水污染防治領域PPP項目投資回報機制設計

劉雙柳，陳 鵬，徐順青，高 軍

（生態環境部環境規劃院，北京 100012）

隨著中國經濟的快速發展，水資源緊張、水環境質量差、水生態遭到破壞的問題日益凸顯。為改善水環境質量，2015年國務院印發《水污染防治行動計劃》，該計劃的實施需要巨大資金保障[1]。為破解水污染防治資金難題，提高水污染防治公共服務供給能力與效率，在國家相關政策文件的支持引導下，水污染防治項目采用政府和社會資本合作（PPP）模式的比重逐漸增大[2-6]。由于社會資本投資的逐利性需求，PPP模式在水污染防治領域的大力推廣僅靠政策支持遠遠不夠，合理的投資回報對PPP項目的成敗至關重要[7-9]。朱圓圓[10]在開展污水處理廠PPP項目的風險及投資決策研究時，指出獲取合理的投資回報是社會資本參與污水處理項目的根本目的，基于此提出公私雙方投資決策模型。趙慶寶[11]認為當前水污染防治項目產品和服務的價格確定不合理、不科學，并由此導致PPP項目面臨困境。吳亞平[12]認為PPP項目的投資回報率是社會資本方作出投資決策時的重要依據，建議對使用者付費的PPP項目的投資回報率可以定在7.0%～8.0%，政府付費的PPP項目的投資回報率為5%～6%。水污染防治項目具有較強的公益性，除市政污水、垃圾焚燒發電等部分領域外，普遍缺乏盈利機制，社會資本投入積極性不高[13]，為吸引社會資本，一些地方政府不惜以固定回報、保底承諾的方式變相融資，形成隱性政府債務。為防止PPP異化為新的融資平臺，2017年11月，財政部印發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），要求建立按效付費機制，建設運營費用均應根據績效考核結果進行支付，且建設成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%。本研究結合水污染防治項目特點和財辦金〔2017〕92號文要求，對其投資回報機制進行了初步設計和探討。

1 水污染防治項目特點

1.1 水污染防治項目邊界

根據財政部與原環境保護部聯合印發的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2015〕90號），水污染防治領域推廣運用PPP模式的重點范圍包括飲用水水源地環境綜合整治、湖泊水體保育、河流環境生態修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設、水源涵養林建設、地下水環境修復、污染場地修復、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環境綜合整治、入海排污口清理整治、畜禽養殖污染防治、農業面源污染治理、農村環境綜合整治、工業園區污染集中治理（含工業廢水毒性減排）、城鎮污水處理（含再生水利用、污泥處置）及管網建設、城鎮生活垃圾收運及處置、環境監測與突發環境事件應急處置等。本研究中所指的水污染防治項目限于財建〔2015〕90號文中重點推廣運用PPP模式的水污染防治領域范疇。

1.2 水污染防治項目特點

水污染防治項目主要有以下特點：

（1）建設投入大，運營成本高。水污染防治項目規模大，建設期資金需求也大[14]。項目建成后，成效顯現時間長，能實現盈利的項目較少。以部分地區城市污水處理廠為例，由于設計規模偏大或城市規劃調整等，污水處理廠建成后，因進水水量不足而長期處于不飽和運行狀態，收回投資成本尚且困難，更無利潤可言。

（2）社會效益好，經營收入弱。水污染防治項目的實施對改善環境質量、推進生態文明建設的社會效益顯著，但財務收入和盈利空間相對較窄。該領域項目中，有明確的收費基礎的主要為市政污水、垃圾焚燒發電等部分領域，而湖泊水體保育、河流環境生態修復、城市黑臭水體治理、環境監測等生態保護類項目則不具備收費條件。

（3）收費項目定價及調價機制不完善[15-16]。少數有收費基礎的項目中，收費標準低，價格難以覆蓋成本，且調價機制缺乏。以污水處理費為例，目前大部分地區沒有規范的定價機制，不同地區間收費標準參差不齊；水價調整需要歷經提案、征求意見和聽證會等一系列程序，實施過程存在一定的困難。

2 水污染防治PPP項目投資回報現狀

2.1 典型的投資回報方式

PPP模式下，社會資本承擔項目的投資、融資、建設以及運營維護等服務，并因此獲取收益。根據《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號），社會資本投資回報方式主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費三種，付費方式的選擇取決于項目的經營性強弱。

