新時代中國生態環境保護的成績、經驗與新要求

常紀文

（國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京 100010）

黨的十八大開啟生態文明新時代，生態文明工作進入“五位一體”的大格局。在生態環境保護方面，過去的五年多，黨和國家的重視前所未有，各方的支持與投入前所未有，法治措施的嚴厲前所未有，改革的力度前所未有，人民群眾的共識形成前所未有，為中國邁向高質量發展奠定了堅實的基礎。

1 新時代中國生態環境保護的總體實效和經驗

黨的十八大以來，中國生態環境保護成績顯著。總的來看，具體實效是：新的發展理念和生態文明觀不斷清晰，全社會的生態文明共識不斷深入；生態文明體制改革全面部署，體制機制穩步改革，中央環境保護督察在實踐中深化；霧霾污染防治攻堅戰不斷深入，相當多的熱點問題在社會各界的參與下得到解決，綠色發展的模式正在各地形成；環境保護的立法體系越來越健全，配套的規章繼續出臺，規范越來越具有體系性，越來越具有可操作性，黨領導下的生態文明制度體系的四梁八柱已基本形成；在黨政同責的保障下，量化追責等環境法律配套的機制創新對于制度的實施發揮了促進作用；執法越來越嚴厲、規范，環境司法體制正在健全，環境信息公開和公眾參與持續開展，環境權力監督和民主監督正在見效，法律和制度的實效越來越明顯；生態環境部和自然資源部開始組建，防止九龍治水、各管一段的現象，并且打通各環境要素和各地區的環境保護阻隔，打通陸地和海洋的環境保護阻隔，實行統一監管；省以下的垂直管理體制改革越來越深入，在中央環境保護督察和環境保護專項督查的格局下，運轉越來越順暢，機構配合越來越緊密。人民群眾的環保改善獲得感顯著提升。

新時代生態環境的建設和改革成績的取得，既具有努力的因素，更有方法論上的突破。總的來看，具體經驗是：通過實行環境共治，發揮地方黨委在環境保護大局中的決定性作用，發揮地方人民政府的執行作用，發揮人大的權力監督和政協的民主監督作用，發揮司法機關的監督尤其是公益訴訟審判的作用，發揮社會組織和公民的參與和監督作用，發揮企業的主體作用，在分工之中開展環境保護大合唱的管理和監督格局正在形成；通過優化區域的空間發展格局，區域環境風險正在通過規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價得到控制；通過打擊數據造假，建立全國生態環境監測網絡建設，保障了環境保護考核的真實性和準確性，倒逼地方人民政府開展轉型升級；通過優化區域的空間發展格局，試點環境管家服務，通過對中介組織和企業推行環境信用管理，區域環境風險正在通過規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價的有效銜接得到控制；通過環境許可管理，使區域以環境質量管理為核心的環境法律制度得以有效實施；通過生態文明建設考核，生產發展、生活富裕、生態良好的發展模式正在確立；通過中央環境保護督察、環境保護專項督查，環境保護黨政同責、一崗雙責、失職追責的機制正在發揮更大的作用，“散亂污”型企業正在被清理整頓，產業結構正在科學調整，工業技術正在轉型升級；通過黨政嚴肅問責和社會組織、檢察機關提起公益訴訟，侵占自然保護區、破壞濕地、污染環境的現象被大力遏制，環境保護的形式主義和地方保護主義正在被克服，一批綜合和特色的國家公園已經建立，一些植物物種正在恢復，一些消失的野生動物重新出現，生態系統的穩定性在休養生息中得以增強。在全國環境執法大練兵的基礎上，通過狠抓黨建和執法隊伍建設，促進執法的規范化、制度化和程序化，全面提升環境執法監察的水平和實效。目前，生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化，全社會的生態環境質量改善的獲得感不斷增強，生態文明的理念不斷深入民心，生態文明建設和體制進一步深化改革的共識已經形成。

2 新時代中國深化生態環境保護工作的總體要求

黨的十九大設計了美麗中國建設的2020、2035和2050年階段性目標，十九大報告把“和諧美麗的社會主義現代化強國”納入新時代中國特色社會主義思想，把“堅持人與自然和諧共生”納入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，將環境問題的解決納入了黨的戰略發展目標。針對以人民為中心的需要，十九大報告提出“永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”；針對國家的發展，十九大報告提出“為把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國而奮斗”。無論是美好生活還是美麗中國，都包括了對美好生態環境的考量。可見，美好生活的向往和美麗國家的建設已經成為全黨和全社會的共識，成為了各界共同奮斗的目標。在具體目標的設計上，十九大報告指出，第一個階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化。其中，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現。第二個階段，從2035年到本世紀中葉，在基本實現現代化的基礎上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，美麗中國全面、高質量的實現。在此基礎上，2018年3月，憲法也做了相應的修改。

習近平總書記在2018年全國生態環境保護大會上強調，生態文明建設的成效并不穩固。生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期。對于新時代的生態環境保護任務，黨的十九大作出了推進綠色發展、著力解決突出環境問題、加大生態系統保護力度、改革生態環境監管體制、堅決制止和懲處破壞生態環境行為等行動部署，要求打好污染防治攻堅戰和自然生態保衛戰，久久為功，為保護生態環境做出我們這代人的努力。按照2018年《政府工作報告》的部署，2018年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重點地區細顆粒物（PM2.5）濃度繼續下降，化學需氧量、氨氮排放量要下降2%。實施重點流域和海域綜合治理，全面整治黑臭水體。要加強生態系統保護和修復，全面完成生態保護紅線劃定工作，完成造林1億畝以上，耕地輪作休耕試點面積增加到3000萬畝，擴大濕地保護和恢復范圍，深化國家公園體制改革試點。嚴控填海造地。加強環境保護基礎設施建設，有效利用環境保護資金，把寶貴的資金更多用于為發展增添后勁，為環境民生改善雪中送炭。

