美國油氣資源監(jiān)管主要做法研究與經(jīng)驗借鑒

文雅萍，劉啟鵬，卜小平，郝江帆，黃夢曦

(國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

國土資源部成立以來，建立了油氣資源勘查開采監(jiān)管法規(guī)制度基本框架，開展了油氣資源勘查開采監(jiān)督管理工作，取得初步成效，但與我國油氣資源勘查開采現(xiàn)狀仍存在諸多不適應，尤其是在當前簡政放權、放管結合和轉變政府職能的工作目標下，轉變油氣資源領域監(jiān)管觀念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升監(jiān)管效能，積極探索油氣資源監(jiān)管改革勢在必行。

美國經(jīng)過多年的實踐與發(fā)展，建立了完善的油氣資源監(jiān)管制度，形成了有效的油氣資源監(jiān)管做法。美國土地管理局是美國聯(lián)邦層級負責監(jiān)管油氣資源勘探開發(fā)活動的機構，聯(lián)邦政府和州一級在油氣資源監(jiān)管上職能相對獨立，各州設有專門的機構負責本州范圍的油氣資源監(jiān)管，一般是設立公共事業(yè)管理委員會從事監(jiān)管，在德克薩斯州負責油氣資源監(jiān)管的是德克薩斯州鐵路委員會(德克薩斯州鐵路委員會，The Railroad Commission of Texas，按照德克薩斯州的法律，德克薩斯州鐵路委員會是德克薩斯州石油和天然氣工業(yè)、管道運輸、天然氣和危險液體管道行業(yè)、天然氣公用事業(yè)、天然氣工業(yè)等行業(yè)的管理部門)。本文以美國土地管理局和德克薩斯州鐵路委員為研究對象，分別對聯(lián)邦層級和州級油氣資源監(jiān)管進行研究，通過研究其監(jiān)管制度，尤其是具體的監(jiān)管做法，對我國油氣資源監(jiān)管改革有重要的借鑒意義。

1 美國土地管理局油氣資源監(jiān)管

美國內(nèi)政部是聯(lián)邦政府負責陸上油氣資源勘探開發(fā)和礦業(yè)權管理的政府機構[1]，內(nèi)政部下屬的土地管理局及其九個區(qū)域辦公室是實施聯(lián)邦油氣資源勘探開發(fā)監(jiān)管的具體執(zhí)行部門。

1.1 監(jiān)管目標

美國陸上油氣資源勘探開發(fā)活動按照先后順序包括區(qū)塊招標租賃、環(huán)境審核和鉆井許可、作業(yè)和生產(chǎn)、生產(chǎn)結束后實施復墾與恢復。土地管理局的監(jiān)管活動貫穿整個勘探開發(fā)過程，在鉆井許可前，監(jiān)管主要目標是確保項目滿足所有的環(huán)境法規(guī)和條例；在鉆井許可后的施工過程中，監(jiān)管目標是確保作業(yè)者能遵守法規(guī)和法定義務，包括減少對環(huán)境的破壞和排出物處理；在鉆井施工項目停產(chǎn)后，監(jiān)管目標是確保環(huán)境得到合理的治理與恢復。

1.2 監(jiān)管依據(jù)

《聯(lián)邦土地政策和管理法案》確立了美國公共土地政策，是管理聯(lián)邦土地利用規(guī)劃的依據(jù)，法案要求以堅持促進國土多用途和可持續(xù)發(fā)展為最基本原則[2-3]。《陸上油氣條例》[注]Onshore Oil and Gas Orders and the Code of Federal Regulation implement and supplement the oil and gas regulations found at 43 CFR 3160 for conducting oil and gas operations on federal and Indian lands.https:∥www.blm.gov/programs/energy-and-minerals/oil-and-gas/operations-and-production/onshore-orders.是對《聯(lián)邦土地政策和管理法案》的進一步補充，條例規(guī)定了在聯(lián)邦和印第安陸上進行石油和天然氣勘探、開發(fā)和后續(xù)服務的操作要求，包括運營批準、鉆井作業(yè)、現(xiàn)場安全、石油產(chǎn)量測量、天然氣產(chǎn)量測量、硫化氫的處置和污水處置等方面的操作要求。《金書》[注]The publication Surface Operating Standards and Guidelines for Oil and Gas Exploration and Development is commonly referred to as the Gold Book. https:∥www.blm.gov/programs/energy-and-minerals/oil-and-gas/operations-and-production/the-gold-book.是美國油氣勘探開發(fā)作業(yè)標準和指南，是作業(yè)者從事勘探開發(fā)活動的工作指導。

