存量城鄉一體污水治理PPP項目實施要點及難點分析

于 浩

（江蘇省設備成套有限公司，南京 210009）

自《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）、《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）等出臺以來，國內污水治理PPP項目如雨后春筍般涌現，普遍推廣的PPP項目基本可以歸納為城鎮污水處理廠PPP項目、廠網一體化PPP項目、農村污水治理PPP項目等幾種形式，根據類型又可劃分為新建、存量或兩者兼具[1]。由于邊界條件清晰、污水收集率高、收益相對穩定等優勢，城鎮污水處理廠PPP項目對社會資本方的吸引力較大，在污水治理領域得到了大力推廣。單純的農村污水治理PPP項目由于投資收益成效不明顯、邊界條件不清晰、實施難度大和不確定性因素多等，普遍存在項目推進緩慢、落地率低等問題。

若將城鎮與農村污水治理項目有機結合，不僅能夠增強項目的吸引力、增大項目落地的成功率，還能夠為城鎮和農村生態文明建設帶來積極的影響。筆者結合多年主持PPP項目咨詢及工程建設的從業經驗，以某區污水治理項目為例，對包含存量資產有償轉讓的城鎮與農村污水治理相結合PPP項目的實施要點及難點進行分析。

1 項目實施要點

1.1 項目范圍及實施內容

某區污水治理PPP項目涵蓋了城區、管轄鎮及數百多個下轄村莊（集聚點）。項目實施內容包含存量及新建污水廠、污水管網、泵站及農村污水處理設施，其中存量設施提標改造范圍囊括了城區、鄉鎮及農村三級，新建設施范圍覆蓋城區和農村二級。

1.2 項目運作方式

該區污水治理PPP項目采用了“改建+運維+移交”（ROT）與“設計+建設+運營+移交”（DBOT）組合的運作方式，項目合作期限25年，其中包括3年的建設期。項目總投資約20億元，其中資本金約為總投資的30%。

為滿足盤活存量資產的要求，該項目中存量資產以有償轉讓的方式通過法定程序轉讓給項目公司。目前常見的存量資產有償轉讓的方式有產權轉讓、經營權轉讓及有償租賃等，根據《企業國有資產交易監督管理辦法》規定，國有資產所有權轉讓應在產權交易機構進行，產權的正向轉讓及反向移交均涉及稅費等問題，整個流程較為復雜；有償租賃的方式受制于租賃的年限，我國《合同法》規定租賃合同的租賃期限不得超過20年。鑒于以上兩種交易方式的弊端或局限，該項目中存量資產轉讓選擇了有償轉讓特許經營權的方式。

鑒于特許經營權的價值評估受主觀因素影響較大，該項目經商討確定用存量資產的資產評估價值作為特許經營權的支付對價[2]。政府方取得轉讓價款后主要用于支付該項目的征地拆遷補償和獎勵資金。根據《公司登記管理條例》規定，股東不得以特許經營權作價出資，該項目中政府方與社會資本方均以貨幣方式出資，雙方股權比例為1:9。

1.3 項目回報機制

該項目回報機制為可行性缺口補助，用于彌補使用者付費不能覆蓋的建設、運維成本及合理收益。可行性缺口補助=可用性服務費+運維服務費-使用者付費收入。

首先，可行性缺口補助中引入了使用者付費收入，項目公司的使用者付費收入來源于對工業廢水的處理費用。根據《污水處理費征收使用管理辦法》規定：污水處理費屬于政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方政府性基金預算管理，實行專款專用。而本項目由于其特殊性，工業廢水處理費若由政府方收取難以保證足額征收到位，故此前一直由污水處理廠自行收取，項目公司成立以后由其接管收費職權。針對農村生活污水處理費征收難度大的問題，為降低項目公司運營風險，確定由政府方統一征收并納入基金預算。

其次，該項目未采用將可用性服務費折算到污水處理費單價的做法。該項目中污水廠的處理規模、處理工藝、進水水質差距較大，萬噸級、百噸級兼有，生活污水、工業廢水兼具，隨著經濟發展和行業轉型升級，實際工業廢水排放量可能會有較大幅度的波動，若采用常規的污水處理單價+保底水量的模式勢必會加大項目的風險。該項目采用的回報機制計算方式不必設置保底水量，實際水量的波動也不會造成政府補貼的過度支出。

再次，農村污水治理設施運維服務費單獨設置。農村普遍存在居住分散、污水收集率低等情況，該項目中約一半農戶位于相對集中的撤并鄉鎮集鎮區所在行政村，另外一半分散居住在兩百多個村莊中。前者的污水處理設施具有一定規模，可納入污水處理廠的范疇，而后者污水設施數量多但體量小、布局分散，難以用污水處理量或點位個數作為支付條件。根據以往經驗，確定按實際服務的農戶戶數來計算相應的服務費。

最后，大修及資產重置在合作期內由項目公司負責。根據存量污水廠的歷史運營數據，每年計提設備購置費的一定比例作為大修及資產重置費用的來源并折算到污水處理費單價中。這樣的設置能夠激發項目公司建設和運營的成效，避免項目合作期內因何時大修、金額如何確定、資金來源如何落實等問題帶來不必要的爭端。若因政策或規范標準變化引起改擴建或提標改造，發生的相關投資由政府方另行補貼，相關費用經審計后適用社會資本方投標時所報的下浮率。

1.4 項目調價機制

該項目設置了建設成本、資金成本、運維服務費單價等因素的調價機制[1]。其中，建設期建設成本依據管理機構發布的信息價進行調整，已經審計的建設投資不再調整；資金成本依據央行人民幣5年期以上貸款基準利率的變化而相應調整；污水處理服務費單價根據污水處理成本組成參數的變化而相應調整，原則上調整周期不短于3年；管網維護服務費單價及農村維護服務費單價依據CPI變化率進行調整。

