協議較東部地區要多，而且關注領域不同：西部主要集中在水資源分配，而東部主要在水質和防洪[16]。

州際協議的執行通常認為有三種方式：第一，設置常設的辦事機構。區際協議通常會設立委員會用以執行州際協議內容，只是東西部會有所差異。西部的州際協議執行機構的權力相對較小，因為西部各州不習慣于將資源管理權授給第三方[16]。Kenney認為完善的區際協議委員會應當包括有聯邦代表、締約州州長或者是其代表，并且要突出聯邦代表或者聯邦顧問的地位：在表決重要事項時各州必須與沒有表決權的聯邦代表取得一致意見[17]。第二，司法倒逼。訴訟是強制各州履行協議的重要手段。這一方式在西部使用較為顯著：新墨西哥州與得克薩斯州有關佩科斯河（Pecos River）的州際協議的執行，科羅拉多州、內布拉斯加州與堪薩斯州就里帕布利克河（Republican River）達成的州際協議的執行，均是依賴于聯邦法院的司法裁決。第三，建立資源使用規制。西部的州際協議通常會直接設立相應的控制水量和流量的規制，以協調上下游之間的用水量。

目前，州際協議執行面臨的障礙首先是州際協議往往只關注資源的分配，而忽視資源的生態品質控制和棲息地環境保護等方面。其次，要求達成一致意見的合作協議往往形成的是低效的決定，最終使州際協議僅能發揮流域各州的信息收集和聯邦政府溝通中介的功能。最后，許多州際協議訂立的時間較早以至于難以應對當下的治理局面，也不能夠與聯邦生態治理項目和規劃相一致——難以將聯邦部門與政策整合進區際協議的框架內：雖然聯邦并不是州際協議的正式締約方，即使協議通過議會批準可以約束聯邦部門，并授予其無表決權代表資格，但是議會保留通過相反法律的權力或者改變協議規則的能力。

2.2 央地合作

央地合作治理是聯邦政府在區際生態問題上的新創之舉。其典型代表是依據1965年《水資源規劃法案》（WRPA）設立的河流流域委員會和依據《清潔水源法修正案》建立的聯邦—州合作治理典范的全國河口計劃。

領域委員會的管轄范圍包括水資源和與之相關的土地資源，職權包括協調聯邦、州、州之間，州內地方政府的水資源發展計劃，籌備以及更新較為完善的合作計劃，要求各方提供相關數據，但是國會限制流域委員會不得直接調整和管理水資源，這就導致流域委員會難以制定出有效的區域規劃和缺乏直接的資源管理權限，從而決定了流域委員會是“短命、低效的”。

全國河口計劃是聯邦—州合作治理，是由聯邦發起，各相關州參與的。這種合作治理目前較為普遍，因為其建立和維護都比較容易，而且各方在保有自己的管轄權的同時還能獲益。聯邦對合作關系的支持有法律的明確規定，各州通常是受到達成的諒解備忘錄和參與部門的行動決議的約束。Mandarano通過對全國河口計劃實施的考察，認為聯邦—州合作治理的方式是卓有成效的，培育了有創新意識州際問題解決機制和技術能力。但是由于這是一種合作而非具體的項目治理，因此聯邦—州合作治理經常受制于資金缺乏和人員有限的困擾，以至于難以獨立開展工作，如同其他中央與地方的合作一樣，也面臨協調和執行難的問題[18]。Sherk 對這一問題提供了解決思路，指出如果聯邦—州的合作要取得更大的成效，就必須通過國會制定專門的法令，以協調州際生態資源的管理[9]。

3 特殊組織治理

田納西河流域管理局 （Tennessee Valley Authority，TVA）是依照《田納西流域管理局法》成立于1933年5月的美國跨州的水資源治理機構，以國有公司的形式運行。它位于美國田納西州諾克斯維爾，其作用范圍包括整個田納西河流域，即田納西、弗吉尼亞、北卡羅來納、佐治亞、亞拉巴馬、肯塔基和賓夕法尼亞7個州的4萬平方英里土地。它是一種地區性綜合治理和全面發展規劃，“是美國歷史上第一次巧妙地安排整個流域及其居民命運的有組織嘗試”[19]。

