推動土壤污染修復產業可持續發展的思考

唐 龍

（重慶科技學院學報編輯部，重慶 401331）

土壤環境的管理重點由污染防控轉向生態修復和安全開發，有利于進一步提高土地資源的安全利用率，增強經濟發展的土壤環境支撐力度。土壤污染修復在我國起步較晚，受要素支撐能力不強、配套基礎條件薄弱和環境監管基礎能力不足等因素制約，我國推進土壤污染修復的產業化、規范化發展速度還十分緩慢，可持續發展能力不強。因而，在系統梳理和總結學術界已有研究成果的基礎上，本文針對突出問題探討促進我國土壤污染修復產業可持續發展的對策，對于新時期貫徹落實和穩步推進《土壤污染防治行動計劃》（“土十條”），有效完成土壤污染治理與修復目標，確保國家實現高質量經濟發展的土壤環境保障有重要的理論指導與經驗借鑒價值。

1 已有文獻研究述評

現出版的《環境經濟學》教材及環境保護公共政策相關的學術專著很少將土壤污染問題及其公共政策作為專門章節進行探討。具有政府背景的學術機構有針對性地調研和發布了土地污染與整治的系列研究成果。2014年發布的《全國土壤污染狀況調查公報》為我們了解全國土壤污染程度、空間分布和形成原因等提供了少有的數據和經驗判斷支持。原國土資源部土地整治中心組織編著的《土地整治藍皮書》每年總結評價土地整治的發展創新，分析社會關注度高的難點和熱點問題，客觀研判最新形勢并對土地整治未來發展方向進行預測與展望。隨著“土十條”的推出和進入貫徹落實環節，一些具有政府背景的學者也開始關注土壤污染修復產業的整體發展態勢，如發表的《2017年土壤污染修復行業發展評述和2018年發展展望》的研究成果[1]。

學術界對土壤污染修復產業發展的研究熱度近年正穩步提升。決策層與學術界普遍對土壤污染修復產業的發展前景持樂觀態度，認為土壤污染修復產業可能成為環保產業新一輪發展重點，其市場規模在未來可能是千億級[2]或萬億級[3]。“‘十二五’將成為土壤污染修復產業積累技術、市場萌發的基礎時期，土壤污染修復產業‘十三五’將迎來發展的黃金時期”[4]。從土壤污染修復產業市場的供求角度看，一方面隨環境約束力提升和強化，土壤污染修復需求強烈，但受制于責任主體不明和修復資金來源有限等諸多因素制約，真正進入落地實施環節的土壤污染修復項目不多；另外，現有土壤污染修復產業體系中工程類企業偏多且話語權強，咨詢、評估、裝備、藥劑等配套產業發展嚴重不足，且企業質量良莠不齊，以培育龍頭、提升能力、完善產業鏈、推進示范工程、完善制度體系為重點推進土壤污染修復產業可持續發展的能力提升依然任重道遠。未來，國內土壤污染修復產業化發展市場需求的重點領域將集中在城市污染土地及污染農田兩大板塊[5]，特別是城鄉建設用地規劃中已搬遷或關閉且有新使用方向的污染場地[6]。

學術界基于問題類型或關鍵工作環節對土壤污染修復存在的問題進行了歸納。例如，基于問題類型提出：中國土壤污染修復行業快速健康發展面臨環境監管基礎能力不足、配套基礎條件薄弱、資金渠道狹窄等問題[7]；土壤污染修復產業發展面臨成本高、誰來埋單，產品雜、如何選擇，見效慢、農戶信誰三大難題[8]；基于環境調查、風險評估、確定修復技術、修復工程實施、驗收及跟蹤的關鍵工作環節認為土壤污染修復存在20個主要問題[9]。然而，這些問題較為分散，涉及技術、資金、管理和制度等多個方面，它們通過什么途徑影響土壤污染修復產業可持續發展及其影響度如何，其分析還顯得相對欠缺。特別是，針對土壤污染修復產業可持續發展及其效率提升的研究還需加強。

