特許經營協議（IFRIC 12）運營方的會計核算與啟示

徐碩++徐玉德++田琳

【摘 要】 2006年出臺的IFRIC 12要求以“控制法”為基礎對特許經營協議運營方項目進行會計處理，并對金融資產、無形資產和混合資產屬性的適用范圍和具體會計處理進行了明確規范。我國目前對特許經營協議中運營方項目的確認、計量及披露等缺乏相關規范。未來應借鑒IFRIC 12，以“控制”為基礎，合理界定運營方會計核算的外延，并結合資產屬性統籌制定相關會計處理規范，全面、如實、持續地披露相關信息，增加運營方項目信息的透明度，提高財政資金使用效率。

【關鍵詞】 特許經營協議； 運營方； 控制法； 透明度

【中圖分類號】 F275 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）04-0026-06

特許經營協議是指擁有經營資源的企業，以合同協議形式許可被特許人使用其擁有的經營資源，被特許人按照約定開展經營并支付費用的經營活動。PPP特許經營協議則指公共部門與私人部門簽訂特許權協議，由該私人部門（運營方）根據特許經營協議，負責項目的籌資、建設與經營等的一種建設、經營和管理的方式。目前，我國缺乏PPP特許經營協議運營方的確認、計量、報告等相關規范，致使會計核算不統一。國際財務報告解釋委員會（IFRIC）于2006年11月30日發布了《國際財務報告解釋第12號——特許經營協議》（簡稱IFRIC 12，2008年1月1日生效）。IFRIC 12較為充分地闡述了運營方的會計處理規范，并采用“控制”原則確定協議資產的會計確認問題，目前許多國家將其作為范本。IFRIC 12關于特許經營協議運營方的資產確認對完善我國相關會計核算具有一定借鑒意義。

一、IFRIC 12關于特許經營協議運營方的資產確認

IFRIC 12闡述了運營方——提供公共部門基礎設施資產與服務所采用的會計處理方法，其適用范圍需滿足兩個條件：第一，授予人控制基礎設施的使用。第二，授予人在協議有效期結束時（通過所有權、受益權或其他方式）控制基礎設施的任何重大剩余利益。當特許經營期滿，如果PPP項目所建造的基礎設施已經不存在重大剩余利益，則只要滿足“授予人控制基礎設施使用”的要求，該協議應認定屬于解釋公告的范圍[1]。在符合“授予人控制”標準的協議中，基礎設施不得確認為運營方的不動產、廠房和設備，因此，運營方有權享有的經濟利益是代表授予人提供公共服務、運營基礎設施獲得的經濟利益，運營方應按照不同的性質確認其獲得的資產。

資產的屬性包括經濟屬性和法律屬性。資產的經濟屬性是資產的本質所在，即能夠為企業提供未來經濟利益；資產的法律屬性要求為企業所控制，即資產所產生的經濟利益能夠可靠地流入企業[2]。資產的屬性不同，會導致資產的后續計量和攤銷方式不同，從而影響成本與費用的配比方式。IFRIC 12確定了金融資產、無形資產、混合資產屬性，并規定了每種資產屬性的適用范圍（如表1所示）。在我國《企業會計準則解釋第2號》（以下簡稱準則解釋）發布以前，對項目資產性質的界定，實務中有無形資產、固定資產、長期應收款等。準則解釋認可了兩種資產屬性，一種是金融資產——項目公司有權無條件收取確定金額現金或者其他金融資產；一種是無形資產——項目公司有權無條件收取不確定金額費用。因此，我國也存在三種PPP項目資產屬性：金融資產、無形資產以及混合資產。表1將IFRIC 12與準則解釋對資產屬性適用范圍進行對比列示。

二、IFRIC 12三種資產屬性下運營方的會計處理

IFRIC 12披露了三種資產屬性下運營方的會計處理規范：金融資產屬性的典型協議是運營方建造或升級基礎設施，在固定期間內運營該基礎設施，同時獲得協議議定的收入；無形資產屬性的典型協議是運營方建造或升級基礎設施，在建造完成后的固定期間內運營該基礎設施，并向使用者收取費用；混合屬性下，運營方建造或升級基礎設施，并在建造完成后的固定期間內運營該基礎設施，在獲得協議議定收入的同時，向使用者收取費用。

下面將結合實例對三種資產屬性的會計處理予以解析。假設服務特許協議約定運營方建造一條于兩年內完工的公路，并按照協議約定維護、運營該公路八年。協議于第十年年底終止。

（一）金融資產屬性下的會計處理

在第八年年底時，運營方重鋪路面，重鋪路面的活動將產生收入。協議約定，授予人自第三年初至第十年年末每年支付運營方200萬元，以確定公眾可以使用該公路。假設所有的現金流量于年底發生，未到期債務按年利率6.7%支付利息。運營方估計履行協議產生的成本、運營方已收或者應收對價的公允價值為：建造服務1—2年，成本每年500萬元，公允價值為預計成本×（1+5%）；運營服務3—10年，成本每年10萬元，公允價值為預計成本×（1+20%）；路面重鋪勞務發生在第八年，成本100萬元，公允價值為預計成本×（1+10%）；有效利率為6.18%。

