區域大氣污染治理政策工具的優化選擇

文 趙新峰

在日趨注重大氣污染協同治理的發展語境下，摸清我國區域大氣污染治理政策工具選擇的脈絡、特征和選擇偏好，是實現區域大氣污染有效治理的重要抓手。

大氣污染治理須由不同功能、類型的相關機構或主體，以整體性視野，通過制度安排的創新和政策工具的優化組合，以共同協商與相互合作的方式進行協同治理。然而長期以來，我國屬地化治理模式強調獨立的“政策空間和裁判權”和屬地之內“各自為營”的碎片化治理，區域大氣污染治理政策工具乏力成為我國大氣污染形勢難以切實好轉的重要原因，優化區域大氣污染治理政策工具顯得十分迫切。

區域大氣污染治理政策工具乏力催生協同型政策工具

我國在區域大氣污染治理過程中，政策工具過于簡單化和形式化，行政命令手段和管控型工具是應對棘手問題的主要策略。以強制程度較低的政策工具逐漸取代強制程度較高的政策工具，以協同型政策工具取代管制型為主的政策工具，是大氣污染治理成敗的關鍵，也是良好治理目標達成的重要手段。在日趨注重大氣污染協同治理的發展語境下，摸清我國區域大氣污染治理政策工具選擇的脈絡、特征和選擇偏好，是實現區域大氣污染有效治理的重要抓手。

囿于屬地管理模式和“一畝三分地”思維局限，我國區域大氣污染協同治理起步晚，效果尚不明顯；決策者自身的選擇偏好導致政策工具之間的割裂和短期效應；治理進程中過度依賴管制型政策工具的運用，政府間橫向政策工具協調缺失；市場型、自愿型、混合型政策工具應用不足，多種政策工具的協同作用不能充分發揮；信息整合成本高且信息共享平臺缺失；對大氣污染的“運動式”治理導致政策工具選擇中的“路徑依賴”，缺乏變遷與創新動力。

需要重視的是，區域大氣污染治理政策工具的選擇并不是新舊政策工具之間簡單的替代關系，良好治理績效的達成需要政策工具的有效整合與協同。自愿型政策工具的運用激發了社會組織的活力，催生了區域內公民參與意識的覺醒，促進了公民道德水平的提升，可以顯著降低管制型和激勵型政策工具的實施成本，而管制型政策工具的權威將會使激勵型政策工具和自愿型政策工具的治理效果更加明顯，激勵型政策工具可以激發創新動力，但需強制型政策管控的輔助。

我國區域大氣污染治理政策工具的優化選擇是一個打破既定選擇偏好，破解碎片化治理的過程，也是協同創新、整合創新、不斷優化和增進的工具體系建構的過程。對現有治理政策工具體系加以優化，需要引入協同型政策工具手段，最終形成一個內在相互增進、外在相互協調的政策工具箱，通過這一政策工具的運用催生出我國大氣污染真正意義上的協同治理模式。

我國區域大氣污染治理政策工具優化選擇面臨的困境

一是對管制型政策工具的“路徑依賴”。從20世紀70年代至今，國家頒布的大氣污染治理相關政策文本來看，以“禁令/規定”以及“空氣質量/排污標準”為代表的管制型政策工具成為主導。政策工具文本中突出顯示的有“保護”、“行政”、“部門”等，“規定”、“標準”和“管理”等詞語也在文本中廣泛采用，表明在我國區域大氣污染防治領域中，政府的政策工具更多傾向于行政手段，具有濃重的管控性色彩。從政策工具比例來看，管制型政策工具比例遠遠超過市場型和自愿型政策工具，市場型和自愿型政策工具作用十分有限，不同工具類型使用頻率嚴重失衡。管制型政策工具在市場機制不健全、公民社會發育不成熟的狀況下被過度采用，具有一定的合理性，但此類工具的過多使用，不僅容易形成政策工具選擇上的“路徑依賴”，而且影響創新型工具的優化選擇，同時造成較高的運行成本。此外，由于某些區域內大氣污染治理政策法規不夠健全，利益補償機制不到位，信息共享安排待加強，管制型政策工具在區域大氣污染治理實踐中存在職能交叉、政府間協調不力、部門間溝通不暢等棘手問題，進而導致政策工具失靈，影響了政策執行的效果和力度。