如何促進土壤污染修復產業實現可持續發展發展？有的文獻著力于從土壤污染修復產業類型定位提出對策，如綜合型企業、專業技術類企業、科研院所和外資企業應通過不同市場定位實現差異化發展[10]；有的文獻強調完善發展的外部環境，如提高土壤污染修復產業技術水平，合理化調整土壤污染修復產業組合的權重比例，制度化土壤污染修復產業健康發展的評估考核，營造利于進入土壤污染修復產業的外部環境，健全有效的土地污染管理機制[7]；更多文獻著眼于土壤污染修復產業發展的某個環節或具體問題提出對策，如采取分區治理修復策略[10]、完善商業模式[11]、解決資金瓶頸[12]等。這些文獻多著力于研討提升土壤污染修復產業核心能力和改善發展外部條件，從土壤環境保護體系的角度思考降低保護成本，提高土壤污染修復資金使用效率，加快項目落地，通過項目的試點示范去積累經驗并帶動和促進土壤污染修復產業可持續發展的研究相對薄弱。著力于土壤污染修復產業鏈構建土壤污染修復產業集群，增強土壤污染修復產業整體運行效率的對策研究也相對不足。

總的來看，決策層發布的系列調研成果為學術界開展理論研究和實踐界推進土壤污染修復工作提供了重要參考。土壤污染修復產業發展的文獻數量不多且多集中于經驗探討，研究深度、系統性與政策建議的效率與可操作性還需進一步加強。在土壤治理與修復進入落地實施環節的大背景下，如何基于完善推動土壤污染修復產業可持續發展所需的條件支持、外部保障和強化監管的角度，從增強可操作性和提高推進效率角度思考土壤污染修復產業可持續發展的難點與對策，不僅可為促進土壤污染修復產業可持續發展提供理論指導，也有利于補充環境經濟學的研究內容，進一步完善環境經濟學的分析框架。

2 土壤污染修復產業市場潛力巨大但發展滯后

新時期發展的新階段，國家已將“土壤污染修復”提上議事日程。2013年初國務院印發的《近期土壤環境保護和綜合治理工作安排》提出了全面建成小康社會時期土壤環境管理的具體目標。黨中央、國務院密集對土壤環境污染問題出臺了系列文件。例如，2014年2月，環境保護部發布《場地環境調查技術導則》（HJ 25.1—2014）等5項國家土壤環境保護標準；5月發布《關于加強工業企業關停、搬遷以及原始場地再開發利用過程中污染防治工作的通知》；12月發布《工業企業場地環境調查評估及修復工作指南（試行）》。2016年5月，國務院公布《土壤污染防治行動計劃》，對土壤污染防治行動的主要任務和責任主體做了系統布局和安排，已成為目前指導土壤污染防治的綱領性文件。《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》《農用地土壤環境管理辦法（試行）》《工礦用地土壤環境管理辦法（試行）》等文件的出臺使基于不同用途的土壤環境管理變得更加有章可循。已提請審議的《土壤污染防治法（草案）》①2018年8月31日《土壤污染防治法》經第十三屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議審議通過。編者注。將有力促進將土壤污染防治工作納入法制化軌道。系列文件的出臺，為促進土壤污染修復產業的發展提供了決策依據，從具體工作角度推動著土壤污染修復產業規范發展。

與此同時，國家加強了土壤污染修復產業的規范管理和加大了對土壤污染修復產業的投資力度。中國環境保護產業協會在2013年4月成立了重金屬污染防治與土壤污染修復專業委員會，吸引了上百家企業加入。“十二五”期間，中央財政用于全國污染土壤污染修復的資金已達300億元。2017年，我國公開招標的各類土壤污染項目修復資金已超100億元。預計2018年我國污染場地的修復工程市場能夠達到200億元規模，污染耕地治理與修復將達到30億元的規模。