1.3 監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管手段

1.3.1 物探階段的授權通知和完成通知

作業(yè)者在公共土地上進行地球物理勘探工作前，必須向土地所屬地區(qū)對應的土地管理局區(qū)域行政辦公室提交一份完整的意向和授權通知書，并征得現(xiàn)場經(jīng)理的批準。在地球物理勘探作業(yè)結束后，需再次向土地管理局區(qū)域行政辦公室提交完成通知[4]。授權通知和完成通知有固定格式。

1.3.2 鉆井前的鉆探許可

作業(yè)者在開鉆施工前需要到美國土地管理局區(qū)域辦公室申請鉆井許可。美國土地管理局利用在線鉆探許可證處理系統(tǒng)進行鉆探許可的網(wǎng)上審批，在線審批方式使審批時間加速了50%以上，同時也提高了鉆井許可審批流程的效率和透明度[5]。

1.3.3 鉆井施工和生產(chǎn)過程中的檢查和執(zhí)法

在鉆井施工和生產(chǎn)過程中，土地管理局的檢查和執(zhí)行貫穿于整個活動的全過程。檢查和執(zhí)行由專門的檢查員進行，檢查員通常都是專業(yè)的石油工程技術人員和自然資源專家[6]。

生產(chǎn)檢查：以確保設備、操作方法和程序按照規(guī)定和批準文件要求。生產(chǎn)檢查期間，場地是否安全、是否環(huán)保、是否關注公眾健康和安全、生產(chǎn)記錄等都屬于檢查內(nèi)容。檢查可以采取實地考察和辦公室評議相結合的方式進行。

鉆孔檢查：在鉆井現(xiàn)場對操作中的鉆井進行檢查，以確保設備、操作方法和程序按照批準文件進行。

廢棄檢查：在石油和天然氣鉆井被堵塞封井的時候進行的檢查。

油井維修檢查：對正在生產(chǎn)的鉆井、生產(chǎn)結束的鉆井或者耗盡的干井的檢查，以確保設備、操作方法和程序是按照批準文件進行的。

環(huán)境檢查：通常由自然資源專家、環(huán)境科學家或其他資源計劃專家進行。環(huán)境檢查包括對復墾、土壤侵蝕、地表堆積物、道路、井的施工和使用、泄漏、污水處置、油罐區(qū)防護和地表危害，以確保被遺棄的廢物是被正確回收的。

記錄核查檢查：檢查核實生產(chǎn)記錄，并將其與發(fā)送給管理機構的生產(chǎn)報表進行比較。這種類型的檢查可能不需要進行現(xiàn)場訪問。

不良事件檢查：當發(fā)生泄漏或發(fā)生事故時，需要對不良事件進行現(xiàn)場檢查。

涉嫌盜竊時進行檢查：當有公眾向土地管理局區(qū)域辦事處報告作業(yè)者有涉嫌盜竊行為時，需實施檢查。

1.3.4 封井復墾階段的復墾檢查和“最終廢棄聲明”審批

在復墾開始前，審查作業(yè)者是否合理制定了復墾計劃；復墾中檢查各項復墾作業(yè)是否正確合規(guī)，鉆井是否正確回填和堵塞；復墾后檢查地表是否恢復到了動土之前的狀態(tài)，土地是否可以重新播種等。通過復墾檢查，土地管理局將出具對該區(qū)域的“最終廢棄聲明”[7]。

