如何有效控制財政投資項目工程造價

張友華

望城經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會，湖南長沙 410000

政府投資項目作為社會公益資產(chǎn)投資的重要部分，涉及的投資數(shù)額大，公益性強，在為國民自身發(fā)展的基本需求提供保證的同時，也有效地促進了國家經(jīng)濟的迅速發(fā)展。在具體項目實施過程中，工程造價控制作用重大，從一而終貫穿到項目建設(shè)過程，政策性、法規(guī)性和合理性等方面要求都非常高，是有效確保工程造價整體受控的有力方法。一般來講，工程造價控制是在允許造價內(nèi)，對建設(shè)項目工程的整體流程進行建設(shè)資金的規(guī)劃、控制以及監(jiān)管，對建設(shè)過程中出現(xiàn)的偏差、錯誤預(yù)估等進行及時的糾正與改進，以此來確保項目投資建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，進而使項目建設(shè)的整體過程中，能夠?qū)崿F(xiàn)對人力、物力以及財力資源的合理使用、高效利用，盡可能在保證工程竣工結(jié)算在審定預(yù)算額內(nèi)的同時，最大化項目的投資收益。因此，工程項目管理部門應(yīng)該根據(jù)項目的施工進度，采取相應(yīng)的造價控制措施，在實時核實檢查的過程中，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，推動項目高效順利、經(jīng)濟實惠開展。

1 財政投資項目和建設(shè)工程造價

財政投資項目是指運用財政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金（含國債資金）以及上級財政部門委托的基本建設(shè)項目、納入財政預(yù)算管理的專項資金、政府性資金、政府性融資及其他財政性資金安排的建設(shè)項目和各類財政專項支出項目等。比如，根據(jù)望政辦發(fā)[2016]40號文中定義，望城區(qū)內(nèi)政府投資項目包括：（1）財政預(yù)算資金安排的建設(shè)、維修、改造項目，以及上級財政部門委托評審的建設(shè)項目；（2）納入財政管理的各種政府性基金安排的建設(shè)、維修、改造項目；（3）政府性融資安排的建設(shè)項目，包括政府直接融資的項目、外債項目、國債轉(zhuǎn)貸項目、企業(yè)或單位負責(zé)融資但需由政府籌資償還和出臺收費政策償還的融資項目、政府以國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)置換等方式安排的項目；（4）其他財政性資金安排的建設(shè)項目。建設(shè)工程造價是指建設(shè)工程從籌建到竣工驗收交付使用前所需的全部費用，包括建筑安裝工程費、設(shè)備及工器具購置費、勘察費、設(shè)計費、工程監(jiān)理費、建設(shè)單位管理費及國家規(guī)定計入工程造價的其他費用。

2 政府投資項目工程造價管理體系

財政投資項目工程造價管理現(xiàn)狀表現(xiàn)為政府直接管理和參與經(jīng)濟活動，且要求在不同的設(shè)計階段編制概算或預(yù)算并對政府負責(zé)；制訂了概預(yù)算編制審批方法、內(nèi)容、原則；而且規(guī)定了設(shè)備材料預(yù)算價格、費用定額、概預(yù)算定額的管理權(quán)限、編制、審批等，從而建立了比較完善的概預(yù)算計價的管理體系。例如，望城區(qū)有《湖南省財政投資評審管理實施辦法》、《長沙市望城區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈長沙市望城去財政投資評審管理辦法〉的通知》等財政投資評審政策文件；《長沙市望城區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)局關(guān)于加強房屋建筑和市政公用工程初步設(shè)計概算審查工作的通知》等工程管理相關(guān)政策文件；《湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于發(fā)布湖南省建設(shè)工程人工工資單價的通知》、《交通運輸部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈公路工程營業(yè)稅改征增值稅計價依據(jù)調(diào)整方案〉的通知》、《湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于增值稅條件下計費程序和計費標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定〉及〈關(guān)于增值稅條件下材料價格發(fā)布與使用的規(guī)定〉的通知》、《湖南省交通運輸廳關(guān)于調(diào)整湖南省公路工程基本建設(shè)項目人工工日單價及稅金的通知》、《關(guān)于市政工程技術(shù)措施費計取的有關(guān)規(guī)定》、《關(guān)于印發(fā)〈長沙市工程建設(shè)文明施工通用標(biāo)準(zhǔn)〉的通知》、《長沙市望城區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈長沙市望城區(qū)政府投資建設(shè)項目技術(shù)服務(wù)付費內(nèi)部操作細則〉的通知》、《國家計委、建設(shè)部關(guān)于發(fā)布〈工程勘察設(shè)計收費管理規(guī)定〉的通知》、《關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費管理規(guī)定〉的通知》、《關(guān)于明確望城區(qū)政府性投資項目工程量清單上限定價及主要原材料單價的通知》等相關(guān)計價文件。