然而，從現實發展情況看，我國土壤污染修復產業發展相對滯后。目前土壤污染修復從業機構主要有4種類型[13]：集設計與施工于一身的綜合型企業；專業技術類企業；科研院所；外資企業。綜合型企業的實踐經驗相對豐富，商業模式相對成熟；科研機構多從事修復技術或設備的研發和小試，較少涉足工程環節；外資企業側重于場地修復的咨詢業務。2010年，全國專門從事土壤污染修復的規模企業不超過10家。近年土壤污染修復企業規模增長迅速，專門從事土壤污染修復的規模企業已達900多家，但仍處于產業化發展初期，發展規模與質量都還不能完全滿足市場需求。從土壤污染修復產業的內部構成看，集設計與施工于一身的綜合型企業的數量占絕對優勢，其在工程修復過程中擁有過大的話語權，在一定程度上擠占了專業技術類企業的生存發展空間，造成土壤污染修復的配套產業發展相對落后。在具體土壤污染修復項目的運作中，由于缺乏對土壤污染修復企業的資質要求，一些基于短期利益和不規范運作行為的投機性企業混入市場參與土壤污染修復的招投標和項目實施，嚴重擾亂了市場秩序，影響土壤污染修復質量。目前，國內還沒有形成土壤污染修復的龍頭企業來帶動相關產業的發展。

3 再議土壤污染修復產業可持續發展需跨越的難關

當前，影響土壤污染修復產業可持續發展的主要矛

盾集中表現在：人才短缺、技術研發水平不高與運用效果待驗證、以及修復資金缺口大嚴重影響著技術、裝備、藥劑的研發水平，以及環境風險評估和修復方案的科學比對，制約著土壤污染修復產業核心競爭力的形成；政策的不完善、不系統導致土壤污染修復產業發展的系列決策指導性和操作性不足，市場運行不規范導致無序競爭，造成逆向淘汰；環境監管基礎能力薄弱影響對土壤治理與修復效果的評價與考核。基于該分析邏輯，本文從要素支撐能力、配套基礎條件和環境監管基礎能力三個方面將土壤污染修復產業可持續發展需跨越的難關具體分析如下：

3.1 要素支撐能力不強

（1）專業人才培養能力不足，復合型領軍人物相對匱乏

土壤污染修復產業的快速發展急需土壤風險調查、評估、咨詢策劃、技術研發和管理人員。然而，國內高校環境類專業設置數量不多、招生規模不大，以及專業培訓機構相對不足，很難滿足土壤污染修復產業快速發展對專業技術和管理人才的需求，以及現有人員能力提升的需要。特別是，土壤污染修復需要運用工程、生物、健康、經濟、法律等多學科知識交叉與融合去解決污染問題，提高土壤污染修復效率與效益，而具有運用跨學科綜合分析與解決土壤污染修復問題的復合型領軍人物極度匱乏。

（2）土壤污染修復核心與“本土化”技術缺乏，修復范圍偏窄，工程應用效果有待檢驗

土壤污染修復在國內起步較晚，技術儲備欠缺，現有修復技術主要集中于實驗室科學研究和小型試驗，對復合土壤污染修復的技術研究和應用還不能滿足土壤污染修復工作的需要。國內的土壤治理企業自主研發的技術儲備不足，核心技術缺乏[14]，很多關鍵設備和修復藥劑依賴進口，國產儀器的精度、適用性、可靠性以及設備的模塊化、智能化、集成化程度有待提高，缺乏規模化應用及產業化運作的技術支撐[1]。我國污染土壤場地的形成原因、污染特征、地質水文條件和土壤性質、修復標準與國外有較大差別，需要采用“本土化”技術與工程實施方案達到修復目標或進行規模化推廣。國內土壤污染修復行業仍處于起步成長階段，多數試點項目集中于城市搬遷廠區的場地污染治理，修復范圍偏窄，且修復技術或經驗能否更廣泛地運用于耕地、林地、礦山修復等市場還需要進一步檢驗。

（3）修復資金缺口較大，籌資渠道狹窄

土壤污染修復缺少看得見的近期經濟效益，且所需投資金額巨大，動輒需要千萬元或上億元。用于示范性農田和工業場地的修復、全國土壤環境調查和土壤污染防治先行區建設等用途的資金一般由政府土壤專項資金投入保障，用于房地產開發的城市用地因有較大升值空間可采取房地產開發商投資或政府土地讓利來保障資金投入。然而，對于數量巨大但土地增值空間較小的工業污染地和農業污染地，土壤污染修復資金缺口很大且缺乏籌資渠道。除非面臨法律強制，一般情況下社會資金對土壤污染修復的投資意愿不強。