2 德克薩斯州鐵路委員會油氣資源監(jiān)管

在美國，聯(lián)邦和州政府分別對各自權屬土地上的油氣資源勘探開發(fā)進行監(jiān)管，聯(lián)邦和州之間沒有隸屬關系，本文選取德克薩斯州鐵路委員作為研究對象對州級油氣資源監(jiān)管的研究。德克薩斯州鐵路委員會成立于1891年，是德克薩斯州歷史最悠久的監(jiān)管機構，也是全國歷史最悠久的監(jiān)管機構之一，根據(jù)憲法和立法授權，德克薩斯州成立鐵路委員會最初職責是防止鐵路運輸收費混亂并確定合理的收費，1917年被賦予管理油氣運輸管道的功能，到1919年，又被賦予管理油氣資源勘探開發(fā)活動，鐵路委員在1919年下設了石油和天然氣部門，管理德克薩斯州石油和天然氣的勘探，生產(chǎn)和運輸。

2.1 監(jiān)管目標

德克薩斯州鐵路委員會石油和天然氣事業(yè)部總部設在德克薩斯州首府奧斯汀，有九個區(qū)域辦事處，設立辦事處旨在更便捷地進行現(xiàn)場監(jiān)管，辦事處設有多個辦公場所，以方便委員會工作人員、作業(yè)者及行業(yè)代表之間進行相互協(xié)調(diào)[8]。監(jiān)管涉及油氣勘探、生產(chǎn)和運輸過程。委員會法定職責包括：防止國家資源浪費、保護相關業(yè)主利益、防止污染、在突發(fā)事件中保障安全，該法定職責體現(xiàn)了德克薩斯州鐵路委員總體監(jiān)管目標[9]。

2.2 監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管手段

2.2.1 申請和許可

鉆井許可：作業(yè)者在開工前需要進行鉆井許可申請，申請通過線上填報系統(tǒng)進行，在填報系統(tǒng)中正常的申請是顯示綠色，在出現(xiàn)異常或需要人工審核時會顯示黃色高亮[10]。

環(huán)境許可：作業(yè)者進行施工廢棄物的運輸、儲存和處理、排放和回收活動必須向鐵路委員會申請，委員會對這些活動的程序和要求進行審核后授予環(huán)境許可[10]。申請材料需要詳細描述處置方法和處置過程，配以必要的插圖或者流程圖，同時需要提交廢物運輸、儲存和處置過程中使用的設備儀器清單、框圖等。

地下水公告函:作業(yè)者需要提交鉆探和物探對應的地下水公告函，公告函中需要描述這些活動過程中對地下水保護措施。

壓裂許可:委員會管理若干個類型壓裂許可，具體類型包括提高采收率壓裂井，廢物處理井和鹽水開采井。

作業(yè)者在提交以上申請時，需向德克薩斯州鐵路委員會繳納相應的申請費用，并遵守相應的提交時限。

2.2.2 投訴調(diào)查

在鉆井開發(fā)、生產(chǎn)和運輸過程中，受到影響的企業(yè)和個人會向委員會提交投訴，委員會負責對受理的投訴進行調(diào)查，具體影響包括噪音干擾、灰塵、氣味和空氣污染物以及交通堵塞和不便等[11]。

2.2.3 產(chǎn)量控制

委員會每個月對油井和天然氣井分配許可生產(chǎn)值，委員會每個月接收石油租約者和氣井作業(yè)者的生產(chǎn)報告，委員會每個月負責審核作業(yè)者的油氣流量，確保生產(chǎn)不超過許可生產(chǎn)值。許可生產(chǎn)值的分配根據(jù)容量測試值、儲層力學、市場需求情況和過去生產(chǎn)情況等因素設定。

