廣州市城市更新“微改造”的共治理念

歐靜竹

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東廣州 510000

1 廣州市城市更新政策演變

廣州的城市更新政策演變經(jīng)歷了三個階段：2009年之前為初步探索階段，主要關(guān)注“老破舊”的存在建筑安全風(fēng)險或影響城市面貌的地區(qū)；2009～2014年是“三舊”改造階段，創(chuàng)立“三舊”改造政策體系。從個案模式推廣至“三舊”項目，穩(wěn)步推進(jìn)舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)改造；2015年至今為“有機(jī)更新階段”，成立城市更新局，出臺城市更新“1+3”政策。此階段通過常態(tài)化有序推進(jìn)更新改造，形成具有廣州特色的“城市有機(jī)和諧更新”。特點：以政府主導(dǎo)、市場運作、利益共享為原則。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、歷史文化保護(hù)和人居環(huán)境改善均為此階段改造的關(guān)注點。創(chuàng)新性提出“微改造”更新方式，注重城市更新項目的長期效益和可持續(xù)發(fā)展，確保產(chǎn)業(yè)和城市更新項目的有機(jī)融合。

2 “微改造”——作為城市更新新模式

2.1 政策背景

當(dāng)前中國進(jìn)入城市化深化階段，對城市更新方式提出了新的要求與挑戰(zhàn)。城市更新改造進(jìn)入常態(tài)化，需直面老齡化、加強(qiáng)文化保護(hù)，及社區(qū)文化營造等諸多問題。2015年中央城市工作會議提出“加強(qiáng)城市修補(bǔ)，有效推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治”。2016年，正直上?？傮w規(guī)劃修編契機(jī)，提出有機(jī)更新政策“四大更新行動計劃”，其目標(biāo)是通過有機(jī)更新的手法完善社區(qū)服務(wù)、鼓勵創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)、保障歷史傳承、構(gòu)筑慢行生活。2016年，廣州市更新局提出“微改造”更新方式，配套政策包括《廣州市老舊小區(qū)微改造實施方案》、《廣州市舊村微改造工作指引》。2016年計劃微改造項目19宗、2017年106宗、2018年計劃100余宗。微改造模式的出現(xiàn)體現(xiàn)了規(guī)劃思潮的轉(zhuǎn)變。

2.2 城市更新“微改造”的對象

廣州市2017年編制完成 《廣州市老舊小區(qū)微改造實施方案》、《廣州市舊村微改造實施方案，對于舊廠房類微改造也在實踐持續(xù)推進(jìn)，“微改造”的更新方式不限于特定“三舊”地區(qū)，通過因地制宜的分析調(diào)研，滿足一定條件的舊村、舊廠房、舊城鎮(zhèn)可探索“微改造”模式。

2.3 城市更新“微改造”的模式特征

改造模式從“大拆大建”向“綜合整治”、“微改造”轉(zhuǎn)變。靈活性高，以民生為導(dǎo)向，由居民或業(yè)主根據(jù)需求提出改造申請，以居民自我協(xié)調(diào)為主，降低更新政府或建設(shè)組織進(jìn)行協(xié)商的難度。

實施從“單點式”項目向“點、線、面的‘多點聯(lián)動型’”項目轉(zhuǎn)變。以老舊小區(qū)“微改造為例”，2018廣州計劃對200個老舊小區(qū)進(jìn)行微改造，出臺一份改造779個老舊小區(qū)的3年工作計劃方案。

由藍(lán)圖式規(guī)劃向過程式規(guī)劃轉(zhuǎn)變。貫徹全過程在地居民參與，創(chuàng)新組織機(jī)制，建立居民或業(yè)主更新委員會相應(yīng)制度，基于此進(jìn)行內(nèi)部協(xié)商，集中向政府申報、協(xié)商設(shè)計、以及監(jiān)督施工。

由政府向多元合作模式轉(zhuǎn)變。在更新參與主體中，政府擔(dān)任的角色及任務(wù)發(fā)生了重要的調(diào)整。雖然政府的主導(dǎo)作用未曾發(fā)生過動搖，在第一階段、第二階段的城市更新實踐中，政府更傾向于“家長式”的參與模式，而當(dāng)前政府更重要的角色是擔(dān)任規(guī)則的制定者和項目的裁判員，其工作重點聚焦于頂層、引導(dǎo)性的管控規(guī)則制定與完善，其監(jiān)管領(lǐng)域貫穿項目前期審批、中期實施、后期驗收階段。

