我國環境影響評價與社會穩定風險評估制度關系的思考

黃 迪，劉海東，王亞男*

（生態環境部環境發展中心，北京 100029）

近年來，項目建設面臨的風險愈發復雜多樣，部分建設項目周邊群眾的環境訴求和社會利益相互交織，處置不當容易引發環境社會風險事件，成為社會經濟正常發展的掣肘。為預防和化解我國項目建設引發的環境問題和社會問題，強化建設項目源頭管控和治理，我國先后制定了環境影響評價制度（以下簡稱環評）和社會穩定風險評估制度（以下簡稱穩評），兩者顯著發揮了風險防控作用，但執行過程中也暴露出了邊界不清、內容交叉等諸多問題。為此，亟需從宏觀全局角度，系統總結環評和穩評制度發展歷程和現存差異，深入挖掘兩者制度設計和評價內容上的潛在關聯，探討兩者關系銜接的具體路徑，從而進一步提高建設項目行政審批效率，推動建設項目平穩落地運行。

1 環評和穩評制度的源起和實踐

1.1 環境影響評價制度

環評制度是當前我國知名度最高、推廣力度最大的環境管理制度之一，自設計之初至今在分析、預測和評估規劃建設項目環境問題方面發揮了重要作用。環評最早由美國首創，20世紀70年代引入我國，并于1979年在《中華人民共和國環境保護法（試行）》中以法律的形式確立下來。2003年《中華人民共和國環境影響評價法》的頒布實施，為環評提供了更堅實的法律保障。依據《中華人民共和國環境影響評價法》，環評是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。環評制度作為一項“舶來品”，與中國的政府管理體系相結合后，形成了中國獨有的管理框架，包括由審批部門、技術評估單位、評價機構、項目建設單位及監督方組成的運行體系，由環評技術導則、標準與規范等形成的技術體系[1]。隨著《中華人民共和國環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》的修訂出臺，我國環評制度日臻成熟和完善，在推進產業結構調整和產業合理布局，嚴把項目環境準入，優化項目選址選線，強化污染防治和生態保護措施，有效防范環境風險，保護各類環境敏感目標，維護公眾合法環境權益等方面發揮著重要作用[2]。但也還存在制度設計不合理、工作邊界不清、評價內容“虛胖”、環境整改措施不落地及環評執行率不高等問題。

1.2 社會穩定風險評估制度

穩評制度起源于2005年四川省遂寧市的地方實踐創新，并經歷了“地方先行—中央采納—推廣實行”的發展歷程，其目的主要是預防和化解重大工程項目建設引發的社會矛盾[3]。中央辦公廳、國務院辦公廳于2012年發布《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》，同年8月，國家發展和改革委員會發布《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》，標志著我國開始建立重大固定資產投資項目社會穩定風險評估機制。穩評機制要求，項目單位在組織開展重大項目前期工作時，應當對社會穩定風險進行調查分析，征詢相關群眾意見，查找并列出風險點、風險發生的可能性及影響程度，提出防范和化解風險的方案措施，提出采取相關措施后的社會穩定風險等級建議。穩評制度的實施對重大決策本身、公眾和社會產生了一定的積極影響，但還存在配套制度設計缺失、審批不明確、穩評被動和流于形式等突出問題。

2 環評和穩評制度的區別和內在聯系

2.1 環評和穩評制度的區別

自制度建立以來，我國建設項目環評和穩評都有了長足發展，但由于頂層設計的“零散化”和我國行政管理部門“各自為政”的體制約束，建設項目風險的防控呈現出“碎片化”。我國涉環保建設項目的行政管理職能分散在環保、維穩、住建等相關部門，各部門之間條塊分割問題嚴重，管理存在重疊和交叉。從兩者制度設計的意圖和出發點來看，環評和穩評制度主要存在以下六個方面的顯著區別。

2.1.1 法律地位上的不對等

環評制度的實施依據包括總法、專項法、部門規章和涉及公眾參與、環評技術導則等各類標準規范，環評的法規制度體系相對嚴謹和健全；穩評的實施主要是依據中辦、國辦出臺的指導意見和國家發改委出臺的部門規章，缺乏統一的系統化、權威性的法律規范體系，使得穩評工作的規范性、權威性不夠，很大程度上影響了穩評的執行率和評估效果[4]。

