食用農產品合格證管理的制度創新與實踐研究
——以浙江省為例

虞軼俊，陳 凱，王為民，陳 松

(1浙江省耕地質量與肥料管理局，杭州 310020；2浙江省獸藥飼料監察所，杭州 310020；3農業部農產品質量安全監管局，北京 100026；4中國農科院農業質量標準與檢測技術研究所，北京 100081)

2016年，農業部在試點基礎下部署開展食用農產品合格證管理試點工作，出臺《食用農產品合格證管理辦法》(試行)，浙江省作為農業部合格證管理首批6個試點省，積極探索，創新體制機制，率先在全國將合格證管理制度納入地方法規，從2017年5月1日起，整省實施合格證管理，全省規模主體都納入食用農產品合格證管理，建立合格證管理生產主體信息庫，形成了“一證(合格證)一碼(追溯碼)”為主導、“三品一標”、追溯碼、動物產品檢疫合格證明等相配套的合格證使用模式，并將合格證使用列入政策扶持、品牌建設、農產品放心市場建設等重要內容，構建了以食用農產品合格證為載體的產地準出與市場準入銜接機制，有效保障了農產品質量安全，提高了消費信心，為全國實施食用農產品合格證管理貢獻“浙江智慧”。

1 實施食用農產品合格證管理制度的必要性

1.1 實施合格證管理制度是農產品質量安全監管制度的重大創新

民以食為天、食以安為先，合格農產品是生產者、消費者共同的訴求，也是各級政府為此努力的基本要求。黨的十八大以來，習近平總書記堅持以人民為中心的發展思想，提出了一系列關于食品安全工作的新思想、新理念、新論斷，形成了習近平食品戰略思想，提出了“產出來”“管出來”并重和“四個最嚴”等要求，指出了食品安全源頭在農產品、基礎在農業，必須正本清源，抓好農產品安全。中央政治局第23次集體學習上首次把農產品質量安全納入公共安全管理的范疇，以黨政同責的高度落實食品和農產品質量安全工作責任，嚴把從農田到餐桌的每一道防線。國家“十三五”規劃綱要中明確了實行產地準出和市場準入，健全從農田到餐桌的農產品質量安全全過程監管體系等要求。中辦、國辦印發《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》中指出：加強農產品質量安全全程監管，健全與市場準入相銜接的食用農產品合格證制度。實施合格證管理制度將有效倒逼生產主體嚴格按標生產，保障上市農產品食用安全，實施合格證管理是落實國家農產品質量安全監管政策措施的有效載體，是一項農產品質量安全監管制度的重大創新。

1.2 實施合格證管理制度是質量興農、推進農業供給側結構性改革的重要抓手

推進農業供給側結構性改革是轉變農業發展方式，增加綠色優質安全農產品供給、滿足新時代人民群眾農產品消費結構升級的需求。其改革的核心在“生產端”，而成果最終體現在“消費端”，能否生產并提供優質、安全、合格的農產品是供給側結構性改革成敗的關鍵所在。2017年，中央1號文件明確提出要以提高農業供給質量為主攻方向，以體制改革和機制創新為根本途徑。2018年，中央1號文件公布實施鄉村振興戰略，提升農業發展質量，農業部啟動了農業質量年活動，實施“八大行動”，推動質量興農、綠色興農、品牌強農工作。連續兩年中央1號文件要聚焦質量發展理念，加大農業供給側結構性改革。合格證管理制度實施可以有效加大優質、安全、合格農產品的市場供應，夯實質量興農、品牌強農的基礎，不斷滿足人民群眾對優質、安全農產品日益增長的需求。

