民國時期采礦權抵押制度及其當代價值

駱 云

(中國礦業大學公共管理學院，江蘇 徐州 221116)

礦業權抵押是礦業權流轉的重要形式。在產業經濟中，礦山企業為了自己的生存和發展，會采用礦業權抵押的方式來獲得資金，滿足自身的融資需求。但由于礦業權的特殊性，礦業權抵押在我國傳統的物權法擔保方式中遭遇到了一系列困境。如礦業權被注銷或吊銷，抵押權人如何實現抵押權;又如抵押權客體在開采過程中逐漸減少，債務已屆清償期，抵押權人又如何實現抵押權等。而民國時期采礦權抵押制度在保障抵押人和抵押權人的利益等方面都進行了制度設計。因此，為了更好地保障抵押人和抵押權人的利益，有必要對民國時期采礦權抵押制度進行分析，并探究其當代價值。

1 采礦權抵押制度的理論內涵

民國時期采礦權抵押制度的發展或完善對于實現礦業法的價值目標起著重要作用，其可以提供一個既定的行為模式，有利于采礦權抵押主體作出符合社會發展目標的正確選擇。

1.1 法律依據為《礦業條例》和《礦業法》

民國時期直接將采礦權抵押制度在當時兩部重要的礦業法律法規中予以規定，即北洋政府時期的《中華民國礦業條例》(下文簡稱《礦業條例》)和南京政府時期的《中華民國礦業法》(下文簡稱《礦業法》)。《礦業條例》規定，“礦業權視為物權，準用關于不動產諸法律之規定”“礦業權除繼承、讓與、滯納、處分及強制執行外，不得為權利之目的，但采礦權得為抵押權之目的。”這為南京政府時期的采礦權抵押制度的發展完善提供了重要參考。《礦業法》規定，“礦業權視為物權，……準用關于不動產諸法律之規定”“礦業權除繼承、讓與、抵押、滯納、處分及強制執行外、不得為權利之目的。前項礦業權之抵押以采礦權為限。”《礦業條例實施細則》與《礦業法實施細則》也對采礦權抵押作了詳細規定。在《中華民國民法》(1932年)第六十六條規定，“稱不動產者，謂土地及其定著物。不動產之出產物尚未分離者，為該不動產之部分”，而礦產資源是分布在地表或地下淺部的自然資源，即礦產資源屬于不動產。這都為此時期的采礦權抵押制度的制定提供了法律依據。

1.2 擔保方式重在保障抵押權人利益

為了確保抵押權人的利益，強化對抵押權人的保護,《礦業條例》與《礦業法》規定，礦業權作抵后，礦業權者如欲將礦區分割、合并、減少或增減時，須經債權者之承諾或各債權者之協定(或者須經抵押權者之承諾)。這對抵押人涉及抵押物的一系列行為進行了嚴格限制。當時所簽訂的合同中也作了相似規定，如《井陘煤礦抵押合同》(1910年)規定，本抵押合同期間，除出售礦產及出售不用及無用之設備與材料外，礦務局未經銀行同意，不得出售已抵押財產之任何部分。又如《漢冶萍預借礦砂價值合同》(1912年)規定，公司不經日本國制鐵所及銀行應許之前，不得將本合同……所開公司之產業及權利，作為他借款之抵押，或不得將此產業、權利，無論用何等名目作為公司負責之目的或條件。即未經抵押權人同意，采礦權人不得將采礦權再次抵押于他人，否則其抵押物的出售及抵押行為都是無效的。

此外，為了保證債務到期時，抵押權人的利益能夠實現。《漢冶萍預借礦砂價值合同》(1912年)規定，公司為確保前條所開借款本利償還不誤起見，允將座落中國湖北省大冶地方所有公司的礦山、鐵路暨其余在大冶地方一切產業，作為第二次抵押。公司前已將公司在大冶產業作為日本興業銀行及銀行借款之抵押。抵押人無法償還到期債務時，抵押權人可以就抵押人的其他財產優先受償，避免了抵押權人利益落空的風險，一定程度上維護了礦業交易的安全和秩序，有利于礦業市場的發展。

