環境保護稅與綠色稅制改革方向

文 薛鋼 蔡爽

環境保護稅的征收標志著我國綠色稅制建設進入到一個新階段。由于各種原因，目前的環境保護稅并不完善，需要進一步優化綠色稅制，切實發揮稅收制度對我國環境污染的治理功能。

我國稅制綠化視角下的環境保護稅改革

綠色稅制是指通過稅制體系的綠化，為了實現國家特定的生態環境目標、籌集生態環保資金以及調節納稅人行為而開征的各類相關稅種的統稱。從綠色稅制的具體內容來看，可以劃分為狹義、中義和廣義三種類型。狹義的綠色稅制特指環境污染稅，主要對排污行為或者污染產品征收；中義的綠色稅制是將其他具有環境保護與資源節約功能的稅種也一并納入其范圍；而廣義的綠色稅制則更是將所有出于改善資源與環境的稅費政策工具均視為綠色稅制，不僅包括對污染行為的控制和懲罰措施，還包括了不同稅種對污染防治的稅收優惠激勵等相關內容。

從稅制功能方面來看，綠色稅制可以通過調整現行稅制體系中部分稅種的稅制要素或者直接開征新稅，以調節與資源環境相關的生產和消費行為的稅收成本，糾正市場資源配置過程中失靈的價格信號，從而實現稅收制度促使市場部門節約資源和減少污染的環境保護功能。當然，伴隨著綠色稅制的實施，還可以在以政府為主體的污染治理過程中，承擔著為政府部門環保支出提供收入的重要功能，為一個國家的經濟增長實現財政與環境的可持續性發展。因此，嚴格意義上的綠色稅制應該具有雙重屬性： 一是將其作為企業外部成本內部化的政策手段；二是將維持管理社會共同資本所必需的財力需求，公正地分配給造成環境污染的各個經濟單位，從而具備財源調配的性質。

目前，傳統的高耗能、高污染、高增長的經濟發展方式已經不能適應經濟轉型的要求，迫切需要糾正原有的資源開發、利用的不合理模式。長期以來，我國環境監管保護措施主要以行政管理手段為主，排污費等并未能起到很好的環境保護作用，需要“綠色稅制”突破行政手段和道德軟約束，借助經濟手段，更為系統地引導產業結構轉型與升級，以推動企業創新與綠色產業的發展。因此，綠色稅制的建立與完善依托于整個財稅體制改革，它是建設現代稅收制度的重要組成部分，也是推動我國實現國家治理現代化的重要環節之一。

2018年開征的環境保護稅是我國在十八屆三中全會以后踐行稅收法定原則所征收的第一個新稅，其前身是對污染物排放征收的排污費制度。此次的費改稅是法律制度上的一種完善，其目的并不在于稅收規模的多少，而是試圖通過稅收杠桿，督促對環境造成污染的企業減少污染，同時還可以為環保工作籌措資金。這是財稅方面為促進生態文明建設的重大舉措，標志著我國綠色稅制改革進入到一個新階段。

現階段我國環境保護稅改革的漸進性

2018年1月1日起施行《中華人民共和國環境保護稅法》，標志著我國已經成立了獨立的綠色稅種。從嚴格意義上講，目前的環境保護稅實際上屬于環境排污稅，僅僅規制部分排污行為，并未納入其他污染行為。而且，減少污染物的排放也僅僅體現了與排污費的對接，整體設計仍然偏于保守。因此，就目前環境保護稅的設計而言，基本上屬于“費改稅”的平移過程，與理想中的環境保護稅還存在一定的差距。在正式征收環境保護稅之后，還必須盡快進行完善，通過設計更加嚴格、更有力度的環境保護稅方案，保證經濟健康發展，真正實現與制度設計相容的目標。

及時調整稅率水平

按照“庇古稅”的原則，環境保護稅應實現稅率的設定盡可能充分反映環境污染排放帶來的外部社會成本，而環保稅法明確遵循的原則之一是“將排污費制度向環境保護稅制度平穩轉移”，即依據現行排污費收費標準為基礎設置稅率標準。但是原排污費被詬病行之無效的關鍵因素之一就是征收標準偏低，甚至遠低于排放企業的污染治理成本，結果是排放企業寧愿繳納排污費也不愿意治理污染，有違“設立排污費形成經濟激勵促進企業減排”的初衷。當然，這樣的制度選擇可能在某種程度上反映出各方對征收環境保護稅所帶來的企業壓力、經濟影響的顧慮。因此，在環境保護稅平穩征收之后，對于現有設計偏低的稅率應該適時調整，以真正實現抑制環境污染的目標。