1.5 項目績效考核付費機制

根據《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）及財政部對此通知的解讀文件，項目可用性的至少30%納入運營期進行績效考核。針對普遍存在的農村污水治理設施常年閑置、進水量不足、排放不達標等現狀，該項目增加了對農村污水治理績效考核的權重，并將群眾監督作為一項重要指標，以督促項目公司重視運營效率和提高運營效果。

1.6 員工安置方案

對于存量設施PPP項目，一般都存在員工安置的問題。該項目確定采用項目公司全部無條件接收既有員工（員工有選擇離職的權利）的原則，并重新簽訂勞動合同，為了原有人員的穩定過渡，兩年內人員工資及福利待遇水平不低于原有標準。合同到期后，項目公司依據員工的個人意愿、工作技能和綜合素養進行考核式的續約。“人隨項目走且勞動關系整體轉移”的人員安置方案，理順了矛盾各方的關系，保障了項目公司在合作期內的有效管理和高效運作[1]。

1.7 招標文件中競價點的設置

該項目社會資本的競價點由建安工程費下浮率、資金成本下浮率、污水廠運維服務費單價、管網（含泵站）維護服務費單價、農村服務費單價組成，涵蓋了可行性缺口計算公式中的每個環節。其中，污水廠運維服務費單價又區分單純的生活污水處理廠和處理工業廢水為主的污水處理廠，因二者的處理工藝不同，運維成本往往相差較大。因競價點較多，咨詢機構及采購人精心策劃評分標準，減少社會資本不平衡報價的影響，根據競價點的最低報價并綜合考慮其他評標因素確定中標候選人。

2 項目實施難點

2.1 基礎資料完整性缺失

本項目涉及的行政區、鄉鎮均有各自的排水或污水治理規劃，各層級規劃的編制年限不一，存在下位規劃與上位規劃不符的情形，由于新的規范標準出臺，正在實施且打包入PPP項目中的某鄉鎮污水提標改造項目的改造方案與上述規劃也不盡相符，也就是說相應規劃的更新未及時跟進。本項目以各個層級規劃為基礎，結合工程進展和規劃部門的意見，確定了最終的基礎資料。

2.2 總投資不能覆蓋全部農村存量設施

農村設施分布較廣、點位較多，《可行性研究報告》中涉及提標改造的范圍難免有疏漏之處，即存在存量設施移交給項目公司后不經改造無法正常運營的可能性。針對此種風險，結合農村現狀及資產價值，將《可行性研究報告》中未列入提標改造范圍的存量設施按一定比例設定暫估價并納入總投資，作為項目公司為了維持項目正常運轉所必須進行改造的費用來源，該筆費用據實結算。

2.3 存量資產經營權轉讓的條件不成熟

存量資產特許經營權有償轉讓的前提是存量資產不存在抵押、債務等情形，產權清晰且完成了資產評估。該項目的存量資產已進行了價值評估，但農村既有污水處理設施由于涉及地域較廣、建成年限不一等原因，建設主體較多（區住建局、區環保局、鄉鎮政府、村集體），存量資產的產權不清晰。為此，當地區政府召集相關主體進行了分析討論，最終確定將需要進行經營權轉讓的存量資產權屬確權至政府指定組織名下。

2.4 使用者付費收入如何確定

鑒于使用者付費收入在政府可行性缺口補助計算公式中為減項，故該金額的大小直接影響每年可行性缺口補助的金額。合作期內，工業廢水處理單價由項目公司與排污企業在政府指導價及歷史收費數據的基礎上商談確定，為保障政府方權益，實施方案中確定工業廢水處理單價不得低于歷史數據。同時，政府方通過監管和獎罰機制加強對項目公司和排污企業的管控，對實際工業廢水處理量進行實時監管，防止出現“陰陽合同”“大小合同”等情況的發生。

2.5 設計責任劃分問題

項目的設計交由項目公司負責，項目公司在廠網一體化實施過程中通盤考慮進水水質、進水水量等參數，政府方不再設置基礎水量，也不承諾進水水質標準。但該項目中某城區污水廠的提標改造工程設計工作已完成，該污水廠承擔著處理工業廢水和生活污水的雙重責任，若存在設計進水水質不合理、排污企業的排放不達標或偷排等因素將會直接影響污水處理廠的有效處理量及出水水質。根據責任劃分，政府方主導的設計內容理應由政府方負責，但為了避免后期爭端，實施方案中明確社會資本方根據實地踏勘情況和自身經營經驗對已完成的設計進行優化，合作期內政府方不再承擔由該設計帶來的風險。

2.6 用地問題及村民阻撓風險的處置

本項目城鎮建成區污水處理設施由項目實施機構獲得項目土地使用權后，無償向項目公司提供；農村污水設施用地根據農村集體用地政策執行。針對工程實施過程中可能會受到村民阻撓的情形，該項目由實施機構牽頭組織各鄉鎮、村在項目實施前簽訂承諾書，同時政府方設立專項獎勵資金，對于能夠提前或按期完成污水治理的單位進行額外獎勵。

3 結語

我國的PPP事業正處在蓬勃發展時期，每個領域、每個行業、每個地區甚至每個項目都有其獨特性，咨詢機構在編制實施方案、采購文件及合同文件時應在遵從現行法規標準的大框架下，從項目的實際出發，深入挖掘項目信息資源，著力論證項目交易結構的適用性和可能出現的風險，提前規劃、統籌布局，降低項目潛在風險，有效地推動項目的順利實施和平穩落地。