使用者付費是依靠項目的最終消費者購買水環境公共產品和服務，回收項目的建設運營成本并獲得合理利潤。在該付費機制下，一般主要由社會資本方承擔項目的需求風險。

政府付費是由政府直接向社會資本購買水環境公共產品或服務，項目的全部收入來自政府財政預算。在該付費機制下，項目的經營性收入維持在可控范圍內，現金流相對穩定，隨經濟周期波動不明顯，市場風險較低。

可行性缺口補助是介于政府付費和使用者付費之間的折中投資回報方式。項目有使用者付費的基礎，能通過向最終用戶收費獲得一部分收益，但該部分收益無法覆蓋建設運營成本及合理利潤，需要政府支付運營補貼。

2.2 不同投資回報方式適用的項目類型

使用者付費投資回報方式適用于需求相對穩定、市場化程度較高且具備一定收費基礎的項目，如污水處理項目。就水污染防治領域而言，使用者付費投資回報方式范疇內還包括通過資源化利用的方式獲得回報，此處主要是指將養殖場畜禽糞便通過加工處理，制成沼氣、天然氣以及農用有機肥的方式，然后進行售賣來獲得收入，涉及的項目包括畜禽養殖污染防治、農業面源污染治理、農村環境綜合整治等類型。但在當前實施環境和技術條件下，資源化利用的收入難以完全覆蓋項目公司的運營成本，在沒有其他優惠措施和運營補助的情況下，社會資本投入的積極性不高。

水環境質量監測項目是水污染防治領域非常典型的政府付費類型項目，該類型項目缺乏使用者付費基礎，主要依靠政府付費回收投資成本。湖泊水體保育、河流環境生態修復與綜合整治、城市黑臭水體治理等項目也基本采用政府付費模式。政府補貼額的多少是投資回報方式的關鍵所在，補貼額過高損害納稅人和公眾利益，補貼額過低又無法有效調動社會資本投入的積極性。

采用可行性缺口補助付費投資回報方式的項目包括城鎮生活垃圾收運及處置等，如垃圾發電項目中，社會資本方獲得成本補償及合理利潤的主要來源一方面為上網電價收入，另一方面為政府的垃圾處理費補貼。除運營補貼外，可行性缺口補助還有其他多種表現形式，包括無償劃撥土地、投資入股、放棄政府方股東分紅權、貸款優惠、貸款貼息、授予項目周邊相關開發收益權等。

3 水污染防治PPP項目投資回報機制設計

3.1 投資回報內在機制

傳統投資模式下，政府方需要參與項目的投資建設以及運維事務；PPP模式下，政府方職責更多地體現為監管與考核，社會資本方則充分發揮自身優勢，通過負責項目的建設、投融資以及運營維護等追求回報。政府方代表公眾利益，負有改善水環境質量、提供安全優美生活環境的公益性訴求；社會資本方投資水污染防治項目是為了實現企業的經濟效益，要求項目具備商業上的可行性。兩者投資理念難以協同，投資回報機制設計時應兼顧平衡。

一方面，投資回報機制設計的核心條件過于強調項目的公益性特征，將會造成參與的社會資本方多為國企，進而導致民營企業進入壁壘，從長遠來看，只有各具特色的國企與私企均能公平參與，PPP才能實現健康發展。另一方面，有效減少政府支出、降低政府債務是PPP項目推行初衷之一，對涉及政府付費或補貼的項目，投資回報過高必然會造成政府支出的增加，甚至造成PPP模式不能實現“物有所值”，因此PPP項目投資回報應尋找降低政府財政支出和實現社會資本利益最大化之間的平衡點。此外，PPP模式遵循“風險分擔、利益共享”的原則，社會資本方所獲得的收益還應與其承擔的風險相匹配。

基于此，水污染防治PPP項目中，評判投資回報是否合理，過于強調政府或社會資本任一方的訴求都有失偏頗，應在實現項目建設運營平衡、保障公眾利益、提高水環境治理服務質量和效率的同時，避免社會資本方出現虧損或暴利。

3.2 設計原則及合規性邊界

（1）應符合市場配置特點

PPP模式下政府和社會資本是合作關系，有別于傳統建設模式政府和市場界限不清的特點。因此投資回報機制設計時，應體現市場配置理念，明確雙方的權利義務，使政府方和社會資本方合作過程中的合理利益得以保障。