運營方按照《國際會計準則第11號——建筑合同》以及《國際會計準則第18號——收入》確認合約的收入和成本。成本按照完工進度予以確認，同時按照向授予人收取金額的公允價值確認合約收入。第一年建造成本為500萬元，建造收入為525萬元。工程收入為25萬元。金融資產屬性下第一年至第三年年底的應收賬款情況為：第一年建造應收金額525萬元，第一年年底應收款525萬元，該應收款在第二年的有效利息為525×6.18=32（萬元）；第二年建造應收金額525（萬元），第二年年底應收金額1 082萬元，該應收款在第三年的有效利息為1 082×6.18%=67（萬元）；第三年營運應收金額12萬元，第三年收現-200萬元，第三年年底應收款961萬元②。運營方的現金流量表、綜合凈利表和財務狀況表如表2、表3和表4所示。

建造或者升級基礎設施有關的收入和費用根據《國際會計準則第11號——建筑合同》予以確認。其中，費用參照建造項目完工進度進行確認，收入按照各個報告期末在建資產公允價值減去以前期間確認的收入進行計量。endprint

（二）無形資產屬性下的會計處理

協議同時要求運營方在原路面品質低于特定狀態時重鋪路面。運營方估計第八年年底時需進行重鋪作業。同時，協議條款允許運營方向使用公路的駕駛人收取通行費。假設合約存續期間內每年通行車輛數量相同，并于第三年到第十年每年收取通行費200萬元。在該例中，運營方通過對授予人提供建造服務換取向道路使用者收取通行費的權利。運營方應以成本列示該項無形資產，即按照交付建造服務已收或應收對價的公允價值確認為無形資產。無形資產屬性下，運營方估計履行協議產生的成本和無形資產初始計量情況為：建造服務第1年，成本500萬元，確認無形資產525萬元，借款費用資本化金額34萬元；建造服務第2年，成本500萬元，確認無形資產525萬元，第二年年底無形資產為525+34+525=1 084（萬元）；運營服務3—10年，成本每年10萬元；路面重鋪勞務發生在第八年，成本100萬元，則：

無形資產攤銷：無形資產在運營方預期可使用期間內攤銷，本案例中在3—10年內進行攤銷，以直線法攤銷，每年攤銷額=1 084/8=135（萬元）。

建造成本及收入：按照完工進度確認建造成本和收入，則第一年、第二年應分別確認建造成本500萬元、建造收入525萬元。在道路使用期間，運營方在收取通行費時確認通行費收入。

重鋪路面勞務：重鋪路面產生的義務是由于運營階段使用導致的，因此按照《國際會計準則第37號——負債準備、或有負債及或有資產》，按照使用期間結束日清償現實義務所需支出的最佳估計進行確認與計量。本例中，假設運營商清償義務所需支出與該日使用公路車輛數成比例，且每年遞增17萬元（現值），將負債準備折算至現值，則每期確認的損益如表5所示。

運營方的現金流量表、綜合凈利表和財務狀況表如表6、表7和表8所示。

（三）混合資產屬性下的會計處理

協議規定運營方需要在原路面品質低于特定狀態時重鋪路面，運營方估計第八年年底時需進行重鋪作業。運營商估計履行協議產生的成本為：建造服務（第1—2年）每年500萬元，運營服務（第3—8年）每年10萬元，路面重鋪（第八年）100萬元。協議約定允許運營商向道路使用人征收通行費。此外，授予人保證運營方獲得700萬元，利息率為6.18%。在合約存續期內運營方預測車輛數量將維持不變，并于第三年至第十年每年收取200萬元通行費。

根據國際財務報告準則的規定，因提供服務向授予人收取現金與因提供公共服務向使用者收取費用應視為兩項不同的資產。因此，在該例中，應將運營方獲得的對價予以拆分（見表9），將授予人保證支付的對價確認為金融資產，將剩余資產確認為無形資產。混合資產屬性下應收賬款計量情況為：第一年建造服務分攤至金融資產的金額為350萬元，第一年年底應收款350（萬元），第二年建造服務分攤至金融資產的金額350萬元，第一年年底應收款于第二年的利息（350×6.18%）=22（萬元），第二年年底應收款350+350+22=722（萬元），第二年年底應收款于第三年的利息（722×6.18%）=45（萬元），第三年收取現金-117萬元，第三年年底應收款為722+45-117=650（萬元）。混合資產屬性下無形資產初始計量情況為：第一年建造服務（500×（1+5%）×33%）=175（萬元），借款成本（第一年及第二年支付利息×33%）11萬元，第二年建造服務（500×（1+5%）×33%）=175（萬元），第二年年底無形資產為175+175+11=361（萬元）。

無形資產按照直線法進行攤銷，每年攤銷額=361/8=45（萬元）。

合約收入及成本：按照完工進度確認建造成本和收入，則第一年、第二年應分別確認建造成本500萬元、建造收入525萬元。

通行費收入：運營方將收取的通行費分攤至金融資產與無形資產，如表10所示。

混合資產屬性下重鋪路面勞務與無形資產屬性相同，也應按照《國際會計準則第37號——負債準備、或有負債及或有資產》，按照使用期間結束日清償現實義務所需支出的最佳估計進行確認與計量。該屬性下重鋪路面勞務每期確認的損益情況如表11所示。