適時擴大征稅范圍

目前，由于農業在我國的特殊地位，當前不僅消費稅、增值稅對農業有害物質（化肥等）未納入征稅范圍，《環境保護稅法》也規定對于非規模化養殖的農業、達標的城鎮污水處理廠和生活垃圾處理廠免征環境保護稅，這依舊是平移了現有排污費體系中對于免征范圍的規定。但是，上述污染排放源已經日益成為我國的主要污染排放源，而且是中長期排放的主要來源。以2014年為例，農業貢獻的化學需氧量和氨氮排放就分別占到了全國總體排放量的48%和32%，其中來自農業的化學需氧量排放基本上與來自工業源和生活源排放的總和持平，因此，如果不能依據我國目前真實的排污狀況，突破傳統的排污費征收范圍，會嚴重影響到環境保護稅對于控制污染排放的效果。

優化計稅依據

目前，依據經合組織（OECD）國家稅收制度的比較，對于應稅大氣污染物和水污染物的計稅依據均采取了不同的標準，有些國家是依據產生大氣或者水體污染物的能源物質以及區分其用途征收差別化稅率，這樣處理的優點在于可以直接鼓勵企業使用清潔能源；還有部分國家則是直接測量污染物含量進行征收。很明顯，我國的環境保護稅設計屬于后者，即將污染物排放量折合的污染當量數，并且附表明確各類型污染物的當量值，這樣處理的優點在于精確和統一。通過設定不同的當量值來區分，這對污染含量信息采集已經提出了較高的要求，其成效有待實證檢驗。另外，如果在以后環境保護稅的改革之中，再單獨征收碳稅、硫稅等稅種的話，依據能源物質與用途設計稅率也應該是一種選擇。

增強獎勵性稅收政策

OECD成員國的環境保護稅稅收收入具有專款專用的特點，且建立有比較完備的基金制度，我國可以借鑒OECD國家的成功經驗，提高資金的使用效率，并形成對地方政府的激勵與約束。因此，在稅收優惠的設定上可以增加引導廢棄物回收利用與綠色生產技術與設備的研發與使用的條款，例如氮素的回收制造化肥等。

增強稅額標準的彈性

由于應稅大氣污染物和水污染物的稅額幅度彈性很大，因此賦予各省（市、自治區）人民政府可以在規定的稅額幅度內確定和調整本地區的具體適用稅額。目前，在部分已經執行高于國家標準環境費率的地方，新的環保稅稅率需要考慮地區差異。從法律角度看，《環境保護稅法》制定了環境保護稅稅額上限，并沒有給予地方政府依照自身減排需求和意愿設定更高稅率的空間，這并不利于環境保護稅在一些地方發揮更大的促進減排作用，今后應考慮在該法的動態優化中加入這樣的地方權變空間。如何科學地設定稅率標準，需要大量實證檢驗并據此不斷對比調整。

協調相關法律關系

在環境保護稅實施之后，應加快推進目前環境保護制度之間的協調。尤其應該注意與現行法律、行政法規的銜接。目前，《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境法》《環境噪聲污染防治法》《海洋環境保護法》等法律、行政法規對排污收費項目的征收標準和使用作出了規定。《環境保護稅法》通過后，環境保護稅將取代排污收費項目，依照憲法和立法法的有關規定，制定環境保護法時一并修改或廢止上述法律和行政法規的有關規定。

適應央地環境治理事權責任

環境污染問題大部分屬于地方性問題，但也有不少是跨區域性的，且一旦覆蓋范圍過大，環境污染程度就更為嚴重，如水域污染、大氣污染。治理跨區域環境問題的事權應主要交由中央政府，或者由中央出面協調、多個地方共同參與治理。由于環境污染的跨區域性，稅款全部歸地方政府在理論上存在不合理的地方，中央政府需要拿走一定比例的環保稅款用于協調跨區域性的地區污染以及解決全國性的環境污染問題，剩余部分由地方政府根據各地區的具體情況進行環境治理方面的分配和使用。

兼顧相關利益主體訴求

一方面，開征環境保護稅會造成部分企業的成本和負擔上升，造成企業在節能減排改造方面的投入不足，隨著我國環保排放標準的逐步提高，企業要想在環境保護排放方面達標就必須要進行技術、產業的升級。建議國家在征收環境保護稅的過程中，給予這部分企業一定的稅收返還和稅收補貼，縮短企業轉型的時間。另一方面，企業成本的上升必然會將稅負部分轉嫁給最終產品的使用者，促使商品和服務的價格上升，這會對低收入群體造成一定的負面影響，政府可針對這部分貧困人群給予一定的補償和援助。

未來我國稅制綠化的基本原則與改革目標

進一步推進稅制綠化的基本原則

環境保護優化原則。依據發達國家過去幾十年來環境稅收改革的經驗，經濟增長與環境保護之間并不是一個零和選擇，通過施加綠色制度約束，倒逼企業采用更清潔的生產方式，引導公眾選擇更環保的生活方式，促進綠色節能產品的開發應用，可以實現經濟發展與生態安全之間的共贏。因此，堅定不移推進綠色稅制體系建設，必須堅持環境保護優化原則，即增強環境危機意識，將環境保護列于經濟發展的首位，在作出稅收制度調整時，應該以綠色、低碳發展為理念，優先考慮環保因素的積極影響，形成制度合力。