1.3 實施合格證管理是構建產地準出與市場準入的有效載體

在新的食品安全監管體制下，浙江省圍繞國家農產品質量安全示范省創建，在監管體系建設、主體培育、標準生產、風險評估、一品一策、追溯體系等方面取得了長足發展，總結可復制可推廣的“浙江經驗”，為國家農產品質量安全縣創建貢獻“浙江經驗”。但是，農產品品種繁多，生產經營主體數量多、分布散的現實沒有改變，基層農業部門監管力量不足、效率低、監管任務重等現狀依然存在，急需創新監管方式，釋放監管動能；同時，生產經營主體質量安全的自我意識仍然不高，主動性不強，農產品從生產到加工，再到消費，本是一個連貫的經濟行為，人為的“兩段”式監管并不符合“效率最優”的邏輯，迫切需要打通監管上的“鴻溝”，其關鍵需要在制度層面上進一步落實農產品生產主體第一責任；合格證管理制度是生產主體自我出具的質量安全合格的標識，可以實現農產品產地準出和市場準入的無縫銜接、搭建生產者與消費者的“橋梁”，是保障消費者權益的有效憑證。

2 推進食用農產品合格證管理制度的實踐

2.1 強化立法先行，確保推進工作有法可依

制定《浙江省農產品質量安全規定》(以下簡稱“規定”)，在全國率先將食用農產品合格證納入地方法規進行依法管理，并于2017年5月1日整省實施。《規定》明確了規模農產品生產者實行農產品合格證管理的要求，以及食品生產企業、農產品銷售者、餐飲服務企業索取農產品合格證的法律義務，同時，明確了省、市、縣各級農業行政主管部門在農產品合格證管理上的法律責任，為全省實施食用農產品合格證管理奠定了法律基礎。省農業廳牽頭會同省林業廳、省海洋與漁業局聯合出臺了《浙江省食用農產品合格證管理辦法(試行)》《關于其他具有一定規模農產品生產者的認定標準(試行)》以及《浙江省規模農產品生產者信息庫動態管理辦法》等制度，進一步明確了食用農產品合格證使用主體范圍，細化了行政主管部門、農產品生產經營者、市場舉辦者等各方職責，將法規條款轉變為可操作、可執行的具體制度，進一步健全了食用農產品合格證管理配套制度。

2.2 強化責任落實，確保推進任務職責明確

將食用農產品合格證管理推進工作列入省質量強農“八大行動”的重要內容，強化“安全規定大宣傳”“規模主體大調查”“合格證管理大推行”三大行動，同時印發《全省質量強農“八大行動”計劃責任分解》和《質量強農“八大行動”任務分解表》，明確各項任務工作內容、工作目標和責任單位。同時，印發《關于做好〈浙江省農產品質量安全規定〉宣貫工作的通知》，市、縣、鄉鎮各級農產品質量安全工作人員100%學習，做到全面掌握、準確運用、依法行政，并結合農業經營主體法律幫扶等活動，將《規定》內容宣傳到田間地頭、農批市場，告知生產主體開具合格證，鼓勵消費者索取合格證。

2.3 強化主體核查，建立生產主體信息庫

按照《規定》要求，規模農產品生產者實行農產品合格證管理，全面調查核實規模農產品生產者的信息，印發《關于開展規模農產品生產主體大調查和推進合格證管理工作的通知》，集中人員力量，全面開展農業企業、合作社、家庭農場，以及其他滿足要求且具有一定規模的生產者信息大調查，剔除“一人多身份”“在冊不運行”主體，核實主體名稱、負責人、聯系方式、生產規模、生產產品、認證情況以及地理位置，建立全省食用農產品合格證管理信息庫。截至2017年底，全省共核查入庫主體4.3萬家。

2.4 加強培訓指導，推動“一證一碼”管理模式

全面開展合格證使用業務培訓，制定并發放合格證基本式樣。堅持“誰出具、誰擔責”原則，每個規模農產品生產者簽署合格證使用真實性承諾書，做到培訓到位、承諾到位、使用到位。對于無法自主打印合格證的，相關轄區農業主管部門落實專人審核發放，或基層公共服務中心為主體提供免費檢測和合格證打印服務，實現規模農產品生產者合格證使用率達100%?？偨Y一批合格證使用的模式，如嘉善縣、玉環縣等為代表的“合格證+追溯碼”模式，黃巖區、長興縣等為代表的“合格證+產地編碼”模式，蒼南縣、瑞安市等為代表的“合格證+農產品品牌”模式，大力推廣“一證一碼”(合格證+追溯碼)、“一品一證一碼(品牌+合格證+追溯碼)”的模式，已形成了“一證一碼”為主導、追溯碼、三品一標及動物產品檢疫證明為輔的合格證管理模式。