二是政府決策者的選擇偏好導致政策工具之間的協同不力和短期效應。一方面表現為決策者政策工具選擇偏好方面，缺乏整體性和綜合性考量，趨于片面性和單一性。從我國大氣污染治理政策工具選擇的歷史進程來看，不同政策工具類型具有各自的功能特征，也存在不同程度的缺陷。政策工具選擇過程中，決策者只立足于微觀局部，從固有行政單元利益出發，關注單一政策工具的運行功效，習慣以割裂的思維方式選擇政策工具，缺乏復合型思維，造成區域政府和部門政策工具之間相互排斥，彼此對立沖突，協同治理陷入尷尬境地。另一方面表現為決策者選擇偏好的臨時性和不可持續性。實踐證明，在需要短期見實效的區域重大空氣質量保障活動中，“運動式治理”政策工具的效果頗為明顯，長期被霧霾籠罩的北京出現了久違的“APEC藍”“閱兵藍”“奧運藍”等。這種運動式治理工具在自上而下的權威體制下，可以在短期內達成“突擊式”的治理績效，但該治理工具最大的弊病在于它的短期性、臨時性和非常態化，這樣的短期行為不具有可持續性。

三是政策工具“單打獨斗”，彼此之間缺乏有效整合與協同。首先，就政策工具功能來看，強制程度偏高，協同程度和整合程度明顯偏低，政府間橫向政策工具協調不到位。“屬地管理”體制下地方政府各自為政，孤島現象較為突出，政策工具間呈現出“各自為戰”的碎片化特征。區域內地方政府間橫向政策工具協同，效果主要體現在“運動式”空氣質量保障活動期間，政府間缺乏長效橫向工具協調機制。其次，企業、社會組織和公眾參與大氣污染治理的程度偏低。我國現有管控類政策工具主要依靠政府科層制治理結構的強制性，激勵型的政策工具類型單一，靈活性不夠，申請流程復雜，執行監管方面乏力，主要以政府補貼、稅費調節為調節手段。由于政府集中管制導致價格形成機制不健全，市場配置稀缺資源的決定性作用受阻，難以解決資源開發利用過程中外部成本內部化問題，市場主體技術創新的動力受挫。自愿型政策工具方面，我國的環保NGO和第三方評估發展尚處于起步發展階段，缺乏足夠的發展動力和發展空間。社會各方面利益相關者之間缺乏協同治理的理念和彼此信任，社會組織和公眾缺乏明確的參與渠道，難以實現有效監督。此外，對公眾的宣傳教育工作不到位，在一定程度上也成為制約公眾參與的主要因素。

四是“行政區行政”體制下的“信息孤島”現象影響了信息化治理政策工具的共治共享。信息化治理政策工具的協同性缺失，成為區域大氣污染治理的瓶頸。就現狀而言，各地區之間的信息處于零散狀態，缺乏協同策略下區域層面的統籌，政府間信息暢通不夠，信息整合渠道單一，信息共享機制欠缺，信息更新缺乏時效性，最新的治理數據和治理進展情況難以從公開渠道第一時間獲取。此外，我國部分區域開始著手搭建大氣污染的信息共享平臺，出發點很好，但平臺整合協同實質性作用并沒有發揮出來。區域層面在共享平臺上的信息發布內容，主要包括各地工作總結、治理進展情況展示以及內部工作信息傳輸，但協同治理亟需解決的污染源無法及時獲取，污染信息實時通報、聯防聯控、聯合執法等關鍵性信息并沒有實現真正意義上的共享。區域內各行政單元、各個部門的信息管理協同有待加強，網絡跨政府協同、跨部門信息共享、一體化數據庫的設想還待實質性推進。目前，區域各行政單元陸續出臺政策，強化大氣污染治理信息的監測和收集整理工作，但受制于行政區的屬地管理局限，信息溝通與共享難以在同一個平臺上達成共識，造成單一行政主體信息監測和收集的成本過高，信息質量得不到保障，區域政府間信息披露和信息共享機制匱乏導致的“信息孤島”現象，成為區域信息化治理政策工具推進的一大障礙。

優化區域大氣污染協同治理政策工具的路徑

我國區域大氣污染治理政策工具的演進是一個動態選擇的復雜過程，需要基于協同發展理念，根據政策環境和政策目標的調整不斷建構、創新和增進。

第一，探索使用具有協同功效的新型政策工具類型。單一類型的政策工具在實施過程中具有一定的孤立性和片面性，而且由于政策權威存在縱向上的壓力性和橫向上的分散性，使得具有協同功能的政策工具處于“單打獨斗”狀態。在我國區域大氣污染治理實踐中，具有協同功能和意愿的政策工具類型在區域或地方層面缺乏用武之地。為整合這些碎片化狀態的政策工具權威，有必要組建區域大氣污染治理政策工具的協同機構。這一機構要求基于整體性、復合型、協同性的標準，對區域政府間政策工具加以系統整合設計，協同設計，確保不同類型政策工具在區域內的優化組合，達成區域內治理主體為共同使命相互信任、彼此合作的政策工具創新行動。目前，區域大氣污染治理的政策工具主要有管制型、激勵型、自愿型幾種工具類型。當前區域大氣污染的嚴峻形勢，亟待建構起與新制度環境相匹配的政策工具治理體系，而基于政策工具之間整體功能和協同效應的新型政策工具——協同型政策工具應該成為應時之舉。