3.2 配套基礎條件薄弱

（1）推動土壤污染修復產業可持續發展的配套政策體系尚需進一步完善

盡管政府已從土壤環境保護任務、標準、發展規劃、行動計劃、分類土壤環境質量管理等多方面出臺系列政策以指導和規范土壤污染修復產業發展，土壤污染立法進程與土壤污染防治相關標準和技術規范的制定工作也在加快進行，然而目前尚缺一部指導土壤污染修復產業可持續發展的綜合性指導文件，且在一些關鍵環節存在制度缺失，如沒有嚴格的準入制度，缺乏風險評估、檢測技術和環境質量技術標準，質量評估標準的制定也滯后于產業發展。現行《土壤環境質量標準》（GB 15618—1995）適用范圍小、項目指標少和定值欠合理[15]。已有的標準一方面呈碎片化，不夠系統；另一方面可操作性差，無法有效指導、規范行業發展。我國仍缺乏根據土壤性質、條件及利用方式差異設立的分區、分等、分類的土壤環境質量標準體系，以及依據土壤污染等級制定治理修復的技術規范和方法規范的指導性文件。只有農業用地和展會用地已公布的土壤環境評價標準，其他修復后用途的土壤環境評價標準還未出臺，造成一些土壤治理與修復項目在形成方案和績效評價時面臨無據可依、無的放矢的窘境。

（2）市場運行不規范、發展不平衡

我國土壤污染修復技術研究起步較晚，國家于“十一五”期間才將土壤污染修復產業列入高技術研究規劃[9]。目前，土壤污染修復行業門檻不高，市場運行不規范。特別是一些技術實力不夠、經驗與責任感缺乏的土壤污染修復公司進入市場，修復工程項目招投標的惡意壓價和低價中標、工程實施的層層轉包等市場亂象不僅嚴重擾亂市場秩序，造成“劣幣驅逐良幣”的現象，而且使土壤污染修復順利進行和質量難以得到保障，甚至造成污染搬家或二次污染。場地調查與工程修復的脫節，咨詢單位與修復企業各管一段，也在較大程度上制約著土壤污染修復產業的效益與效果。土壤污染修復產業鏈發展不平衡，上游的咨詢、評價、藥劑、裝備、技術等專業化公司發展質量有待提升，與工程類企業的配套與協同能力尚需加強。

3.3 環境監管基礎能力不足

我國目前僅有少數地區和機構能制定從土地污染識別、環境調查、風險評估、方案編制、工程實施到驗收監理的全產業鏈環境監管的程序和機制；針對區域和重點行業的土壤環境預警和防控機制幾乎還處于空白階段。各級部門或不同職能部門的管理邊界還不明晰，環境監管協同意識不強、協調能力較差。土壤污染修復產業發展的環境監管基礎能力不足在一定程度上影響土壤污染修復產業的績效評價，從而制約了土壤污染修復產業進一步成長的空間。

4 著力于推進效率增強土壤污染修復產業可持續發展能力的思考

著力于推進效率增強土壤污染修復產業可持續發展能力，一是要通過加強要素支撐能力建設增強土壤污染修復產業生存能力，培育其核心競爭力；二是要通過培育和壯大土壤污染修復產業集群，推進土壤污染修復環境管理與工程示范，增強土壤污染修復能力，加快項目落地和有序推進；三是完善土壤污染修復產業配套基礎條件，通過完善政策體系使土壤污染修復產業可持續發展的各項決策和實踐推動變得依法依規，通過完善市場運行機制使土壤污染修復市場競爭有序和良性發展；四是加強環境監管能力建設，完善土壤環境管理體系，提升項目管理水平使土壤污染修復產業可持續發展在管理上更規范、在經濟上更有效、在技術上更可靠、在程序上更合理。

4.1 加強土壤污染修復產業的要素支撐能力建設

（1）強化土壤污染修復人才的引進、儲備和培養

以世界眼光，著力于全球范圍，強化從先進機構加強人才引進。以綠色教育為契機，形成高等學校專業人才培養、職業技術學校職業技能培訓、企業專業人才短期培訓的綜合人才培養體系，為土壤污染修復產業的健康發展持續提供人才支持。利用產—學—研平臺，以項目為抓手，以商業化應用為目標，通過技術與設備的研究、實驗與開發為高水平的復合型人才培養提供支持。大力提升土壤污染修復產業高級管理者的策劃、運營和管理能力，高度重視土壤污染修復產業領軍人才的培養。