2.5 強化機制創新，確保推進方式切實有效

建立全省統一的食用農產品合格證管理平臺，各級監管人員可實時查看區域內合格證開具情況，監控主體開具動態；生產主體可在網上打印合格證、實時上傳，提高了合格證使用效率。依托完善的省、市、縣、鄉四級監管網絡，加強合格證規范使用監督，建立日常巡查機制，加快合格證的使用。同時，將合格證使用納入放心縣創建、“兩區”建設、“一品一策”實施等考核內容；并與生產主體申請農業扶持政策、品牌評選、農業展會等掛鉤，推動主體使用的自覺性。2017年，省農博會參展農產品均使用農產品合格證標識，提高消費者對農產品質量安全的滿意度。

2.6 強化準入銜接，構建農產品從產地到市場的監管合力

強化農業部門與市場(食藥)監管部門的緊密對接，建立了聯合工作領導小組，研究出臺《關于加強食用農產品批發市場食品安全規范化建設的意見》，進一步明確了市場開辦者、入場經營者的主體責任，明確建立以食用農產品合格證為主要依據之一的市場準入查驗機制，完善市場檢驗檢測體系，實施“有證抽檢，無證必檢”的進場制度，層層倒逼生產經營主體使用合格證，開具合格證。杭州市、溫州市等建立了合格證為制度的品質食品、品牌直營店建設的重要內容。建立食用農產品質量安全追溯系統，探索在信息技術上實現產地準出與市場準入的無縫銜接，真正實現“消費端”與“生產端”的全過程流向可控，有效促進全過程倒逼機制的形成。

3 進一步深入實施食用農產品合格證管理制度的建議

3.1 進一步加強與市場準入制度銜接

在國家層面，要盡快將合格證管理納入《農產品質量安全法》的內容，并研究合格證制度實施的方案，建立全國食用農產品合格證使用主體信息庫，實現跨省信息共享。在省級層面，要加強與其他合格證試點省的合作，探索試點省之間農產品調運的合格證制度銜接方案，推動合格證互認、互查。同時，將省外產地證明、購貨憑證或其他合格證明文件統一轉化為食用農產品合格證，大大提高上市農產品合格證標識覆蓋率。

3.2 進一步加強合格證使用機制建設

建立合格證使用與政策扶持、品牌建設、重大展會等掛鉤，加大新型主體培育和檢測能力建設，提高農產品質量安全管控水平，切實增加主體使用合格證的自覺性。要逐步完善主體誠信體系建設、追溯體系建設，不斷提高主體違法違規成本，封死投機取巧漏洞，逐步構建一整套有利于合格證推行的政策體系。

3.3 進一步加強消費行為的科普引導

消費者也是食用農產品合格證制度設計中的重要一環，農業部門應在開展食用農產品合格證科普宣傳，要培養消費者查看合格證、索要合格證的習慣，要讓食用農產品合格證在消費者心中成為“優質、安全”農產品的代名詞，培養消費者在購買行為中選擇有證農產品的意識，營造良好的合格證使用氛圍和市場導向，從而借助市場力量吸引更多主體主動采用合格證管理制度。

3.4 進一步加強合格證管理水平的提升

要充分利用現代信息技術、網絡技術、云計算，大力推行“合格證+追溯碼”，努力實現一個平臺對合格證開具主體信息、開具產品、開具數量、流通去向的全掌握，提高合格證所包含的技術含量，增強合格證開具信心、使用信心，提高監管效率，保障監管質量。◇