環境影響評價中公眾參與問題的應對策略分析

劉貝貝，林偉龍

（三平環保咨詢（北京）有限公司廣州分公司，廣州 510275）

20世紀中葉，人類社會迅猛發展，人們不加節制地開發利用環境，引發了一系列生態環境問題，為保護人類生存環境，世界各國紛紛出臺相關法律建立了環境影響評價制度。1979年9月，《中華人民共和國環境保護法（試行）》頒布，標志著我國環境影響評價制度的正式確立，此后國家又出臺了一系列的相關法律法規、技術導則、管理條例等規范環境影響評價，并明確要求建立公眾參與制度。

環境影響評價中的公眾參與是指項目開發建設過程中，建設單位、環保主管部門、環評單位、受到或可能受到項目環境影響的公眾、相關領域的專家學者、感興趣團體、新聞媒體等相關群體就項目產生或可能產生的環境影響進行雙向交流的活動[1]。環評中引入公眾參與，有利于建設單位從民眾角度分析項目可能存在的環境危害，能及早尋找解決辦法，提高決策質量，達到環境保護的目的，并提高公眾的環保意識。但通過近年來環評項目的公眾參與調查發現，我國仍缺乏完善的環評公眾參與制度，公眾作為公參的主體，其知情權、參與權和表達權得不到滿足，環保意識不高，導致公眾參與性較低，可操作性不高和公眾積極性弱。本文將針對目前公眾參與制度存在的問題提出相應的改善策略。

1 公眾參與存在的問題

1.1 公眾知情權問題

公眾知情權是公眾參與環境事務的前提。目前，環評中的信息發布以公共媒體公布與紙質媒介傳播為主，建設單位通常將項目信息發布在自己單位網站、當地主管部門網站等公眾不會特意瀏覽的網站，公眾獲知項目信息的渠道過少、過窄甚至無法獲知。根據《環境影響評價公眾參與暫行辦法》的規定，征求公眾意見的最短期限為10個工作日，很多建設單位在具體公示過程，甚至達不到公示期限的最低要求，公眾對項目環評做出更為準確判斷的時間不夠充足。此外，建設單位在公布環評信息時，往往內容有限或避重就輕，對項目的污染物排放情況及防治措施描述不清，或美化結論，導致公眾對項目的了解不夠全面，造成公眾的結論失真，可參考性大打折扣。

1.2 公眾參與權問題

我國所采用的公眾參與方式是“自上而下”的，政府部門決定公眾是否能夠參與、如何參與等內容，影響公眾參與的自主權[2]。與此同時，我國環評中的公眾參與方式較單一，最常用的就是問卷調查，而調查問卷往往不能精準分發給全部利益相關人員。此外，問卷調查中的問題都是由建設單位或環評單位設置，問題往往千篇一律、技巧性不夠、忽略項目特性、不涉及敏感問題等，公眾處于被動接收地位，無法主動表達真實想法，使得公眾參與流于形式，公眾參與權形同虛設。

1.3 公眾表達權問題

公眾可以采用信函、電話、傳真和電子郵件等方式，公告之日起10個工作日內向建設單位或者其委托的環境影響評價機構提出相關意見。而建設單位或環評單位對公眾提出意見的主要處理方法是：簡單歸納闡述，缺乏客觀分析，不對公眾提出的問題進行有針對性的回答[3]。公眾表達的問題，得不到回應，得不到重視，得不到解決，公眾表達權被約束。

1.4 公眾環保意識問題

在現實生活中，公眾往往因各種原因而自覺或不自覺地缺乏保護環境的社會責任感和參與意識。部分群眾缺乏必要的環保知識，意識不到存在的環境問題；部分群眾因覺個人力量微小，認為環保主要靠政府，個人意見不會被重視采納，對項目決策無關輕重；部分群眾擔心被牽連，選擇回避或敷衍了事。廣州某沿海項目開展過程中，群眾對該項目進展的關注，只是局限于項目建設時占地、拆遷給自己多少賠償，而忽略了對當地環境會有怎樣的影響。

2 公眾參與存在問題的應對策略

2.1 建立多樣化信息公開方式

為保障公眾知情權，提高公眾參與力度，建設項目的信息公開方式應該是多種多樣的，確保利益相關公眾都能及時、方便地獲知項目信息。比如除通過網站、紙質媒介發布信息外，還可通過當地的新聞播報、當地群眾普遍關注的地方微信公眾號、短信群發、地方村委會宣傳等方式讓項目公示信息快捷地被公眾所知。

2.2 完善公眾參與方式

目前，公眾參與的最主要方式是問卷調查，問卷調查范圍、發放數量、人群比例設置要合情合理，問卷的設計應有技巧性、針對性，體現項目特性和環境敏感問題，密切聯系群眾生活，既能讓公眾便于理解，又能讓公眾暢所欲言。例如，對于水泥建材行業，要明確項目運營期產生粉塵對群眾和大氣環境的影響程度及采取的防治措施；對于航道疏浚項目，要明確導致水質渾濁的范圍和對漁民養殖活動的影響。除此之外，還可多采用召開專家咨詢會、公眾意見聽證會、電話熱線、電子郵箱、政府網站等多平臺渠道，讓未被調查到的利益相關民眾也有發言參與的機會，保障公民參與權。

2.3 建立公眾意見采納反饋機制

通過對各平臺渠道收集到的公眾意見進行綜合整理和分析，逐條給出采納或不采納的原因，有針對性地吸取或采納公眾提出的合理的、有建議性的意見，研究和制定出相應的解決對策。采取污染防治措施，并將處理過程、處理結果通過政府網站、紙質媒介、當地的新聞播報、當地群眾普遍關注的地方微信公眾號、地方村委會張貼宣傳等方式讓公眾知悉，甚至對重點關注項目的公眾進行電話或電子郵件解釋。必須建立完善的公眾意見采納反饋機制，讓公眾感覺自己的意見是被重視的、是有回應的，公眾參與的積極性會大大提高，形成良性循環。

2.4 加強公眾參與宣傳

首先，加強環境知識的宣傳。從環境保護的相關法律法規及方式技巧入手，幫助公眾提高環境知識，多方面對環境知識進行宣傳，采用環保相關的廣播、公益廣告、雜志、報紙等公眾參見方式，舉辦宣傳講座或專題欄目，在居民小區開展環保知識競賽活動，讓公眾感到人類環境問題的重要性，增強主人翁意識[4]。其次，從教育出發，保證環境參與意識的傳承和發展。學生是國家發展的希望，也是未來環境保護的執行者和參與者，在教學教育中開展環境保護專題教育，從小培養學生的環保意識，并鼓勵以家庭為單位，開展環境保護的學習和互動，促進環保意識在社會中的擴展。最后，應拓寬環境保護參與機制，強化公眾的環境保護觀[5]。相關部門可以通過媒體宣傳環境保護案例，也可以在公眾隨處可見的地方設置宣傳海報，招募環保志愿者，策劃環保宣傳小活動，以公眾喜聞樂見且簡單快捷的方式，引導公眾參與環境保護的討論，發揮輿論監督作用，促進更多公眾參與到環境保護的宣傳中。

3 結語

公眾參與作為環境影響評價中的重要環節，通過建立多樣化信息公開方式、完善公眾參與方式、建立公眾意見采納反饋機制和加強公眾參與宣傳，保障公眾的知情權、參與權和表達權，提高公民環保意識，切實提升公眾參與環境保護的力度，達到環境影響評價中公眾參與制度的目的。