1.3 生效條件必須被主管部門核準

《中華民國民法》(1929年)規定，不動產物權依法律行為而取得設定、喪失或變更者，非經登記不生效力。礦業權屬于不動產，采礦權抵押應采取登記生效主義。但是鑒于清政府借款修路，或賣礦、或抵押，“動輒妨害國權”，故“皆為世所詬病”。因此，民國政府對以礦作抵押持謹慎態度。如黎天才致電孫中山(1919年10月5日)所說，……將礦抵押于今，日全國之膠以自肥，明目張膽，肆行無忌……何一不可抵押，又何一不可拍賣，將見神州大陸無片地之存。接著，在與湘紳反對張敬堯以全湘官礦抵押借外債再通電(1919年10月10日)中指出，“前聞張敬堯將湖南全省礦產，私向英工程司葛某抵押，張氏將全湘礦權抵借外債三千萬元，……聲明未經湘議會通過，凡張氏私訂之約，一概不能生效。”可見，當時采礦權抵押并未采取登記生效主義。此外，此時期的礦產主權與礦產資源喪失慘重。民國政府為了鞏固其統治，加強對礦業的控制，在《礦業條例》規定，其抵押權之設立、變更、移轉、消滅及限制，應呈由該管礦務監督署注冊。……以礦業權作抵借債,非經農商總長核準，不生效力。《礦業法》也規定，“其抵押權之設定、變更、移轉，應呈經農礦部核準，并應于核準后呈請省主管官署登記。”可見，采礦權抵押未經相關主管部門的核準不生效力。其對采礦權抵押進行嚴格的把關，以防采礦權落入外人之手，嚴重損害本國利益。

1.4 實現途徑為仍視被取消或自行廢業的礦業權存在

采礦權抵押的實現直接關系到抵押權人的利益保護，以及擔保交易秩序的正常運行，是采礦權抵押的重要環節。《礦業條例》規定，礦業權者以礦業權作抵借債時，出現“礦業權被取消或自行廢業”的情形，“一經注冊，該管礦務監督署長應即通知受抵之債權者。該債權者接通知后，以三十日為限，得呈明礦務監督署長競賣其礦業權。”能夠競賣的前提是《礦業注冊條例》規定的“關于已有抵押權注冊之采礦權，因廢業為注銷之注冊者，應于注冊時注明其礦業權在竟賣目的范圍內，仍繼續存在。”《礦業法》繼承了此規定，“省主管官署關于設定抵押權之采礦權為撤銷或廢棄之登記時，應即通知抵押權者。抵押權者受前項之通知后六十日內得請求拍賣其礦業權。”以及“采礦權于前項規定期間內及至拍賣程序完結之日止于拍賣目的之范圍內仍視為存續”。這就使在采礦權被撤銷或廢棄時，抵押權人就此礦業權作抵押的實現成為可能，保障了抵押權人利益的實現。

2 采礦權抵押制度的價值訴求

民國時期的采礦權抵押制度是鑒于當時的法律思潮，并配合當時社會經濟發展的需要，于民國初期企業就開始以采礦權抵押進行融資。

2.1 優化采礦權抵押秩序

20世紀初，礦業逐漸興盛，傳統的固有法律呈現出滯后性，無以應對出現的新現象，要擺脫此種困境，就必須改革法律。民國時期，已經認識到礦業在國民經濟和人民生活中占據著重要地位。在國民黨政權建立后，國民黨政府紛紛鼓勵發展礦業，并將礦業作為建立和擴充國家資本的重點領域，采礦權抵押活動隨之不斷涌現。由于采礦權抵押作為當時的一種新鮮事物，就必須要建立與之相應的法律制度，規范其市場秩序。博登海默曾說過，“有序生活方式要比雜亂生活方式占優勢”[1]。加之，法律的主要功能在于建立和維持某種特定的社會秩序。民國政府制定頒布了一系列礦業法律制度，確立了國家管理礦產資源的基本政策，并試圖將采礦權抵押等礦業管理活動納入規范化和法制化建設之中。可見，法律制度在社會理想與社會現實之間起著調解者的作用[1]。經濟的轉型，礦業權抵押市場的發展，與之相適應的法律觀念、法律思想、法律模式等就必須隨之建立起來，保障礦業權抵押市場的有序發展。

2.2 滿足融資需求

民國這個特殊的時期，財政拮據是各政府面臨的一大經濟難題。為了發展礦業，增加財政收入，就必須另辟蹊徑。例如，資源委員會所屬一些廠礦的資本是以稀有金屬的礦產作抵押向帝國主義借來的。而采礦權抵押實際上是擔保物權的另一個積極與正面的社會作用。礦山企業將采礦權設定抵押后，責任感加重，會立即將融資投入生產經營中，賺取利潤積極清償債務或者增添設備。由此賺取的收益也可用于融資，再次形成從事經濟活動所需的資本，從而良性循環，促進經濟的發展[2]。為了保障采礦權抵押秩序的良性循環，就必須要有完善的制度為基礎。而人類所追求的一定社會秩序的結果是制定完善的制度，并力圖通過這些制度為自己的生活構建一個穩定的空間[3]。合法的程序“不是為了帶來利益的和諧，而是為了在利益沖突中產生秩序”。采礦權抵押制度在采礦權界限清晰，并受到法律切實保護的時候，可以促進采礦權人利用其財產發揮效用，滿足融資需求。