（2）充分考慮項目風險影響

水污染防治PPP項目建設運營期長，項目周期內風險因素多，并可能因此導致社會資本方的投資回報無法保障，甚至項目失敗。因此，投資回報機制設計時應體現“風險分擔、利益共享”的原則，對項目風險可能造成的虧損或超額收益形成可調節的動態處理方式。

（3）確保社會資本“盈利但不暴利”

水污染防治領域項目普遍存在回報低的特點，而對于追求自身利益最大化的社會資本而言，項目收益是其是否參與項目及運營投入程度的決定因素。投資回報過低不利于調動社會資本投資的積極性，投資回報較高又會導致政府的財政負擔過重。因此，設計投資回報機制時應遵循“盈利但不暴利”的原則，尋求最大限度地降低政府付費與社會資本方收益最大化之間的平衡點。

（4）以政府財政承受能力為底線

減少地方債務、緩解地方政府財務不足的現狀是水污染防治領域引入PPP模式的初衷之一。財政部相關文件規定，全部PPP項目年度財政支出責任占一般公共預算支出比例應不超過10%。因此，推進項目時給予社會資本適度補償，調動社會資本投資水污染防治領域項目的積極性，必須以不超出政府財政承受能力為底線，否則將與最初實施PPP的初衷背道而馳。在設計社會資本方投資回報機制時，應充分考慮地方政府的財政承受能力，涉及政府付費或運營補貼的項目，年度財政支出應控制在可用于PPP項目一般公共預算支出的上限之內。

（5）不以保底承諾、固定回報變相融資

PPP模式下，政府的支付責任取決于社會資本方提供公共服務的績效，基于此按期向社會資本方支付相應對價。明股實債、固定回報、回購安排等方式，并沒有體現成本、風險和收益之間的相互匹配，使PPP項目由社會資本方的投資行為轉變為與政府方的借貸關系，形成政府債務，進而構成假借PPP模式的變相融資。因此投資回報機制設計時，應避免涉及資金借貸或保底收益。

3.3 投資回報機制設計要點

（1）投資回報是社會資本方服務績效的對價

無論是在政府付費、使用者付費還是在可行性缺口補助投資回報方式下，社會資本方收回成本并獲得合理利潤均以其提供了對應的公共產品或服務為前提，是其提供服務績效結果的對價。建立完善的依效付費機制，將依效付費機制設計作為水污染防治PPP項目實施的必要條件，明確不同類型項目的水環境治理效果，并將其與資金支付進行緊密掛鉤。政府負有支出責任的項目，建設服務費不低于30%和考核結果掛鉤，對社會資本方運營考核結果進行分檔，當社會資本方運營極差、考核結果為最后一檔時，對當期運營服務費予以一定比例扣減的同時，當期建設服務費的30%不予支付。

（2）合理設計保底需求和超額收益分享機制

保底需求是指政府在項目合同中承諾，當公共產品或服務在合作期內的需求低于一定的標準時，政府會給予社會資本一定的補償，主要用于有使用者付費收入來源的項目。就水污染防治領域而言，污水、垃圾處理項目一般有污水進水量或垃圾處理量的保障。保底需求與保底收益不同，前者是政府方對已批復的可行性研究報告中項目產出的定量確認，是對最低需求量風險的承擔；而后者相當于固定回報，未考慮項目風險的分擔和轉移。

在政府承擔了最低需求量風險的基礎上，一般還需要設計超額收益分享機制，包括約定收益率上限或使用量上限等，超出部分獲得的收益歸政府所有或由政府與社會資本方分成等。設計這項機制可避免社會資本方獲得暴利，充分體現了“風險分擔、利益共享”的原則，但無論如何限制，應以保證社會資本獲得合理收益，并能鼓勵其提高項目效率為基礎。

（3）合理設計服務價格及調整機制

水污染防治PPP項目合作期一般在十年以上，多達二三十年左右。在項目長期運行過程中為使社會資本合理回報得到保障，投資回報機制設計時應按照收益與風險相匹配、社會可承受等原則約定項目服務價格，并設計合理的價格調整機制。調價仍應遵循“盈利但不暴利”的原則，可考慮設置常規調價和臨時調價，明確調價周期、調價程序、調價計算公式或調價觸發機制等，以此形成良性的正向激勵。