運營方的現金流量表、綜合凈利表和財務狀況表如表12—表14所示。

三、啟示與借鑒

（一）以“控制法”為基礎，合理界定運營方會計核算的外延

IFRIC 12出臺前，國際上主要采用“風險報酬法”規范運營方的會計處理。在風險報酬法下，運營方根據自身對風險的判斷進行會計處理，一方面主觀性較強，另一方面運營方具有較大的可操縱空間。IFRIC 12以“控制”為基礎，當滿足“控制”條件時，基礎設施不得確認為運營方的不動產、廠房和設備，而應由授予方將相關資產以公允價值為計量基礎在資產負債表中予以確認。我國在制定PPP項目會計處理規范時，應避免“風險報酬法”帶來的弊端，借鑒IFRIC 12采用“控制法”對運營方的會計處理予以規范。“控制”的內涵可以從兩方面加以規范：第一，授予人在服務內容的確定、服務對象的選擇以及服務價格的調整方面，能夠對運營方實施控制或監管；第二，授予人在服務特許協議結束時可以通過所有權、受益權或者其他方式對項目設施的重大剩余權益加以控制。當滿足任何一項控制條件時，運營方不得將基礎設施列為不動產、廠房和設備，而應按照不同情況列示為金融資產或者無形資產。如果運營方具有向授予人或按照授予人指示收取現金或其他金融資產的合約權利，則按照金融資產核算；如果運營方具有向公共服務使用者收費的權利，則按照無形資產核算。具體來講，在項目成立階段，明晰各產權主體，準確清晰地核算每一產權主體的產權變動和資產要素；在項目建設、運營以及特許期結束時，一方面區分擁有完整產權的資產和特許經營的資產；另一方面，對借款費用、利息收入確認、后續支出確認等問題，制定具體的核算辦法。endprint

（二）結合資產屬性統籌制定處理規范，明確三類屬性的邊界

多種資產屬性并存時，一項特定的PPP項目既可以確認為無形資產，也可以確認為金融資產。如果確認為無形資產，在價值減少時成本會相應增加，如果確認為金融資產，在價值減少時，投資利息會增加。由此，在運營期初期，無形資產屬性下的利潤小于金融資產屬性，而在運營期后期，金融資產屬性下的利潤會小于無形資產屬性。多種資產屬性并存時，企業可以根據需求任意選擇不同的資產屬性，以滿足對財務目的需要。因此，我國在制定PPP項目會計處理規范時，應借鑒IFRIC 12的規定，對每種資產屬性的適用范圍和確認時點予以規范。當運營方建造或升級基礎設施，并在固定期間內運營該基礎設施，同時獲得協議議定的收入時按照金融資產處理；當運營方建造或升級基礎設施，在建造完成后的固定期間內運營該基礎設施，并向使用者收取費用，按照無形資產處理；同時嚴格區分因提供服務向授予人收取現金和因提供公共服務向使用者收取費用，分別確認為金融資產和無形資產，從而降低企業操縱利潤的空間，保持相似項目之間財務指標的可比性。

（三）信息披露應當全面、真實、持續，增強PPP項目透明度

IFRIC 12要求按照《國際會計準則解釋公告第29號——特許經營協議：披露》，對特許服務協議的分類和以建造服務換取資產（包括金融資產和無形資產）的期間內所確認的收入和損益予以披露。PPP特許經營協議以公私合營為基礎，雙方伙伴關系的形成和維系需要建立在彼此認知和如實反映相關信息的基礎之上。如果運營方信息披露不完整或不真實，很可能為利益相關方提供道德風險和機會主義的行為空間，影響投融資決策，增加監管的難度。因此，我國應進一步完善運營方信息披露機制，從涉及的相關風險、或有事項、績效披露等方面對特許經營協議安排、可能影響未來現金流量的金額、時間和確定性安排的重要條款進行全面、真實、持續披露[4]，從而增加運營方項目信息的透明度，提高公眾對項目實際成本和政府跨期預算約束評估的準確性。此外，應加強立項階段的信息披露，促進公眾參與階段前移，更好地了解公眾的訴求和價值偏好，從項目的初始階段對項目黑箱進行解構，增加信息透明度，增強社會資本的信心，進而更好地提升各級地方政府的履約意愿和履約能力，提高財政資金使用效率。

【參考文獻】

[1] KIRK R J. Chapter 14-The international financial reporting interpretations committee[J].IFRS A Quick Reference Guide，2009：490-510.

[2] 尉然.資產屬性與會計計量模式的選擇[J].綠色財會，2010，21（4）：8-9.

[3] 財政部.企業會計準則解釋第2號[A].2008.

[4] 徐玉德，田琳.PPP項目會計處理的國際經驗借鑒與啟示[EB/OL].中國財政科學研究院，2017.endprint