3 在新時代的新階段如何開展生態環境保護工作

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。2017年的中央經濟工作會議對今后三年的污染防治攻堅戰作出了全面部署，2018年實施大部制改革，為全面推進生態文明建設奠定了體制基礎。在新時代、新理念、新目標、新部署下，2018年5月18—19日在京召開2018年全國生態環境保護大會。這次大會既是新時代黨的生態文明全國大會，也是政府的生態文明全國大會，習近平總書記出席會議并作重要講話，李克強總理作講話。這次大會是一個跨部門工作的“五位一體”的大會，涉及資源、生態和環境，涉及經濟發展和環境保護的協調，各省區市和計劃單列市、新疆生產建設兵團，中央和國家機關有關部門、有關人民團體，有關國有大型企業，軍隊有關單位負責同志參加會議，在規格、規模、影響上屬于歷史之最。可以說，這是十九大后在全國形成強大生態文明共識基礎上全黨和全國的生態環境保護大會。其成功召開，將開啟新時代生態環境保護工作的新階段。

在新時代，生態環境保護新階段應是中國新動能發展壯大的時期，是質量型國家和質量型社會建設的時期，也是更高的環境保護要求與經濟社會艱難協調發展的攻堅期。攻堅期也是重大機遇期，目前我國處于轉型期，也是到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，為此，我們必須負重前行，過關邁坎。在這一新階段，中國的環境保護標準要逐步提升，環境執法要越來越嚴格，環境司法監督要越來越深入，環境監督應當越來越有力，環境信息公開應當越來越全面，公眾參與應當越來越有序和有效，環境守法應當會不斷成為常態。但是如何把握好節奏、統籌好發展和環境保護、統籌好發展和執法、統籌好環境保護目標設定和提質增效進程，實現共同提升，是新階段必須解決的幾個大問題。

在基本原則方面，新時代推進生態文明建設必須堅持六大國際國內的新型原則：一是堅持人與自然和諧共生，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，高度重視生態環境保護。二是綠水青山就是金山銀山，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，加快形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，給自然生態留下休養生息的時間和空間。三是良好生態環境是最普惠的民生福祉，堅持生態惠民、生態利民、生態為民，重點解決損害群眾健康的突出環境問題，不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要。四是山水林田湖草是生命共同體，要統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設。五是用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。六是共謀全球生態文明建設，深度參與全球環境治理，形成世界環境保護和可持續發展的解決方案，引導應對氣候變化國際合作。

在生態文明工作體系方面，加快建立健全以生態價值觀念為準則的生態文化體系，以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系，以改善生態環境質量為核心的目標責任體系，以治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系，以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系。

在綠色發展和綠色生活方面，要全面推動綠色發展。重點要調整經濟結構和能源結構，優化國土空間開發布局，調整區域流域產業布局，培育壯大節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業，推進資源全面節約和循環利用，實現生產系統和生活系統循環鏈接，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式。

在環境污染防治方面，要把解決突出生態環境問題作為民生優先領域。要抓住重點區域重點領域，突出加強工業、燃煤、機動車“三大污染源”治理，堅決打贏藍天保衛戰這個重中之重；要深入實施水污染防治行動計劃，保障飲用水安全，基本消滅城市黑臭水體；要全面落實土壤污染防治行動計劃，突出重點區域、行業和污染物，強化土壤污染管控和修復，有效防范風險。以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，推進鄉村環境綜合整治，打造美麗鄉村。要強化督查執法，大幅度提高環境違法成本。

在生態環境風險防范方面，要把生態環境風險納入常態化管理，系統構建全過程、多層級生態環境風險防范體系。

在改革方面，要加快推進生態文明體制改革，抓好已出臺改革舉措的落地，及時制定新的改革方案，發揮改革的紅利釋放作用。

在環境治理方面，要健全多元環保投入機制，研究出臺有利于綠色發展的結構性減稅政策，充分運用市場化手段，完善資源環境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目。要實施積極應對氣候變化國家戰略，推動和引導建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，彰顯我國負責任大國形象，推動構建人類命運共同體。

在新時代的新階段，我們必須正視現實的環境與發展問題，定好位，站得更高、視野更廣闊，加強生態文明建設和改革工作，做好長遠的設計和謀劃。要堅持環境保護黨政同責、一崗雙責、人大檢查、政協監督、失職追責、終身追責，建立科學合理的考核評價體系，將動真格的環境保護責任體系持續實施下去。

在新時代的新階段，中國特色的社會主義道路會越來越清晰，中國國內的發展環境會更加優化，社會主義行政監管和市場經濟體制優勢會越來越明顯，與之相適應，生態文明制度體系會越來越健全，生態文明建設的理論、道路、方法和文化將進一步明確。在全局性、戰略性的行動綱領指引下，一些改革措施將被鞏固夯實，一些改革措施將被不斷創新，一些改革措施將以點帶面推廣，一些制度的實施將獲得新的成效。在此背景下，堅定不移走生態優先、綠色發展新道路，堅持統籌兼顧，協同推動經濟高質量發展和生態環境高水平保護，協同發揮政府主導和企業主體作用，協同打好污染防治攻堅戰和生態文明建設持久戰。在這種格局下，生態文明建設將以新的歷史使命、新的奮斗目標、新的精神狀態、新的動能催生和不斷夯實的能力建設，通過社會主義制度集中力量辦大事的優勢，一步一步扎實地走下去。