TVA對田納西河流域的恢復和治理發揮了巨大的成效，這主要得益于TVA的“依法治局”——《田納西河領域管理局法》對其職能、任務、權力做出了明確規定：TVA是相對獨立的政府機構，只接受總統領導和國會監督，在流域開發管理中也有廣泛的自主權，擔負領域規劃和管理的全部職能，因而可以使其跨越一般的程序，直接向總統和國會匯報，可以避免聯邦部門之間以及州與州之間的利益糾葛導致的治理低效[20]。

作為特殊的治理機構，TVA體現出美國州際生態治理的基本理念——多中心治理：治理意味著一系列來自政府但不限于政府的社會公共機構和行為者；治理意味著在社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在界限和責任方面的模糊性；治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴；治理意味著參與者最終將形成一個自主網絡；治理意味著辦好事情的能力并不限于政府權力，不限于政府發號施令或運用權威[21]。具體而言，TVA作為國家流域管理機構體現了政府對生態的治理，以國有公司形式運行體現出市場對生態問題治理的價值，運行體系注重社區組織，公民的參與則保障了社會力量對生態事務的參與。

4 市場化治理

20世紀五六十年代，美國主流經濟學界將環境污染視為“市場失靈”的一種必然結果。受到這一學術思想的影響，美國政府在進行生態治理時自然將市場排斥在治理主體之外。按照主流觀點，市場是無法在環境治理中發揮資源優化配置的作用，像價格機制無法對水污染、大氣污染、噪聲污染等負面的問題進行市場定價，因此也就無法形成關于水污染等負面的市場定價機制。從交易經濟學角度分析，當時主流經濟學人為污染的私人成本要小于其收回成本，而進行治理的社會成本又小于私人成本，所以，企業必然會多污染、少治理，價格機制不可能讓資源在生態治理中實現最優配置。因而，政府成為生態治理當仁不讓的主體。“市場機制無法對污染者進行適當的限制。廠商們既不會自愿地減少有毒化學物質的排放，也不會改變將有毒的廢物倒入垃圾場的行為。控制污染一向被視為政府的合法職能。另外，主流經濟學認為環境污染具有外部性，無法通過清晰產權進行治理，因而不能依賴市場進行生態治理。這一認識直到尼斯(Alen V. Kneese)的 “環境排放定價論”和科斯的“社會成本論”才得以扭轉。此后，美國政府開始重視運用市場方式進行生態治理，堅持市場機制在環境治理中的決定性地位，在州際生態治理中集中體現為排污權交易，通過市場行為實現流域水權的分配、使用和交易。

科羅拉多河流域的公私合作是美國州際生態治理引入市場機制的典型。科羅拉多河（Colorado River）長度大約有2 333km，流域面積63.7萬km2，是美洲的主要河流，流經7個州：懷俄明州、科羅拉多州、猶他州、新墨西哥州、內華達州、亞利桑那州和加利福尼亞州，有“西南部的生命線”之稱，是一條典型的州際河流。20世紀中后期，流域各州的經濟迎來一個高速發展的時期，原本有限的流量難以滿足7個州的用水需求，供需矛盾緊張，原有的《科羅拉多河協議》等州際協議不能夠快速、有效地進行資源的配置，州際協議所依賴的行政體制在生態治理流域同樣出現了“治理失靈”的困境。市場化解決機制的出現成為一種必然。在20世紀90年代末，聯邦內務部頒布了《科羅拉多河規則》，明確了各州的用水權份額。之后成立了專門組織進行市場化與行政治理的協調統籌。這樣使得流域各個利益主體參與到治理之中，用水權實現了在各州之間的有效流轉。科羅拉多河流域最引人關注的水權交易是加州2002年購買帝國灌區160萬英畝/英尺水量,并以較高的價格出售給該州南部。[22]

