跨界污染實證研究文獻綜述

劉曉軍，張 炳

（1.南京大學環境學院；2.污染控制與資源化研究國家重點實驗室，南京 210023）

近年來，中國面臨著嚴峻的水污染形勢與明顯的跨界污染特征，跨界水體上游地區污染排放對下游地區帶來嚴重影響[1]。跨界污染不但造成污染轉移，對下游用水主體的生產生活產生影響，而且可能使上下游地方政府產生糾紛與沖突，阻礙流域水污染治理的地區間合作。當前，跨界污染通常難以直接監測，且通常與地方政府公共管理相關[2]。隨著中國水污染形式的愈發嚴峻與跨界污染糾紛的頻繁發生，對跨界污染問題的研究具有重要意義[3]。

1 跨界污染的界定

對跨界污染的界定最早由1977年經濟合作與發展組織提出，該組織將跨界污染定義為：其物理來源屬于、全部或者部分位于一個國家的管轄區域，但在另一個國家的國家管轄區域發生影響的任何故意或者非故意的污染[4]。隨著研究的不斷深入，跨界污染的主要研究對象已從國家之間更多地轉向省和直轄市（州）之間、省內跨不同設區市（郡）之間等，同時學界對跨界污染的認識從現象逐漸深入機制研究[5]。在跨界污染的機制研究中，學者更多地關注跨界環境要素的準公共物品屬性。以跨界河流為例，由于跨界河流一般擁有固定流向且具有攜帶污染的能力，因此上游在一定范圍內存在負外部性。同時，負外部性以攜帶污染的方式實現，在環境治理層面會給上游排他性的受益可能[6]。在現實中，跨界污染可能發生的原因是，上游地方政府通過將更多的污染排放集中于邊界這一策略性行為造成污染轉移，從而轉嫁環境壓力。

2 跨界污染的機制研究

在針對跨界污染的實證分析中，最早進行的是地區污染程度的差別化研究，一些學者在研究中發現，行政區域邊界處的污染比內部更為嚴重。Lipscomb以巴西的主要河流水質作為研究對象，利用污染物濃度的衰減函數進行水質模擬，發現水體污染函數在行政區域的邊界處存在明顯的突變升高情況，揭示了行政區域邊界的污染特殊性[7]。圍繞這一現象，相關學者提出了可能的多種機制，主要包括“污染溢出”“污染避難所”與“搭便車”。

近年來，更多學者開始認為污染轉移可能與政府的策略性行為相關，提出了跨界污染中的“搭便車”理論，即政府使污染集中于其管轄區域的下游邊界，通過搭下游的“便車”減輕自身的環境壓力，也就是跨界污染現象。有學者對跨界污染與分權的因果關系進行了實證研究。根據不同州獲得清潔水法案中水環境管理自治權的時間差異，使用三重差分模型對各州獲得水環境管理自治權前后的跨界污染現象進行了對比。結果顯示，獲得水環境管理自治權的州由上游轉移至下游的污染物占比有所上升，即環境事務自主權的下放使地方政府更傾向于“搭便車”，證實了跨界污染是地方政府的策略性行為，即“故意”的污染。

“污染溢出”“污染避難所”與“搭便車”是學界對跨界污染成因的三種機制假說，但在實證研究的模型設置上難以將三個機制進行區分與定量比較，學界通常做法是通過表征方法區分“搭便車”效應，或將三種機制合并考量。

3 跨界污染研究的實證策略

在針對跨界污染的實證研究中，如何表征跨界污染是重要問題。跨界污染的表征分為兩種：一種是行政區域邊界處的污染程度高于行政區域內部的污染程度；另一種是行政區域相鄰時，上游邊界的污染程度高于下游邊界。

跨界污染的宏觀表征的實質是對跨界污染的不同理解。在污染治理激勵不足時，“理性的地方政府”會采取各種措施和方法完成經濟增長的目標。同時，地方上的政治集權又給予了地方政府進行生產要素規劃的能力。在意愿與能力雙重滿足的條件下，地方政府通過配置生產要素地理位置的方式，同樣對污染排放進行配置。跨界污染則意味著在管轄行政區域內尋找“最優的污染排放地點”。基于對管轄行政區域內的污染影響最小化和水污染的固定流向的考慮，邊界處就成為污染物排放量最大、環境質量最惡劣的地區。許多學者在表征跨界污染時將同一行政區域的邊界污染情況與內部污染情況進行對比，Sigman、Kahn和Konisky等學者就以邊界與內部的污染程度對比來表征跨界污染的嚴重程度。結果顯示，美國與巴西等國家的州邊界污染物排放量或環境質量均差于州內部，證實了跨界污染的存在[8]。

第二種實證策略則是對具有轉嫁污染能力的上游邊界與缺乏轉嫁污染能力的下游邊界進行對比。第一種實證策略通過對邊界處與內部進行對比，但可能存在的問題是，即使結果顯示行政區域邊界處的污染物排放要高于行政區域內部的，這些污染物的額外排放是來自于政府的策略性行為還是來自“污染溢出”或邊界處的地理特點與資源稟賦仍不清楚。換言之，第一種實證策略是將包括上述的三種機制與其他所有可能的影響因素合并考量。而對比上游邊界與下游邊界則可以觀察上游地方政府是否真的采取了“策略性行為”。在本研究中，筆者選取了中國的24條主要河流，篩選出跨省河流經過的邊界縣，對上游縣與下游縣的排放進行了對比分析。結果表明，中國省際間確實存在河流跨界污染現象，上游邊界比下游邊界的污染活動增加了20%，且上游邊界縣的排污費降低了11.5%。結果表明，中國省間確實存在跨界污染現象，且上游政府可能在邊界處的管理上存在懈怠情況。

4 結論

跨界污染是指行政區域間的污染轉移現象，它是當今各國的重要環境問題之一。跨界污染不但造成了區域間治理責任的不公平分配，引發區域間糾紛，而且極易誘發污染物在邊界處的集中排放，使其成為污染排放的聚集地，造成公平與效率的雙重減損。對跨界污染問題進行的實證研究已經具有一定規模。根據本文的梳理，在機制上，“污染溢出”“污染避難所”與“搭便車”三種機制假說都具有一些理論與實證的研究分析。但三種機制的統一定量分析與比較還少有研究。未來的研究可以結合“邊界與內部的對比”和“上游邊界與下游邊界的對比”兩種方法，構造多重差分模型進行定量分析。在跨界污染的治理與現有政策對其的影響上，目前少有實證研究對此進行分析，未來研究可以基于實證策略對跨界污染進行定量表征，在機制研究的基礎上選取相關政策，對不同政策的治理效果進行評估，為政策的制定與改進提供實證研究的幫助。