2.3 肯定采礦權人的財產權利

民國時期已在中國傳播的西方文化展現出來的時代先進性被國人所了解。加之，從國外學成歸來的激進人士積極要求以西方法制文明作為參照物完善法律制度，其中包括對相關權利人財產權利保護的內容。如《中華民國民法》規定，“所有人，于法令限制之范圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，并排除他人之干涉”。即只要不違背國家利益的情況下，法律都保護采礦權人利益。只要采礦權人的行為不違背公共秩序或善良風俗都是有效的。此外，隨著社會的發展，個人的合意成為整個社會秩序的基礎，法律開始逐漸從義務本位轉向權利本位，個人權利的保護逐漸成為法律保護的歷史使命。“從義務本位到權利本位是法的發展規律”[4]。此時期采礦權抵押制度尊重采礦權人對其財產的一切權利，即尊重當事人的合意，只要不違反法律的強制性規定即可。權利本位的鮮明特征就是對個人自由的極端重視，對私人財產的無限尊崇。

3 采礦權抵押制度的當代價值

民國時期采礦權抵押制度的建立，對于中國近代社會經濟發展，以及中國當前采礦權抵押制度本身的發展完善都有著深遠的影響，其歷史價值與意義值得沉思與回味。

3.1 提高采礦權抵押的法律位階

隨著礦業經濟的發展，特別是“市場在資源配置中發揮決定性作用”，采礦權抵押有著它滋生的土壤。哈耶克說，“法律是人之行動而非人之設計的結果”[5]，因此，采礦權抵押具備制定法律的條件和時機。我國《物權法》規定，“依法取得的探礦權、采礦權，受法律保護。”這為此制度的構建提供了法律依據。《礦產資源法》(1996年)規定了礦業權有償取得制度以及有限制的轉讓制度，這為礦業權的流轉提供了法律保障。而采礦權抵押制度第一次在立法中明確規定是國土資源部頒布的《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》(2000年)。此《暫行規定》屬于部門規章，法律位階低于國家法律和國務院頒布的行政法規，執行力度和監管力度也受到一定的限制。部門規章的法律效力也較低，“法律的有效性就是各種法的約束力，即法律所具有的值得讓人遵守的‘力量’”[6]。且《暫行規定》關于采礦權抵押的規定也較為簡單，這使得其爭議糾紛的解決存在著一定的障礙。而且在司法實踐中，部門規章一般只能參照而不能作為審判的依據。

縱觀民國時期，采礦權抵押制度分別于《礦業條例》《礦業法》中予以規定。盡管民國時期的法律被遵守的境況大打折扣，但是它規范了采礦權抵押市場，為其提供了法律保障，在一定程度上能夠消除采礦權抵押主體的顧慮，保障抵押權的實現和交易的安全。在奧斯丁看來，法律效力實質上就是一種強制力，其主要來源于主權者的命令。作為法律形式的命令是由主權者發出的，主權者所處的優勢地位決定了命令始終是以制裁為后盾的[7]。而一個成熟的法治國家，衡量標準就是法律在法律體系中占有主體地位。將采礦權抵押制度寫進我國正在修訂的《礦產資源法》中，不僅能夠凸顯其重要性，更能順應市場發展的要求。這也是當前礦業市場面臨的現實問題。

3.2 確保采礦權抵押生效的高效性與靈活性

《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》規定，“礦業權設立抵押時，礦業權人應持抵押合同和礦業權許可證到原發證機關辦理備案手續。”“備案”的效力如何，法律法規并未做出相關規定。我國《物權法》第187條確立了不動產抵押經登記方能成立的登記要式主義。由此，屬于不動產的采礦權抵押是只需要備案即可，還是既需要備案又需要登記，抑或根據新法優于舊法的原則只需要登記即可。雖然備案有利于相關部門對礦業權進行統一的監督和管理。但是，備案需要多個部門的嚴格審閱，時效性較差，增加企業的負擔。這與日益活躍的采礦權抵押市場形成鮮明的對比，不利于融資市場的發展。

民國政府對采礦權抵押采取慎之又慎的態度。這是由于在當時的特殊背景下，以礦業權作抵押向外人借債時，又恐礦業權落入外人之手，只有加強監管保護本國礦業。但是，過多干預使得礦業市場缺少自主調節的活力，礦山企業在面對資金緊缺的狀況下，無法自主采取便捷方式，一定程度上阻礙了企業的發展。將采礦權抵押融資是抵押人與抵押權人雙方自愿協商一致的結果。每個人都是自身利益最大化的角逐者，抵押權人自然會根據礦業市場的發展與相關專業知識對抵押的采礦權進行綜合判斷與衡量。且采礦權抵押擔保功能的最終體現即是抵押權的實現。行政機關應減少干預，簡化其備案程序，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發礦業市場的活力，確保采礦權抵押生效的高效性與靈活性。