通過市場機制的介入，美國州際的生態行政治理機制實現了與社會同行的市場經濟的高度整合，一方面有效地彌補了行政機制在州際生態治理流域的諸多不足和缺陷，降低了行政的成本，提高了治理效率；另一方面將市場主體的治理積極性、主動性充分地發掘出來，依照市場的規律實現資源的優化配置，以市場的競爭合作方式達到州際生態問題“善治”的目的。

5 美國州際生態治理經驗

美國州際生態治理體系是行之有效、切合多中心治理基本要求的治理體系，在處理州際的生態環境糾紛與保護方面發揮了積極作用。治理體系得以有序運行的緣由，可以從其三個本質屬性窺見端倪。

5.1 美國州際生態治理是一種綜合性治理

首先體現為立法權、司法權與行政權的多管齊下、協同作用。生態治理是一個系統工程，需要不同的國家權力機關充分發揮其在社會事務管理中的職能作用，各司其責，互相配合，方可形成治理合力——立法機構提供良好、充分的生態制度供給，執法機構積極確保生態法令在現實中得以有效地運行，司法機構為法令的實施提供必要的司法支持并在一定程度上修正、創設新的生態法律。摒棄生態治理的立法崇拜、行政中心主義， 政府的公共權力機構協同作用，履行國家的公共服務職能，促成州際生態問題“善治”的實現。

其次體現為傳統國家治理與府際合作治理的結合。傳統的公共事務管理實施主體無外乎立法、行政和司法機構，其中主要以行政機構為主，面對工業時代之前的社會事務尚可應對。但在后工業時代，傳統政府的公共管理模式面對本身極其復雜的州際生態事務就頻現“治理失靈”，因此新的治理方式在實踐中應運而生——府際合作治理。府際合作治理既包括州與州之間的協商合作，也包括聯邦政府與州之間的央地合作。府際合作治理較之于傳統的國家治理更為靈活便捷，更能側重于治理主體的協商合作，通過不同主體的利益訴求得以充分博弈達成一致的集體行動共識，因而其治理效果更為有效。美國州際生態治理既確保傳統與府際合作治理方式各自發揮作用，也實現了兩者的綜合治理。

5.2 美國州際生態治理是制度之治

法治是公共治理的運行前提和制度保障。通過法治憲政建設確保公共治理所需的理性的政府、成熟的市場、發達的社會的形成，積極推動現有的公共治理改革和新型公共治理機制、文化的成長與繁榮，通過制度保障在政府主導的治理中市場和社會主體能夠充分表達意見、平等參與決策、有效地監督落實。值得注意的是，公共治理語境的法治外延有所發展——不僅是傳統的“硬法”之治，還包括那些不能運用國家強制力保證實施的“軟法”之治。由于“軟法”是通過區域之間的合作、協商生成的，其治理效果有時優于“硬法”——“軟法”在區域合作治理中發揮重要的作用。因此，在美國州際生態治理中的制度之治的體現形式既包含傳統的成文法，也包含司法創設的判例法，還包括廣泛存在并且發揮了重要作用的為聯邦憲法和司法判例所認可的州際協定。

5.3 美國州際生態治理是多元治理

多元治理意味著公共治理中政府、市場和公民社會的有效參與。政府治理不再是公共治理唯一的模式，市場化和公民社會參與治理均稱為公共治理中不可或缺的部分，以此改變依賴政府治理造成公共物品提供的單一、效率的喪失、尋租腐敗等一系列問題。美國州際生態治理就包含了政府、市場、社會不同的治理方式。傳統治理暫不贅言，市場化治理主要體現為田納西河流域管理局（TVA）成果卓著的公司化運作管理，而公民治理則體現為以公益環保訴訟為代表的公民參與治理。任何一種治理方式均有其內在缺陷，難以應對復雜多變的州際生態事務，將三種不同的方式有機統一于生態治理中便可提高治理效率，更好地對公共事務進行控制和引導。