由關(guān)注物質(zhì)空間層面深入制度完善與精神空間層面。反思大拆大建的單一做法，探索循序漸進(jìn)地修復(fù)、活化、培育，通過挖掘歷史廠房、老建筑、老街區(qū)在當(dāng)代的實用性，讓老城老而不衰，魅力常在。

由政府買單向多元資本轉(zhuǎn)變。為提升更新效率、分擔(dān)風(fēng)險、依托企業(yè)資源實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)導(dǎo)入，成立廣州城市更新基金，重點支持采取政府與社會資本合作模式(PPP)的老舊小區(qū)微改造、歷史文化街區(qū)保護(hù)、公益性項目、土地整備等城市更新項目。通過多元參與多方共贏，實現(xiàn)對歷史古跡的保護(hù)和當(dāng)?shù)鼐用窭娴谋Ｕ稀?/p>

3 城市更新“微改造”的實踐案例

3.1 舊廠房微改造

舊廠房微改造更多注重與城市產(chǎn)業(yè)升級的契合性，引導(dǎo)舊廠房向政策支持的創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。結(jié)合廣州位于“一江兩岸三帶”、“三大戰(zhàn)略樞紐”、多點支撐重點功能區(qū)核心區(qū)等重點區(qū)域內(nèi)的國有舊廠房和村級工業(yè)園，作為先行實踐地區(qū)。推進(jìn)差異化舊廠房更新改造，全面改造與“微改造”同時推動。兼顧政府、土地權(quán)利人和市場主體等多方利益，鼓勵引導(dǎo)土地權(quán)利人、集體經(jīng)濟(jì)組織等市場主體和社會資本參與更新改造開發(fā)，增強(qiáng)更新改造的動力。廣州T.I.T國際時尚中心前身是成立于1956年的廣州紡織機(jī)械廠。2007停產(chǎn)時，采用政府搭臺，企商合作的模式，原權(quán)屬單位廣州紡織工貿(mào)企業(yè)集團(tuán)與深圳德業(yè)基投資控股集團(tuán)有限公司攜手對工廠進(jìn)行改造。通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、融入契合城市需求，轉(zhuǎn)型為國際時尚中心。

3.2 舊村微改造

舊村微改造的策略是“系統(tǒng)更新、串聯(lián)項目；活動引導(dǎo)，政策配套；漸進(jìn)更新、持續(xù)運營，資金動態(tài)綜合平衡”，相較于綜合整治模式，更注重舊村自身優(yōu)勢的活化利用。深井古村是黃埔區(qū)具有700年歷史的歷史村落，歷史文化資源豐富?！陡罗k法》提出的“微改造”的城市更新理念，為深井古村的活化利用提供了政策支撐。深井古村創(chuàng)新更新主體及組織模式，在區(qū)政府主導(dǎo)下，深井經(jīng)濟(jì)聯(lián)社為主體推進(jìn)微改造，并引入社會資本參與更新實施及物業(yè)運營。切入點是活化利用三大資源，提升村集體產(chǎn)業(yè)，延續(xù)保護(hù)的思路，慢行的概念，適度引入產(chǎn)業(yè)、人群和益生菌。

3.3 老舊小區(qū)微改造

老舊小區(qū)微改造的關(guān)注重點為補(bǔ)短板，突出特色注重安防提升、全齡化改造和社區(qū)文化的營造。改造前需前期評價，考核改造項目的必要性、急迫性、可行性。通過評估表指標(biāo)，綜合考量建筑年代、建筑結(jié)構(gòu)、建筑圍護(hù)等多方要素，同時將居民改造意愿作為重要考量部分。自廣州市城市更新局2015年成立以來，對老舊小區(qū)微改造的推進(jìn)力度加大，2016、2017年共安排財政資金2.5億元，推進(jìn)老舊小區(qū)微改造項目106個，涉及用地面積765公頃。仰忠社區(qū)成為2016年首批試點，市、區(qū)兩級財政共投入近3000萬元，不僅實現(xiàn)人居環(huán)境的改造，同時塑造長期的社區(qū)治理理念，促進(jìn)社區(qū)形成共建共享共治的模式。