3 政府投資項目有關(guān)投資控制規(guī)定

長沙市望城區(qū)政府投資建設(shè)項目管理辦法中就有關(guān)投資控制有以下規(guī)定：

（1）相關(guān)單位應(yīng)嚴(yán)格控制政府投資建設(shè)項目工程造價，提高資金使用效益，防范政府性債務(wù)風(fēng)險。

（2）政府投資建設(shè)項目應(yīng)推行全過程工程造價控制，在一般項目立項、重大項目可行性研究報告及設(shè)計審批、施工、竣工驗收等各階段加強投資控制及管理，注重事前控制、事中監(jiān)控、事后追控。

（3）各單位應(yīng)把優(yōu)化設(shè)計方案作為投資控制的核心。項目建設(shè)單位送審的可行性研究報告應(yīng)進行多方案比選并基本達到初步設(shè)計編制深度，初步設(shè)計應(yīng)基本達到施工圖編制深度。可行性研究報告的編制格式、內(nèi)容和深度除應(yīng)達到國家規(guī)定要求外，還應(yīng)包括社會穩(wěn)定風(fēng)險分析、節(jié)能評價等內(nèi)容。發(fā)改、規(guī)劃、住建等部門在設(shè)計方案審查環(huán)節(jié)應(yīng)對投資控制進行專題論證。

（4）項目可行性研究報告的投資估算主要包括工程建設(shè)費、工程建設(shè)其他費（其中征地拆遷補償費、管線遷改費分別單列）、預(yù)備費和建設(shè)期貸款利息等費用。

（5）項目建設(shè)單位在進行初步設(shè)計時同步編制設(shè)計概算并向概算審查部門報批。設(shè)計概算主要包括工程建設(shè)費、工程建設(shè)其他費（其中征地拆遷補償費、管線遷改費分別單列）、預(yù)備費和建設(shè)期利息等。

項目建設(shè)單位組織管線權(quán)屬單位編制管線遷改初步設(shè)計，并據(jù)此編制概算明細表納入項目初步設(shè)計概算。

（1）建設(shè)單位應(yīng)要求設(shè)計單位進行限額設(shè)計，即按照可行性研究報告批復(fù)文件中明確的投資估算控制初步設(shè)計，按照批準(zhǔn)的初步設(shè)計控制施工圖設(shè)計。

（2）設(shè)計概算超投資估算10%的（不含征地拆遷補償費和管線遷改費），或建設(shè)地點發(fā)生變化以及建設(shè)規(guī)模、方案設(shè)計等發(fā)生重大變更的，或者設(shè)計概算中工程建設(shè)費超過投資估算中的工程建設(shè)費10%的，應(yīng)重新報批可行性研究報告或修改初步設(shè)計，經(jīng)分管副區(qū)長同意后，報常務(wù)副區(qū)長批準(zhǔn)。區(qū)評審中心不得未經(jīng)批準(zhǔn)對送審預(yù)算超概算的項目進行預(yù)算審核。

（3）政府投資建設(shè)項目應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的設(shè)計文件進行施工。在項目實施過程中嚴(yán)禁擅自通過施工洽商或補簽其他協(xié)議等方式變更設(shè)計方案、增加建設(shè)內(nèi)容和提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。確因地質(zhì)、水文、天氣等特殊情況需要設(shè)計變更的，按工程變更相關(guān)管理規(guī)定執(zhí)行。

（4）各部門應(yīng)加強政府投資建設(shè)項目概算的監(jiān)督管理，確保項目總投資控制在批復(fù)的概算以內(nèi)。

① 政府投資的市政、交通、水利項目的初步設(shè)計概算由相應(yīng)行業(yè)主管部門審批，其他政府投資建設(shè)項目的初步設(shè)計概算由區(qū)發(fā)改局審批。