（4）合理拓寬可行性缺口補助投資回報方式

可行性缺口補助形式多樣，除直接的貨幣補貼外，還可以通過劃撥土地、授予開發權等方式，如通過發掘周邊土地開發、生態旅游等配套資源，將盈利效益不同的肥瘦項目捆綁實施，使社會資本方獲得較為穩定的投資回報。對污水處理廠相關項目，可以通過廠網一體、整縣（區）推進的方式實施，提供項目的盈利空間。

3.4 實證分析

本研究選取某污水處理項目進行實證分析，該案例為財政部PPP中心第三批次國家示范項目，目前處于執行階段。項目總投資93 137萬元，包括供水項目包和污水項目包，含存量項目和新建項目，以存量項目為主，運作方式為TOT＋BOT，合作期30年。由政府方出資代表和中標社會資本方共同組建項目公司。

項目綜合采用了政府付費、使用者付費以及可行性缺口補助等投資回報方式，以此來調動社會資本投入的積極性，投資回報機制具體為：①自來水廠區屬于使用者付費項目，但該項目的收入主要來自政府按出廠水基本水量和價格支付的自來水費，具體操作模式如下：居民自來水用水收費仍由自來水公司負責，收取的自來水費和排污費上繳財政專戶管理，由項目公司、當地人民政府、銀行對該賬戶簽訂三方監管協議；項目公司在自來水廠出水處計量出水量，由政府按特許經營協議約定的水價與項目公司結算；水價的調整按約定公式進行調整。項目實施過程中，經與各意向投資人磋商談判、市場調研及吸引投資人的投資熱情，當地人民政府設定自來水出廠價格不低于1.09元/噸。②原水和供水管網部分為政府補貼模式，收入主要來自政府補貼。③污水包屬于準經營性項目，采用可行性缺口補助投資回報方式，收入主要來自財政按污水處理廠設計規模和污水處理服務費基本單價、實際處理水量和污水處理服務費計量單價支付的污水處理服務費。

本研究選取的案例分別設計了建設期和運營期的績效考核標準，建設期考核主要針對項目公司進行新建供水廠、污水處理廠及新建供水、污水管網的建設管理情況進行監督檢查，考核內容分為人員到位、設備投入、工程質量、進度控制、安全文明五個方面，其中，對于人員備案和材料設備投入，考核直接對象為施工總承包方，考核結果列入政府方對項目公司的考核結果；運營維護期考核主要針對項目公司對本項目供水廠、污水處理廠及相關配套管網的運營維護情況進行監督檢查，考核內容包含但不限于運營管理、維護管理、安全文明生產管理、技術檔案管理、社會責任等五個方面；通過績效考核設計來倒逼社會資本加強管理、提高效率，實現以其提供服務的對價獲得回報。

本研究選取的案例在設定基本水量、初始供水價格的基礎上，對價格調整機制進行了約定：調價分為一般調價和特殊情況調價，一般調價由物價因素變化觸發，根據調價公式兩年調整一次；特殊調價發生在法律、法規或技術規范、稅收政策發生變更，如國家或地方污水排放標準、自來水供水水質標準、污泥處理費用、處理標準和處理方式發生變化，導致的運營成本增加和投資增加時，按實際增加的單位運行成本和單位投資成本調整污水處理服務費基本單價和計量單價，以此來保障在較長的項目合作期內社會資本盈利但不暴利。

4 結論與建議

利用PPP模式推進水污染防治項目，可以提高環境公共服務供給質量、提升水污染防治效率。水污染防治項目公益性較強，在保證合規性的前提下，可以因地制宜地結合具體項目特點，不斷完善水污染防治項目的投資回報機制，激發社會資本參與水污染防治項目建設和運營的熱情，包括：①建立生活污水、生活垃圾等領域收費價格形成機制；②對投資回報率低的項目，結合投資回報率、項目周期建立社會資本投資回報補貼機制；③推進資源組合開發模式，肥瘦搭配，將水環境治理與周邊收益能力強的資源開發項目整合；④在垃圾處置、畜禽養殖糞便治理以及水資源短缺地區的污水處理回用等領域大力推行資源化處理技術，形成新的投資回報渠道；⑤鼓勵社會資本積極推進環境治理模式創新，降低管理成本，提高收益能力等。