第二，強化、優化和細化已有政策工具類型。一是完善管制型的政策工具。不可否認，管制型政策工具體系在推進重點區域空氣質量改善方面起到決定性作用。在我國走向工業化和城鎮化的關鍵期，對化石能源的需求較大，節能減排的空間逐步縮小，這種嚴峻形勢下不宜用其他工具類型取代管控型政策工具，需要繼續發揮管控型工具的強制規制功能，在區域大氣污染治理領域采用更加嚴格的控制標準，采取更加先進的規制策略，提高工具的運行效率。要把工作重心從注重局部個體污染的治理，轉變到對重點區域整體高污染、高耗能、高排放行業的總體管控方面上來。同時，要注重管控型、市場型和自愿型政策工具的協同功效，當三種工具類型協同增效時，再逐步降低管制型政策工具的規制強度。二是優化市場型政策工具。市場型政策工具相較于管制型政策工具具有“效率”上的優勢，可從以下兩個方面著力優化市場型政策工具：一方面，進一步完善和豐富“利用市場”型政策工具。為改變“排污賺錢，治污賠錢”的怪象，應該讓排污成本高于排污收益成為常態。主要措施包括：進一步擴大排污收費工具的應用范圍，實行差別化排污收費制度；積極推進稅收工具與我國稅制的整體改革相銜接，將部分“高污染、高耗能”行業產品納入消費稅征收范圍；豐富補貼的應用形式。通過“脫硫優惠電價”、“以獎代補”、“區域重點節能減排項目補貼”和“綠色采購”等多種形式發揮補貼工具的積極作用。另一方面，推進“創建市場”型政策工具的運用。當前，我國的法律制度和市場機制不夠完善，不具備排污權交易工具全面鋪開的條件。應該在探索建立主要大氣污染物排放指標有償使用和交易制度的基礎上，推進區域橫向生態補償工具的使用。區域生態補償工具的應用，可通過縱向和橫向上的財政轉移支付來實現。與之對應的是，我國區域大氣污染治理實踐中，基本采用的是污染者支付的形式，筆者則更傾向于“受益者支付”的形式。通過“受益者支付”形式，可以將治理主體的治理責任、治理任務與治理成本相分離，建立公平的利益補償機制。三是細化自愿型政策工具。自愿型政策工具是指社會治理主體在治理過程中具有相對獨立性，在自愿基礎上通過集體行動、多種策略和機制的組合而達成政策目標的手段。作為大氣污染治理政策工具體系中的重要組成部分，自愿型政策工具具有不可或缺的輔助和補充功能，這一功能的有效發揮，需要考慮如何與其他工具協同生效，需要針對當前我國自愿型政策工具作用范圍有限、主體作用發揮不到位、運用體系不健全等問題，有針對性地對工具加以細化完善。要著力推進節能減排自愿協議在政府和企業間的達成，強化政府的激勵引導作用，推進政府節能減排信息公開，讓企業和社會組織主動為政府分擔更多的社會責任。要著力培育和扶持第三方認證評估機構，從自我約束、監督評估、智庫支持等多個方面提升企業、公民和社會組織的參與度，通過推進大氣污染治理過程中政府與市場、社會和公民關系的變革促進政策工具的改進和優化。

第三，強化相關部門間合作，整合信息化治理政策工具。打破部門間利益格局，打通部門間協作渠道是信息化政策工具得以推進的重要環節。首先，推動區域大氣污染信息共享平臺的搭建工作，開發區域大氣污染治理信息化政策工具系統。這一信息系統不僅能為區域政策工具選擇提供統一的治污數據信息，節省單個主體收集整合信息的成本，而且可以為大氣污染監管提供信息技術上的支撐。進一步講，區域內利益相關者可依托大氣污染治理信息系統，平等、順暢地進行溝通協調，整合創新工具，減少“搭便車”，降低政策工具協調選擇的成本。同時該系統可以暢通研究人員和公眾了解空氣質量、歷史數據信息的渠道。其次，要強化網絡信息技術作為政策工具的整合與創新。對網絡支撐技術、網絡基礎設施和人力資源進行有效整合，簡化網絡程序和步驟, 簡化政府治理的程序，搭建一個一體化、標準化的信息平臺, 使治理環節更加緊湊，治理流程更加便捷，讓資源共享的在線治理模式成為常態。平臺可以實時公開企業的能耗與排污情況、污染布局以及空氣質量評價的相關信息，形成區域大氣污染治理的數據信息網絡。