② 項目主管部門和概算審批部門對項目概算管理負監(jiān)督責(zé)任，按照批復(fù)的概算嚴(yán)格控制，在施工圖設(shè)計、招標(biāo)、項目施工、重要設(shè)備及原材料采購等重要環(huán)節(jié)開展概算控制檢查，制止和糾正違規(guī)超概算行為。

③ 項目建設(shè)單位對概算控制負直接責(zé)任，按照批復(fù)概算嚴(yán)格執(zhí)行，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督檢查。

④ 設(shè)計、監(jiān)理、評估、勘察、施工等參建單位依據(jù)法律法規(guī)和合同約定，履行相應(yīng)的概算控制責(zé)任。

⑤ 未批復(fù)初步設(shè)計概算的小額政府投資建設(shè)項目，其建設(shè)投資按資金申請報告或可行性研究報告批復(fù)的投資規(guī)模進行控制。

4 現(xiàn)行工程造價管理日趨完善

（1）工程造價按市場機制形成。投標(biāo)制在建立市場價格機制方面做出了一定的貢獻，施工單位的自主報價是市場價格的結(jié)果。現(xiàn)在建筑市場越來越透明，投標(biāo)單位的公平競爭影響工程造價的合理性。通過完善建設(shè)工程造價費用項目構(gòu)成，統(tǒng)一工程量清單計價規(guī)則，完善工程量清單計價規(guī)范等市場化計量與計價標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)綠色建筑、城市軌道交通、低碳建筑等各行業(yè)市場價格，因而逐步形成動態(tài)化、市場化、專業(yè)化、規(guī)則統(tǒng)一的工程造價體系。

（2）造價控制重施工同時重設(shè)計。一直以來，我國的建設(shè)工程基本低估了工程初步階段的控制，把造價控制的重點放在建設(shè)工程的后面階段，因此時常出現(xiàn)投資額超限的情況。設(shè)計階段的費用雖然占工程造價的比重很小，但對造價的影響比重卻達50%～70%，因此需對項目的設(shè)計方案開展招投標(biāo)，對多個設(shè)計方案進行評比選優(yōu)，而且請專家進行綜合評審，確保中標(biāo)的方案有利于控制工程造價且技術(shù)先進、功能全面、結(jié)構(gòu)合理等。在工程實施過程中通常把施工階段列為投資控制的重要階段。市場經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)在，基本形成科學(xué)合理的市場環(huán)境。

（3）咨詢機構(gòu)越來越健全，工程咨詢業(yè)發(fā)展已十分成熟，高素質(zhì)的工程造價技術(shù)人才已達到市場需求。各個評審中心為防范審核風(fēng)險，提高評審質(zhì)量，規(guī)范評審操作，依據(jù) 《長沙市望城區(qū)政府投資建設(shè)工程造價管理辦法》的規(guī)定，區(qū)財政預(yù)決算（投資）評審中心按照公開、公平、公正的原則，通過政府采購擇優(yōu)選取造價咨詢機構(gòu)組建財政預(yù)決算投資評審工程造價咨詢機構(gòu)庫。目前，每年都會增加一批取得工程造價師資格的專業(yè)人才，高級專業(yè)人才數(shù)量也逐年攀升，通過加強繼續(xù)教育和專業(yè)培訓(xùn)，工程造價專業(yè)人才素質(zhì)不斷提升，基本覆蓋工程項目投資、建設(shè)、運營全過程。而且內(nèi)地與香港等地專業(yè)人才交流頻繁，香港工料測量師已與內(nèi)地造價工程師互認注冊。

5 結(jié)語

政府財政投資項目工程造價管理意義重大、責(zé)任重大，必須始終堅持科學(xué)統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格把控，為政府投資提供科學(xué)決策依據(jù)，為政府財政把好項目投資關(guān)。同時，政府財政投資項目工程造價管理工作者應(yīng)加強自身學(xué)習(xí)，提升能力素質(zhì)，培育良好的工作品質(zhì)，為推動社會快速健康發(fā)展做出積極貢獻。