4 城市更新“微改造”的共治理念

4.1 共治理念的保障機(jī)制

政府提供主要資金保障。在第一批老舊小區(qū)微改造試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，積極探索適應(yīng)不同類型微改造項目的政策與機(jī)制。對于老舊小區(qū)的民生類工程，強(qiáng)調(diào)政府資金的保障力度，明確了市財政每年用于老舊小區(qū)微改造補(bǔ)助的城市更新金額，明確了市、區(qū)財政、個人支出的比例。

靈活精簡的政策保障。加大簡政放權(quán)力度、簡化老舊小區(qū)微改造立項程序，市發(fā)改委將立項審批權(quán)委托區(qū)政府，由區(qū)政府負(fù)責(zé)項目審批，實施微改造備案；搭建微改造實施平臺，既鼓勵和引導(dǎo)社會資金參與后期有收益的改造項目，也鼓勵國有企業(yè)參與老舊小區(qū)微改造。

4.2 共治理念的全流程公共參與

前期策劃：問計于民·廣納善言。在微改造前期策劃階段，通過這種方式擴(kuò)大公眾參與的力度，如舉辦公開的設(shè)計競賽2017年，更新局舉辦首屆“老廣州·新社區(qū)”廣州市老舊小區(qū)微改造規(guī)劃設(shè)計方案競賽，不設(shè)門檻征集微改造方案，城市更新部門甄選部分可行性構(gòu)思和規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容，將其納入相應(yīng)老舊小區(qū)微改造的實施方案中，讓這些好點子“落地生根”。

后期管養(yǎng)：健全老舊小區(qū)自治管理和設(shè)施設(shè)備長效管養(yǎng)機(jī)制，創(chuàng)新城市社區(qū)治理方式。老舊小區(qū)微改造項目驗收合格后，設(shè)施設(shè)備移交建設(shè)管理委員會或引入專業(yè)的物業(yè)管理進(jìn)行管養(yǎng)。

4.3 共治理念的全民話語平臺

通過引入社會資源，置入創(chuàng)新“觸媒”，如文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、高效機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位均可為“微改造”項目搭建議事智囊團(tuán)。規(guī)劃工作坊的建立是一個有效手段，其是一個由“業(yè)主/集體—政府—運營商—社團(tuán)—企業(yè)—專業(yè)人士—社會人士”等各類團(tuán)體、人士組成的協(xié)商組織，對項目推動過程中涉及多方利益的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)、研究、決策。

5 結(jié)語

廣州市“微改造”的城市更新方式貫徹了“政府主導(dǎo)、社會共治”的基本原則。在強(qiáng)化政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，加大財政資金投入的同時，實踐中積極搭建多方參與平臺，如公開競賽平臺、社區(qū)居民議事平臺，合理推進(jìn)更新改造。在行動策略上采用“因地制宜、分類實施”的原則，結(jié)合舊區(qū)資源特色、街區(qū)機(jī)理、業(yè)主意愿、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等特征，使老舊小區(qū)類項目強(qiáng)調(diào)補(bǔ)短板、完善社區(qū)公共服務(wù)、建立社區(qū)自治機(jī)制，實現(xiàn)居住品質(zhì)和人文關(guān)懷的長效提升；對舊廠房微改造類項目強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)功能的置換與升級、對工業(yè)遺產(chǎn)的活化利用；使舊村類微改造項目則更具綜合性，對其中居住板塊強(qiáng)調(diào)消除安全隱患、填補(bǔ)公共服務(wù)缺失的空間，對其中村級物業(yè)、村級舊廠房則重視產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化升級后其對城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間需求的配給。

“微改造”作為一種“四兩撥千斤”的有機(jī)更新手段，微而巧，輕而廣，思而細(xì)，未來將進(jìn)一步創(chuàng)新城市更新融資模式，完善配套政策，在政策允許的框架范圍內(nèi)推動城市更新項目的具體實施。