6 美國州際生態治理對我國跨區域生態治理的啟示

我國與美國在跨區域生態治理方面有相似之處：在國土面積上同屬于幅員遼闊的大國，地方有相應的自主權，而且我國正處于美國曾經經歷過的工業化發展所造成的環境危機頻發的階段。因此，我國的跨區域生態治理要在立足國情的基礎上，積極借鑒國外區域生態治理的經驗，在實現國民經濟可持續發展的同時，探索出適合自身的生態治理道路。

美國州際生態治理對我國跨區域生態“善治”的啟示有兩個方面：在宏觀層面上，啟示我國的跨區域生態治理要實現傳統的環境管制與府際合作治理的統一；在具體治理方式上，對我國跨區域生態治理的啟示包括規范區域行政協議的制定與實施、完善市場參與治理、注重發揮司法在跨區域生態治理中的調節作用和創新跨區域生態治理組織。

6.1 實現傳統的環境管制與府際合作治理的統一

我國跨區域生態治理的困境出現與現有的環境管理體系有一定的關系。我國生態管理機構設置實行的是環境保護和生態資源管理分割管理的體制，導致整體性的生態治理被專業化的行政機構所割裂。加上我國目前的環境管理基本屬于“行政區生態”：生態治理被行政區劃所分割，各地政府只對本轄區的生態環境負責。這種“部門分割”“區域封閉”的環境管理體制顯然難以滿足區域生態協同發展的要求。

府際治理是指在現有體制下，通過不同政府、部門之間充分的協商、博弈，最終達成集體治理共識，進而實現公共事務的合作、協同治理。因為府際治理依據的是主體之際的行動共識，各方利益實現最優化，因此參與者具有較高的行動積極性，治理的目的較為容易實現。而且，傳統的國家治理體系很難對層出不窮的跨區域生態問題做出具體規范，而且無論生態行政、生態立法還是司法裁決，都需要花費較大的人力、物力、財力，還有付出高昂的時間成本，往往治理的結果并不如人意。美國的州際生態治理更多依賴于州際合作，以彌補傳統治理的空白，這其中包括州與州之間的合作、聯邦部門與州政府之間的合作。

立足于現有的國家治理體制，借鑒美國州際生態治理體系的經驗，我國要實現區域生態協同發展應當廣泛開展府際生態合作治理，將環境管制與府際合作治理有機結合起來，既要深化行政體制改革，整合生態執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的生態行政執法體制，也要積極促進、鼓勵、保障各個地方政府之間開展規范的生態合作治理。

6.2 規范區域行政協議的制定與實施

區級行政協議是府際合作的文本體現和實施規范，因為跨區域的生態治理的主要方式是府際合作治理，因此制度化的區域行政協議就成為跨區域生態治理的制度支撐。美國聯邦對州際生態治理極為鼓勵和推崇，在憲法和其他生態單行法中都明確提出鼓勵地方采取行政協議的方式進行生態治理，并且對州際協議的制定、實施、責任承擔都有明確的規定。

在我國生態環境治理壓力較大的地區也有區域行政協議的出現，主要集中在珠三角、長三角和京津冀地區，如《泛珠三角區域環境保護合作協議》《泛珠三角區域跨界環境污染糾紛行政處理辦法》《泛珠三角區域環境保護產業合作協議》《京津冀都市圈區域規劃環境保護與生態建設專題規劃》《長江三角洲地區環境保護合作協議》等。但是這些區際行政協議只是區域間政府對環境壓力做出的一種自發探索與嘗試，協議性質歸屬、產生的責任界定以及行政協議糾紛的解決機制均缺乏明確性法律甚至法理的指引，即區際行政協議目前沒有相應的法律基礎，從而令該類協議面臨法律適用上的困境。因此，未來應當修訂法律法規，將區際行政協議的法律性質、糾紛解決、違約責任承擔方式做出確定性規范，以確實發揮其在跨區域生態治理中的積極作用。