（2）以科技創新能力提升支撐土壤污染修復產業的發展

以問題為導向，以“產學研用”協同創新為主要方式，重點支持農田土壤污染防控與修復技術、污染場地安全修復技術等實驗室、工程中心、野外科學觀測研究臺站等科技平臺建設。以綠色和現代為方向確立土壤污染修復的重點技術創新方向，防止修復過程中的污染轉移或二次污染。要加強土壤淋洗和植物修復等綠色可持續修復技術、復合污染的組合式修復技術、原位還原穩定化技術、綠色修復功能材料、集成智能裝備的引進、研發和應用。加大土壤污染修復的基礎研究、技術與設備的研發投入，形成本土化的土壤污染綠色可持續修復的技術方案與產業化模式。開展在國家可持續發展示范區、生態文明先行示范區、農業科技園區、高新技術產業開發區等典型區域和重點行業進行土壤污染協同控制、聯合修復技術集成與工程示范，增強可復制、可推廣的科學創新及技術推廣能力。鼓勵企業加大研發投入，加快土壤污染修復重大集成技術、設備和產品的產業化發展和工程化應用。抓住“互聯網＋”的發展機遇，積極構建土壤污染狀況監測網絡、全國土壤環境信息化管理平臺，為支持土壤污染修復產業的發展和市場規范運行奠定堅實的基礎。

（3）拓展投融資渠道，夯實土壤污染修復產業發展的資金保障

對于已無法找到污染責任主體、公益性較強或修復資金市場化籌措難度大的污染場地或農用地，政府應加大財政投入力度推進土壤污染修復項目落地。同時，鼓勵企業積極參與土壤污染防治工作，積極利用資本市場創新，建立政府和社會資本聯合機制，運用PPP、BOT、BOO、BOOT、TOT等模式和超級基金等發揮財政資金的撬動功能，帶動更多社會資本進入土壤污染修復產業。鼓勵符合條件的土壤污染治理與修復企業發行股票增強自我發展能力，積極探索通過發行債券、彩票等方式拓寬融資渠道，推進土壤污染治理與修復。

4.2 培育和壯大土壤污染修復產業集群，推進污染土壤污染修復環境管理與工程示范

將有一定資金和技術實力、已積累一定工程實踐經驗的土壤污染修復企業扶持為龍頭企業。以完善產業鏈為中心，進一步優化土壤污染修復產業的內部結構，逐步壯大檢測公司、咨詢公司、藥劑公司等土壤污染修復專業性公司的發展空間，為集設計與施工于一身的綜合型企業提高土壤污染修復項目工程的施工效率和監管能力提供有力的配套支持。鼓勵高校和科研院所的科技人員和優秀學生帶技術創業，成立以土壤污染修復為主的小型科技型企業，逐步壯大土壤污染修復產業集群。

為進一步提高先進技術、集成技術和復合治理技術的研發成果商業化運用水平，解決土壤污染修復技術的“本土化”問題，需建立修復技術規范，并結合完善污染土壤環境修復的資金籌措機制，設定特定場地的修復目標、修復工程選取依據及方式、項目實施方案選擇與過程管理，對修復效果及效率進行考證。在推進方式上可采取工程示范，通過優化管理流程、創新管理模式，改革管理制度建立技術可靠、經濟可行、市場可接受的環境管理體制提供示范。選擇污染影響期長、范圍廣、危害大，修復資金易籌措、技術條件成熟、修復后價值增殖程度高、使用需求迫切的地塊，在方案設計、技術比對與選擇、運營與監管、商業模式方面強化項目示范對土壤污染修復產業可持續發展的引導作用。為保證土壤污染修復工程能有效起到示范作用，建議在加強土壤污染修復環境監管的同時，實施項目修復“終身追究制”。

4.3 完善土壤污染修復產業配套基礎條件

依據土壤污染等級制定治理修復的技術規范和方法規范的指導性文件，建立分區、分等、分類的土壤環境質量標準，既增強政策的系統性、連續性，也強化政策的可操作性，使土壤污染修復在形成方案和績效評價時有據可依。對污染情況復雜的特殊場地，可結合土壤污染修復目標實現一地一策標準，確保土壤污染修復的質量和效益。出臺行業準入條件，讓更多有修復技術和資金實力的企業參與土壤污染修復工作。加快出臺薄弱環節的政策，修訂已有落后于實際情況的部分政策和標準。

