阜新市環境治理問題研究

楊福軍

（遼寧工程技術大學，遼寧 阜新 123000）

2013年11月12日，國務院印發《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》，規劃根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》《全國主體功能區規劃》等編制，是指導全國各類資源型城市可持續發展和編制相關規劃的重要依據。規劃目標聚焦建立健全促進資源型城市可持續發展長效機制，明確了構建資源開發與經濟社會發展、生態環境保護協調發展格局的戰略指向。阜新市地處東北老工業基地，屬于衰退型資源城市。長期以來，阜新市采用粗放型的礦產資源開發模式，缺乏礦產資源保護意識，輕視對環境和生態的保護，遺留了大量環境疾患，這已成為當地經濟社會可持續發展的桎梏。本研究旨在探尋阜新市環境治理對策，以期對阜新市可持續發展及遼寧經濟振興有所裨益。

1 阜新市面臨的主要環境問題

1.1 水資源短缺且污染狀況嚴重

遼寧省人均水資源量不足1 000 m3，僅為全國人均占有量的1/3，屬于重度缺水地區。省內水資源量與人口分布不均衡使得省內資源型城市人均水資源又遠遠低于全省人均量。在長期的礦業開采過程中，技術需求下的人為疏干排水及含水層自然疏干均導致阜新市地下水位下降，大量含有油污、煤粉、巖粉和其他污染物的礦井水及洗煤水排放，對城市的水資源造成嚴重的污染。

1.2 大氣環境污染突出

2017年，遼寧省14個城市環境空氣質量優、良天數比例分別為17.4%和58.4%。與2016年相比，2017年全省城市環境空氣中PM2.5、PM10、SO2年均濃度和CO日均值第95百分位數濃度分別下降4.3%、2.5%、17.6%、10.0%，NO2年均濃度持平，O3日最大8h平均第90百分位數濃度上升1.3%[1]。遼寧省環境空氣重點監測的可吸入顆粒物、SO2、NO2年均濃度雖然近幾年下降明顯，但整體污染形勢仍然十分趨勢。眾多資源型城市空氣污染指標普遍較高，這與資源型城市資源開采有直接的關系，加強資源型城市大氣環境污染治理不容忽視。

1.3 土地資源破壞嚴重

阜新市礦產資源埋藏淺，適宜露天開采，有較多、較大露天礦區，盲目開采會直接破壞土地資源。煤炭資源的地下開采往往導致采礦后產生的礦坑無法利用、地表下陷，采礦排出的廢石、廢渣侵占大量土地，廢水污染地表土地等問題。另外，早期礦產資源開發缺乏嚴密而具體的復墾計劃和措施，目前土地資源破壞極為嚴重。

2 資源型城市環境治理的基本原則

2.1 可持續發展原則

可持續發展概念的提出是人類為了克服一系列環境、經濟和社會問題，特別是全球性的環境污染和廣泛的生態破壞，避免生態關系失衡而做出的理性選擇。資源型城市環境治理涉及經濟、社會等復雜問題，應該以可持續發展理念為指導，建立可持續發展法治體系、管理體系等，實現資源型城市環境的法治化治理與科學化管理，努力實現生態效益、經濟效益和社會效益的統一，促進經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，使經濟發展與人口、資源、環境相協調[2]。

2.2 分類治理原則

國務院印發的《全國主體功能區規劃》將我國國土空間按開發方式分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。優化開發、重點開發和限制開發區域原則上以縣級行政區為基本單元；禁止開發區域以自然或法定邊界為基本單元，分布在其他類型主體功能區域之中。《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》又將資源型城市按照資源開發的不同階段劃分為四大類：成長型城市、成熟型城市、衰退型城市、再生型城市。阜新市屬于衰退型城市，從主體功能區的規劃與資源型城市的分類來看，與其他類型的資源型城市面臨的情況不盡相同，應結合實際情況選擇適宜的環境治理方法，不可盲目照搬。

2.3 可行性原則

資源型城市環境治理問題是至今尚未完全破解的世界性難題，仍處于探索階段，已有的經驗無不表明資源型城市環境治理困難重重，而資金短缺無疑是其中的瓶頸問題。雖然學者已經就環境治理資金來源問題從理論上提出多種解決辦法，但這些辦法大多只從理論上有所突破，目前實踐效果欠佳，人們仍需結合歷史及現實情況逐步探索可行之道。