2.2.4 合規(guī)性檢查和執(zhí)法

合規(guī)性檢查，委員會通過監(jiān)測和檢查進行合規(guī)性判斷，對于滿足合規(guī)性的作業(yè)者，委員會發(fā)布合規(guī)證書。在出現(xiàn)井噴和井孔問題時，出現(xiàn)原油和氣井泄露時，有閑置25年以上的鉆井時，閑置井地表設備移動以及封井審批時時，都會執(zhí)行監(jiān)測和檢查[12]。

執(zhí)法，委員會具有執(zhí)法權力。委員會通過檢查鑒別出作業(yè)者具有違法行為，嚴重者可以發(fā)出停產(chǎn)或者封閉命令。委員會每個季度會在網(wǎng)站公開執(zhí)法的數(shù)據(jù)。作業(yè)者在收到停產(chǎn)或者封閉命令后，可以重新提交恢復生產(chǎn)的申請，委員會需要收取一定的費用來重新審核并通過申請。

2.2.5 環(huán)境清理程序

為了實現(xiàn)在突發(fā)事件中保障安全的監(jiān)管目標，石油和天然氣的監(jiān)管和清理基金在2011年通過德克薩斯第八十二項立法獲得成立。這個基金取代了以前的油田清理基金，該基金會允許鐵路委員會堵塞廢棄的石油和天然氣鉆井和清理廢棄的油田現(xiàn)場平臺。大部分不再生產(chǎn)的石油和天然氣鉆井，由負責的作業(yè)者進行堵塞，同時鐵路委員會也會通過多種管理程序參與堵塞廢棄鉆井治理[13]。

3 美國油氣資源監(jiān)管特點

3.1 明確的監(jiān)管依據(jù)和規(guī)范的監(jiān)管標準

美國建立了油氣資源基本法，并在基本法框架下建立專門監(jiān)管單行法，同時配套制定了完備的油氣資源勘查開采作業(yè)標準和技術規(guī)范，為監(jiān)管機構行駛監(jiān)管職責提供了制度依據(jù)和參照標準，為增強監(jiān)管有效性和提高監(jiān)管效力提供了保障。如美國批準的《陸上油氣條例》規(guī)定的石油和天然氣勘探、開發(fā)和后續(xù)服務的運營操作要求;《金書》制定的油氣勘探開發(fā)作業(yè)標準和指南，是監(jiān)管機構合規(guī)性審查的重要依據(jù)。

3.2 監(jiān)管機構相對獨立、擁有執(zhí)法權限、專業(yè)化程度高

聯(lián)邦和州分別設置監(jiān)管機構，分級監(jiān)管各自管轄范圍內(nèi)的油氣資源，監(jiān)管機構在各自職權范圍內(nèi)監(jiān)管職能相對獨立。監(jiān)管機構可發(fā)出獨立的監(jiān)管命令，為監(jiān)管結果的權威性以及監(jiān)管結果的有效應用提供了保障[14]。監(jiān)管機構依法擁有執(zhí)法權，可根據(jù)問題的嚴重程度發(fā)出命令。監(jiān)管機構一般都具有相當規(guī)模的人力和智力資源，擁有各方面的專業(yè)技術人員，專業(yè)化監(jiān)管隊伍為監(jiān)管結果的準確性提供了保障。

3.3 勘探開發(fā)作業(yè)全過程監(jiān)管

監(jiān)管機構對作業(yè)者油氣勘探開發(fā)全過程的活動和行為實施監(jiān)管。在區(qū)塊招標完成和租約生效后，鉆井作業(yè)開工之前，監(jiān)管機構審核并確保作業(yè)者提交的各項施工計劃滿足法規(guī)和環(huán)境要求后，批準鉆井許可。在開發(fā)和生產(chǎn)過程中，監(jiān)管通過合規(guī)性檢查和執(zhí)法手段，確保作業(yè)者活動滿足各項作業(yè)施工標準和規(guī)范。作業(yè)結束后監(jiān)管重點是作業(yè)區(qū)域復墾和恢復治理，減少未來發(fā)生潛在的環(huán)境和安全風險的可能性。