以全國開展土地污染詳查和制定《土壤污染治理與修復規劃》為契機，徹底摸清污染土壤底數，精準識別土壤污染范圍和程度，以便為土壤污染修復產業可持續發展提供準確的土壤污染信息。依據《地方經濟社會發展規劃》《城鄉發展規劃》《土壤污染治理與修復規劃》等對土地利用的需求和保護生態環境質量的要求，建立和完善重點土壤污染修復項目庫，分步驟、有計劃地推進土壤污染修復項目的落實，既要及時治理，也要避免過度治理，浪費投資。

規范市場運行，進一步完善流程管理體系，嚴控擾亂市場秩序的違規違紀行為。建立完整的強化監管，使土壤污染修復工程處于受控狀態，達到逐步規范市場行為的目的。要形成政府主導、企業擔責、公眾參與、社會監督的工作機制以推動土壤污染修復產業可持續發展。在經濟發展的新常態背景下，特別要加強政府對土壤污染修復產業健康發展的組織領導和宏觀指導，完善政府各部門對土壤污染修復的協同監管與工作協調機制，形成政府多部門齊抓共管的工作合力。將重點土壤污染修復項目的推進落實和有效監管納入政府目標考核，以項目落實推動產業發展。

4.4 加強環境監管能力建設，完善土壤環境管理體系，提升項目管理水平

鑒于土壤污染修復成本相對于土壤污染防控成本要高得多的現實，在經濟與技術手段相對有限的條件下，有效實現土壤污染修復目標要加強環境監管能力建設，完善土壤環境管理體系，提升項目管理水平。

（1）加強監管能力建設

一是加強土壤環境監測的硬件條件建設。加強環境監測機構標準化建設，為涉及土壤環境監測的主管和執法單位添置土壤環境監測分析儀器設備，配備土壤污染快速檢測設備和執法設備。二是強化環境應急能力建設，將土壤環境保護內容納入突發環境事件應急預案，強化環境應急救援能力建設。三是完善土壤環境質量監測網絡，基本確定全域的土壤環境質量監測點位和風險監控點位設置，實現土壤環境質量監測點位全覆蓋。四是構建土壤環境管理信息系統。依托土壤環境管理信息系統和政務信息共享交換平臺，整合環保、農業、國土、科技等現有土壤監測數據，強化監測數據采集，實現土壤環境數據共享。通過政府購買服務、委托第三方運行維護等方式，提升土壤環境管理信息系統運行維護的專業化水平。

（2）完善土壤環境管理體系，加強風險評估，有序啟動土壤污染修復項目

科學規劃分級、分等和分階段的“防、控、治”土壤環境管理體系，實現土壤污染修復的“一張圖”和“一個庫”管理，加強土壤環境調查、監測、風險評估與管控，避免“先污染后治理”“邊污染邊治理”導致高代價的經濟發展。從完善土壤環境管理體系的角度，著力于污染調查→技術選擇→修復設計→項目施工→驗收管理→修復后評估環節規范土壤污染修復的管理程序。依據風險評估和土壤治理與修復規劃建立完善土壤污染修復項目庫，有序啟動土壤污染修復項目，保障有限的修復資金高效使用到重點或示范性的土壤污染修復項目中，確保土壤污染修復產業可持續發展并完成土壤污染修復目標。

（3）加強土壤污染修復項目的管理

一是強化項目立項及實施方案審查。實施土壤污染修復項目的全流程質控。嚴格審查污染地塊數量、分布、面積及空間位置，所控制污染物種類及指標值，污染治理的技術方案。二是嚴格項目實施成效綜合評估及驗收管理。明確土壤污染防治成效評估的標準及驗收管理程序規定；對于重點治理項目的治理成效實施后評估。三是強化項目實施的獎勵與懲治措施。各地方政府應明確項目實施的獎勵與懲治相關政策措施，用行政、法律與經濟手段嚴防項目實施中違法、違規行為，加強實施項目監管。