2.4 跨地區協調原則

資源型城市環境問題大多是中國早期自然資源的長期開發過程中遺留下來的，自然資源的國有化使得資源開發并非資源型城市單獨受益。目前，資源型城市環境問題并非資源型城市單獨面臨的問題，行政區劃的劃分并不能阻斷環境污染對區域生態環境的整體性影響，資源型城市環境治理的成功帶來的不僅僅是自己頭頂的一片藍天，關乎著城市本身及周邊輻射區域生態環境的改善。因此，資源型城市環境治理問題的解決離不開既往資源開發受益者的補償，也不應缺少環境相關區域的參與。

2.5 全民參與原則

環境問題的產生最初在于人類對自然資源和生態環境的不合理利用和破壞，導致人們產生這種環境損害行為的根源是人們缺乏對環境的正確認識。近年來，雖然公民的環境保護意識有了一定提高，但仍有大量企業、個人在經濟利益的驅使下肆意破壞環境，行政執法由于力量不足，尚無法實現有效監督與懲治，急需廣大民眾參與社會監督乃至公益訴訟。

3 阜新市環境治理的具體建議

3.1 系統制定環境保護地方立法規劃、確定立法內容，完成環境保護地方法制建設頂層設計

建設生態文明是一場涉及生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革。實現這樣的根本性變革，必須依靠制度和法治。我國生態環境保護中存在的一些突出問題，大都與體制不完善、機制不健全、法治不完備有關。《中華人民共和國環境保護法》明確指出：“本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生動物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”2015年3月15日，《立法法》修改，地方立法權擴至所有設區的市，立法權限即包含環境保護問題。2018年，阜新市就城市市容和環境衛生治理問題開展了《阜新市城市市容和環境衛生管理條例》立法工作，就條例草案廣泛征求意見，但目前尚無系統的地方環境保護法律制度。

建議加快阜新市環境保護地方立法進程，逐步系統地將大氣環境治理、水環境治理、土地環境治理、礦藏環境治理、自然遺跡與人文遺跡保護等立法納入阜新市立法規劃；將反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度，以及環境損害賠償制度在立法中予以明確規定；立法中應明確公民享有知情權、監督權、索賠權、議事權等環境權益，促進公民參與環境治理；啟動阜新市環境保護地方立法前期工作，為全面開展阜新市環境保護地方立法工作做準備。地方立法需要在與上位法不相抵觸的前提下結合本地實際情況加以開展。近年來，國家圍繞環境問題著手構建環境標準體系，要求各地結合實際制定具體標準。這就要求人們在開展阜新市環境保護地方立法前做好以下前期準備工作：先行研析環境保護上位立法并跟蹤國家環境標準體系內容，系統準確摸排阜新市環境現狀、分析具體環境問題，為今后有針對性立法提供依據；市立法機關與遼寧工程技術大學共同建立地方環境保護立法研究中心（基地），作為專門研究機構，具體承擔地方環境保護立法問題研究、立法預測、立法評估、立法項目調研、接受委托起草法案、提供立法咨詢以及提出立法建議等任務，為地方環境保護立法工作提供強有力的智力支持。

3.2 加快礦山地質環境恢復治理

將礦山地質環境恢復治理作為環境治理的首要工作，積極加快大型礦坑重點治理工程，如阜新市海州煤礦區等地質災害隱患的綜合治理。對于仍在生產或今后新開礦山造成的生態環境破壞，按照“誰破壞，誰治理”的原則，由礦山企業對礦山地質環境進行恢復治理，考慮到資源產品的國家定價機制，礦山企業在無法將治理費用計入價格成本時，應積極爭取區域生態補償金，由產品使用方在產品價格外補償，并可考慮引入環境責任保險[3]。對歷史遺留或責任人已經滅失的地質結構復雜、危害嚴重、治理難度大的深部采空區等突出地質環境問題，可積極探索環境治理修復基金模式加以綜合治理。基金來源可廣泛接受社會公益性贈予，還可依據“誰受益、誰補償”的資源開發補償機制，向受益方積極爭取區域生態補償金。確定受益方時，一方面考慮以往多年資源型城市在國家經濟發展宏觀調控下對全國經濟發展的支持，由國家中央財政向基金注入專項資金，另一方面根據預期治理效果評價結果，跨區域受益地區應參與治理資金的籌措，具體可以從當地稅收中劃撥部分資金。