公平與效率兼顧原則。效率原則主要是指生態環境效率、經濟效率和征管效率。“綠色稅制”的設計應當實現控制污染、保護環境和促進資源可持續利用的作用，同時也要注重經濟效率，不斷促進企業改革發展綠色技術，提高生產力，引導循環經濟的發展，促進經濟和社會的健康可持續發展。征管效率原則要求“綠色稅制的設計”應符合當前簡政放權的號召，即把環境保護政策落實到位，又不給納稅人造成行政負擔，綠色稅種征管主體、征納環節的選擇以及稅與費的選擇都需要盡可能在籌集收入一定的情況下最小化征納成本。另一方面，公平原則不容忽視，稅收的公平原則指“量能負擔”，但是“綠色稅制”的公平原則引申為“誰污染，誰付費”的原則，要求環境污染的成本在企業和個人之間合理分配，稅負要與納稅主體造成的污染程度相匹配。除了污染程度較輕和污染程度較高的納稅人之間的公平之外，還應注重區域公平，由于不同地區的發展程度不同，因地制宜的差別化稅率顯得尤為重要。

稅收中性原則。稅收中性是良稅的重要原則之一，是國家稅制構建的基本原則,也是確保稅制改革能夠順利進行的重要前提條件。目前，我國經濟增長速度放緩，供給側結構性改革要實現“三去一降一補”的五大任務，不宜再增加企業的稅收負擔。因此，在推行環境稅收政策的過程中，要堅持“稅收中性”原則，配合結構性減稅，在保持稅收總負擔不增加的情況下，通過稅制結構的轉換，提高綠色稅收在全部稅收收入中的比例。開征一項新綠色稅種，除了避免與其他現有綠色稅收的重復征稅問題外，還應綜合考慮納稅人負擔，開征環境保護稅的同時減少所得稅等資本勞動類稅收或者適當地采取財政補貼的方式，以降低扭曲性稅收的稅收負擔，只有這樣才能盡可能抵消對納稅人帶來超額負擔。這樣既能為環境治理支出提供相應的資金來源，又能控制生產企業的污染活動水平，充分發揮了稅收制度在調整產業結構、促進綠色發展方面的重要作用。

進一步推進稅制綠化的改革目標

近期目標。建立我國綠色稅制的核心環節就是做好新的環境保護稅種的征收工作，各地試點應大膽實踐，科學求證，不斷補充完善環境保護稅稅收法律法規，提高自身的環境管理能力與征管水平，同時不斷綠化調整現有稅種。通過3～5年的時間，將環境保護稅逐步加以完善和優化，充分發揮其環境保護的主要功能。

遠期目標。在環境保護稅不斷成熟的基礎上，全面優化現有稅種，充分發掘現有稅種中的綠色因素，形成以環境保護稅、資源稅、消費稅為核心，企業所得稅等相關稅種綜合配套的綠色稅制體系，全環節、全行業地控制環境污染，同時清理相關稅種中的重復征稅，取消一些不合時宜的甚至是過時的稅收制度，以確保綠色稅收之間相互配合，且發揮各自的特點和優勢，共同完善我國“綠色稅制”體系。

進一步推進稅制綠化應注意的問題

注意綠色稅制雙重紅利效應的體現。由于全面發展綠色稅制必然意味著綠色稅收負擔上升，因此，應該以稅負轉移為核心，更加注重發揮綠色稅制的雙重紅利效益，降低社會保障費率、降低勞動個人所得稅等稅收規模勢在必行。在綠色稅收的實行過程中必然導致一些不合理的分配效應，則需要其他財政補償措施來修正該效應，例如對家庭能源的課稅可能導致失業者的負擔加重，高收入與低收入家庭對商品的消費能力的差別，可能導致部分綠色高新技術產品無法合理應用，各個家庭對于綠色稅收的反應情況不同，這些復雜的效應不僅僅是理論問題，更是實踐問題，而在不斷完善的過程中需要各種財政工具的配合使用。

注意市場機制的良好運行。在綠色稅制建立之后，健全的市場機制將環境稅形成的明確的價格信號及時傳遞到市場主體，引導各市場主體針對價格信號調整發展策略。在完善的市場機制下，作為市場主體的企業對市場信號非常敏感，受價格信號的刺激，會及時采取措施，在經營過程中更加注重降低包括環境成本在內的所有成本，注重樹立企業的綠色形象，進而使得環境保護稅以及其他綠色稅制所具有的外部成本補償、環境行為激勵和優化資源配置等功能得以實現。

注意征管協作體系的建設。環境稅征收管理技術要求高，程序復雜，需要其他政策職能部門尤其是生態環境主管部門排放數據，這些數據除通過企業申報獲得外，需要通過多個部門信息共享。因此，著力提升內部與外部數據信息的質量是構建“綠色稅制”征管協作的重點工作。全面實施“互聯網+”戰略，以技術創新和業務變革為驅動力，與稅務征管工作相融合，構建內部一體化的信息平臺，為綠色稅制的運行提供信息技術支撐。