3.4 信息公開和社會化監(jiān)管程度高

監(jiān)管機構利用信息化技術，實現(xiàn)監(jiān)管過程信息公開，公眾和相關利益者可充分參與。在鉆井許可審批階段，作業(yè)者通過網(wǎng)上電子化提交鉆井申請，申請過程實時可見。在鉆井施工階段，受到影響的企業(yè)和個人可以提交投訴，監(jiān)管機構負責對投訴進行專項調(diào)查，根據(jù)調(diào)查取證情況作出相應的行政命令。此外，監(jiān)管機構定期會對公眾公開執(zhí)法信息，接受社會監(jiān)督。

4 經(jīng)驗借鑒

4.1 研究制定油氣資源勘探開發(fā)作業(yè)標準規(guī)范，為油氣監(jiān)管提供依據(jù)

我國現(xiàn)有的油氣資源法律法規(guī)相對滯后，尚沒有建立專門的油氣資源勘探開發(fā)作業(yè)標準規(guī)范。長期以來由于油氣行業(yè)勘探開發(fā)主體相對集中，形成了油氣企業(yè)以自身作業(yè)標準代替行業(yè)作業(yè)標準的局面，國家層面的油氣資源勘探開發(fā)作業(yè)標準缺失，致使監(jiān)管效率和效力不夠，應加快研究制定國家層面統(tǒng)一的油氣資源勘探開發(fā)作業(yè)標準規(guī)范，為油氣資源監(jiān)管提供依據(jù)。

4.2 研究出臺油氣資源監(jiān)管工作規(guī)程和操作指南，明確監(jiān)管目標，規(guī)范監(jiān)管程序

我國現(xiàn)有油氣資源監(jiān)管方式主要包括油氣督察和油氣礦業(yè)權年度檢查，已經(jīng)取得初步成效，并且積累了一定的實踐經(jīng)驗，應在現(xiàn)有工作基礎上研究制定系統(tǒng)的油氣資源勘查開采監(jiān)管工作規(guī)程和操作指南，形成以作業(yè)標準規(guī)范為監(jiān)管依據(jù)，以工作規(guī)程為監(jiān)管行為指南的局面，不斷提高油氣資源監(jiān)管的標準化和專業(yè)化程度[15-16]。

4.3 加強勘探開發(fā)作業(yè)事中和事后監(jiān)管

目前我國油氣行業(yè)仍處于重審批輕監(jiān)管局面，在礦權審批過程中要求礦權人提供相關審批要件，比如探礦權要求提交的勘查實施方案和采礦權要求提交礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案，分別是礦權人實施勘查和開采作業(yè)的整體計劃，但審批通過后，對方案實施過程的監(jiān)管卻流于形式。應逐步推動審批要件和審批程序精簡化，加強審批后勘探開發(fā)作業(yè)事中和事后監(jiān)管，督促礦業(yè)權人依法依規(guī)開展油氣勘查開采作業(yè)，促進油氣資源的合理使用，促進我國油氣勘探開發(fā)。

4.4 加強信息公開，調(diào)動社會監(jiān)督力量，建立誠信體系

在確保信息安全的前提下，充分利用信息化手段，探索實行礦權審批網(wǎng)上電子化公開操作，勘查開采作業(yè)過程關鍵信息對外公布，積極推進油氣資源信息公開。2017年5月，國土資源部出臺了《礦業(yè)權人勘查開采信息公示辦法(試行)》，并于2017年在油氣領域試運行，這一辦法是是油氣資源信息公開的積極嘗試，后續(xù)應進一步健全社會監(jiān)督機制，在信息公開的前提下，提供切實可操作的公眾監(jiān)督渠道，充分調(diào)動公眾參與監(jiān)督的積極性，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，建立誠信體系[15-16]。