6.3 保障市場的參與治理

美國州際生態治理的一個特點就是有市場和社會力量的參與，以實現多元參與治理。市場可以促進生態資源在不同區域之間實現優化配置，提高資源的使用效率。

就市場參與治理而言，美國跨區域治理的典范——田納西領域管理局（TVA）就是公司化的運作管理，按照國有公司的經營管理田納西河流域的生態資源，實現了生態保護和資源開發利用的有機統一，實現了流域的綜合性治理。

十八屆三中全會正是基于市場在國內生態治理實踐的成效，提出要建立區域之間的環保市場化機制，推行跨區域的市場治理。我國的跨區域市場治理目前主要包括三個方面：第一，在主體功能區規劃的原則下，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動區域之間建立橫向生態補償制度；第二，大力發展環保市場，推行區域之間、區域內部的碳排放權、排污權、水權交易制度；第三，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。

6.4 注重發揮司法在跨區域生態治理中的調節作用

司法常被稱為社會矛盾的“調節器”“安全閥”。司法在跨區域生態治理的調節作用主要是指通過司法裁判來解決中央與地方、地方與地方之間的生態利益糾紛。

司法在美國的州際生態治理中發揮了重要作用：一方面是運用司法裁決推動生態法令的實施，確立新的生態判例法，在司法實踐中逐漸地修正了生態法；另一方面就是保障州際協議的確實履行。

我國雖然并沒有實現判例法制度和“違憲審查制度”，但是存在最高人民法院的案例指導原則，可以視為一種“準判例法”。通過涉及跨區域生態治理的行政、民事以及刑事訴訟，依托司法程序化解區域生態治理實踐中的權益糾紛，形成的司法裁判可以在全國跨區域生態治理實踐中形成一個明確的預期，發揮法的指引、預測和評價功能。

6.5 創新跨區域生態治理組織

田納西領域管理局的成功經驗說明跨區域生態治理不可拘泥于傳統的單一國家科層制度，亦不應局限于單一的市場和社會組織，應當勇于制度創新，將政府治理、市場治理和社會治理機制統一應用，創新治理組織的模式。公司化的運營有助于實現跨領域生態資源的優化配置，社會治理機制可以確保公共治理的民主性、科學性，而行政組織屬性有助于提高治理效率，協調中央和地方之間的利益糾葛。

就目前我國的跨區域治理實踐而言，區域生態治理組織主要是中央部委的派出機構和松散的區域政府間的生態治理聯席會議。中央部委的派出機構主要是環保部的地區督察中心與水利部的大江大河委員會，它們均屬于行政事業單位，其職能僅僅是被派出機構部分監管部門的延伸。而區域聯席會議在我國跨區域治理實踐中出現時間較短，其規模較小，規范性、協同性較差。民間機構目前在我國生態治理的影響力主要是環保組織的環保宣傳和輿論監督，其在區域生態治理中尚未有效形成。可見，我國目前的跨區域生態治理組織不成體系，有效的區域生態治理組織目前處于“缺席”的狀態，更奢談組織的創新。因此，在未來我國區域生態治理中，要注重治理組織的培育和發展，解放思想，擺脫組織屬性的束縛，立足于實際，因地制宜地創新區域生態治理的組織模式。

7 結語

區際生態協同治理是一個公共治理難題，尤其是對于那些幅員遼闊的大國。目前尚無一個大國實現了區域之間生態事務的善治，唯有各個國家進行不同的探索。研究美國區際生態治理體系并不意味著美國已經完全實現了區際生態事務的協同共治，因而也不存在將其治理體系移植到我國的意圖。只是出于“他山之石，可以攻玉”的考慮，參照美國州際生態的綜合治理、制度之治和多元共治的實踐經驗，創新我國的區域生態治理方式，提高生態治理水平。尤其是要借鑒美國州際生態的“制度之治”的成功經驗，在建設我國社會主義生態文明、實現區域生態文明協同發展的新的歷史征程中，需建立系統、完整的生態文明制度體系，改革生態環境保護管理體制，用制度保護生態環境。

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