3.3 延長抵押的采礦權存續期間

采礦權抵押時，如采礦權人不能清償到期債務，按照我國《擔保法》的規定，抵押權人可以采礦權折價、變賣或拍賣后所得的價款優先受償。而采礦權在抵押期間，礦業權被注銷或吊銷后，抵押權人如何來保障其權利，維護自身利益，當前我國的法律法規并未做出明確規定，僅在《礦業權出讓轉讓管理暫行辦法》中規定，“采礦權人被吊銷許可證時，由此產生的后果由債務人承擔”。即如果采礦權人發生被吊銷許可證的情形時，采礦權隨之喪失，抵押權人只能向抵押人提出損害賠償，而不能直接實現其享有的抵押權。此外，往往礦山企業的資金不足才將采礦權作抵押，而此時采礦權人被吊銷或注銷許可證，對其無疑是雪上加霜。這在一定程序上阻礙了抵押權的實現，對抵押權人以及抵押人來說都會產生直接的負面效果。

民國時期的《礦業條例》和《礦業法》中規定設定抵押權之采礦權為撤銷(取消)或廢棄之登記時，相關部門應立即通知抵押權者，抵押權者在一定期限內“呈明礦務監督署長競賣其礦業權”或者“請求拍賣礦業權”。由于法律規定，“采礦權于拍賣程序完結之日止于拍賣目的之范圍內仍視為存續”。這就使得抵押權人請求拍賣礦業權成為可能。這一方面不僅能夠通過拍賣所抵押的采礦權保障抵押權人的利益，也能夠減輕債務人(原采礦權人)的經濟負擔。高效的抵押權實現程序能夠充分發揮抵押權的擔保與融資功能，也有助于更好地協調抵押人、抵押權人等當事人的利益[8]。另一方面，這也能加強礦業權的流轉，促進礦業市場的發展。此外，這還能促進相關職能部門提高工作效率，避免由于抵押權人與債務人間的信息不對稱給抵押權人造成損失。

3.4 實行集合財產抵押制度擔保抵押權人之債權

礦業權人在礦業權抵押期間，可能由于自身的違規經營等原因被管理機關依法吊銷許可證，致使礦業權人的主體資格消滅，進而使得抵押權人的抵押權落空。但是如果在礦業權抵押融資時，將礦山企業的可表達價值的資產與采礦權一并抵押，這將大大降低抵押權人的風險，進而能更好地體現礦業權的價值。如《井陘煤礦抵押合同》中規定，“茲為使債票更有擔保起見，礦務局將現有或日后取得之各種動產與不動產抵押給銀行及其承繼人或轉受人”。其中可抵押的包括動產與不動產符合我國《物權法》財產抵押的特征，而“現有或日后取得”又符合我國《物權法》中的浮動抵押的特征。這些都使擔保財產的范圍更加廣泛，有利于債權得到可靠、有效的保障，債權人無需再為礦山企業擔保能力不足的現象而擔心。民國時期還規定，“抵押權設定后，采礦權者如欲將礦區分割合并減少或增加時，須經債權者之承諾”。即抵押人不可以自由處分其抵押標的物，對抵押的財產權利是受限制的。這也在一定程度上為抵押權人實現其權利提供了保障。再如《井陘煤礦抵押合同》規定，“本抵押合同期間，除出售礦產及出售不用及無用之設備與材料外，礦務局未經銀行同意，不得出售已抵押財產之任何部分。”即未經抵押權人銀行的同意，抵押人對抵押物的一切行為都是無效的。這與銀行早期資本較弱有關，工廠向銀行借貸，往往是以廠房、機器、設備等作抵押的[9]。這也為抵押權人抵押權的實現提供堅固保障。這與我國《物權法》中的財團抵押的抵押人不得做任意處分抵押財產相類似。

民國時期所制定的集合財產抵押制度是由當時的特殊環境所決定的，也是當時礦山企業與抵押權人博弈的結果。 但是這種在融資期間打包抵押人現有的以及將有的動產、不動產以及無形資產等各種不同種類的財產做抵押，即將礦山企業資產作為一個整體價值擔保債權實現的方式，有利于充分發揮礦山企業財產的總體經濟效用，擴大礦山企業融通資金的規模，是一種類似于財團抵押或者浮動抵押的集合財產抵押制度，值得我國當前借鑒。