3.3 合理引導城市產業可持續發展

制定科學合理的產業發展政策，引導資源型城市產業可持續發展。衰退型資源城市應積極發展無污染或少污染、可吸納就業的替代產業，如建立與礦業相關的職業技術教育學校，以風電、核電等方式逐步替代產能低、污染大的火電產業，做大做強礦山、冶金等大型成套裝備和工程機械等傳統優勢產業，培育發展化工裝備、環保及綜合利用裝備制造產業，加快模具、關鍵零部件等配套產業發展[4]。利用礦區現有廠房和設施，大力發展紡織、服裝、食品等勞動密集型產業。大力發展遼寧阜新海州露天礦國家礦山公園礦山工業旅游等特色服務業。

3.4 促進資源節約與綜合利用

積極引導科研院所、大專院校加強資源節約與綜合利用的科學研究，相關部門應籌措資金支持科研立項，研究推廣先進的尾礦、煤矸石、粉煤灰和冶煉廢渣等綜合利用工藝技術。在資源開發的同時，以煤矸石、尾礦等產生量多、利用潛力大的礦山廢棄物為重點，配套建設綜合利用項目，努力做到邊產生、邊利用。支持城市建設資源綜合利用示范工程（基地），并對研究成果投產使用給予政策、稅收等優惠。

3.5 完善資源型城市環境治理過程中相關資金的計算辦法

資源型城市環境治理需要注入大量的資金，諸多學者提出了很多理論上可行的資金解決辦法，但都缺少具體可行的計算辦法，如環境治理恢復保證金的具體數額如何確定、環境治理修復基金中的區域生態補償金如何計算等。在陸續開展的環境治理過程中，人們應注意積累第一手數據，探索切實可行的計算辦法。

3.6 確立主要領導負責制下的協作治理機制

經濟發展指標作為地方領導政績的考核要點，使得部分地方領導一味追求經濟發展而忽視了環境治理甚至以環境污染換取經濟發展。當前，環境治理勢在必行，地方領導政績考核必須堅持一票否決制，將環境保護作為關鍵指標。資源型城市資源開發中的環境污染問題十分復雜，各大礦企在行政管理上多不受制于地方政府，資源開發的任務及利潤追求促使很多礦企忽視對地方環境的破壞。另外，地方往往從中獲得大量稅收，導致相關部門對礦區污染不夠重視，問題只有得到共同上級部門重視方能予以協調解決。因此，應確定相應領導責任制，將環境治理問題作為其工作業績一票否決因素，提高環境治理水平。

3.7 提高居民環境意識，加強社區環境治理

《阜新市城市市容和環境衛生管理條例》（征求意見稿）較為系統地規范了城市市容和環境衛生問題，但并未明確將社區環境治理納入立法范疇。資源型城市居民普遍環境保護意識不強，生活中一些不經意的行為往往對原本就不容樂觀的環境造成累加式破壞。例如，棚戶區改造后，大量原居民仍然很難改變原有生活模式，樓外生火燒水、樓間圈地施肥種菜（涉及小區內春季燒荒）、廢舊物品占用公共空間堆放等行為非常普遍；居民飼養的寵物隨地便溺、部分小區焚燒生活垃圾等行為均對城市環境指標及社區居住環境造成破壞。

建議將社區環境治理納入正在進行的城市市容和環境衛生治理立法范疇，賦予環境保護部門及綜合執法部門以權力，對社區污染環境的行為予以治理；依托街道、社區開展工作，廣泛吸納大、中、小學生及低保戶等作為志愿者成立環境保護社會團體，從加強社區環境保護管理入手，開展環境保護意識教育，檢舉環境違法行為，使公眾在改善生活環境、加強自我約束的同時逐步關注重大環境事件、監督政府環境治理，參與環境公益訴訟。