2.1.2 適用范圍上寬窄不一

環評適用于各類可能對環境產生影響的規劃、建設項目，根據2016年出臺的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，需根據類別和影響程度，對所列出的23項共199類建設項目分類開展環評；穩評的適用范圍則只包括重大工程建設項目，除國家發改委規定的“報國家發展改革委審批、核準或者核報國務院審批、核準的在中華人民共和國境內建設實施的固定資產投資項目”定義為重大項目外，各地對于“重大”項目把握尺度不一。

2.1.3 評價目標上各有側重

環評的最終目標是區域環境質量的改善，評價對象在于“物”，通過分析預測環境影響程度，提出環境保護措施，客觀性和確定性較強；而穩評的最終目標是社會即人為環境的穩定性，在于“人”，通過分析評價及時發現風險，化解社會矛盾，具有明顯的主觀性和隨機性。

2.1.4 評價內容有所交叉

穩評制度泛于環評制度。穩評制度的評估內容包括項目建設的合法性、合理性、可行性和社會風險可控性，涵蓋社會領域、環境領域、文化領域及政治經濟領域的各種風險因素，為“多元對象的多維表現”；而環評制度的評價內容包括各個環境要素，是“單一對象（環境）的多維表現”[5]。

2.1.5 公眾參與規范性差異明顯

環評制度嚴于穩評制度?！董h境影響評價公眾參與暫行辦法》中對建設項目公眾參與的一般要求、組織形式等做出了明確規定，而穩評中僅提出了公眾參與的原則性要求，規范性相對較弱；從公眾參與的效力上看，兩者公眾參與的地位與其制度設計規范性并無關聯：環評編制中建設單位可以尋找理由“不采納公眾的反對意見”，反觀穩評，則是把公眾超過一定比例的反對意見上升為項目推進的“一票否決”項，未取得周邊群眾同意前不允許項目草率上馬[6]。

2.1.6 審批差異顯著

環評報告編制完成后，相應環保行政主管部門將依法對環評報告進行行政審批，出具審批意見并書面通知建設單位；穩評制度中并沒有對穩評報告進行單獨批復的行政審批要求，穩評僅作為項目可研報告、申請報告的重要內容，隨可研報告、申請報告共同報發改部門進行審批或核準。

2.2 環評和穩評制度的內在聯系

2.2.1 制度設計層面互有交叉

環評和穩評在因環境問題引發的社會風險領域，兩者的適用范圍、實施主體、實施程序、評價內容、公眾參與等均存在交叉。從適用范圍上看，兩種制度均適用于垃圾焚燒、PX化工、涉核等環境社會風險項目，相關部門對于環評和穩評的批復是項目開工建設的前置條件；從實施程序上看，通常情況下兩者是在項目決策階段由建設單位委托具有相應資質的第三方機構并行開展；現階段的社會治理的主體不僅是黨和政府，還要依托各類社會力量的協同和公眾的參與，其制度約束是破解“全能政府”慣性障礙的有效途徑[7]。從公眾參與要求上看，環評和穩評是為數不多的明確要求開展公眾參與工作的政府決策制度，其現有法規政策、標準規范中均對公眾參與做出了不同形式的規定，強調將公眾意見作為從源頭上預防和化解各類矛盾，推動科學、民主、依法決策的手段。兩者在公眾參與的組織形式上也具有相似性，都提出應通過召開座談會、論證會、聽證會等方式，了解相關群眾的意愿和訴求。環評和穩評公眾參與的責任主體都是項目建設單位，在各自的項目審批程序中均需組織公眾參與工作，公開內容交織重復，容易造成項目推進效率低下，且一旦環評和穩評公開的信息不一致，往往更易引發公眾質疑，損害政府公信力和企業信譽。因為程序與內容相似，不少研究者和制度參與人員認為環評和穩評制度具備合二為一的可行性。

2.2.2 內容銜接上存在空白

雖然評價目標和內容各有側重，但因建設項目環境問題引發的社會風險是兩者都無法回避的評價內容，在我國總體的政府管理體系中，兩者評價內容的交織是必然現象。為實現環評和穩評評價內容的剝離，2017年起環保部率先發力，在發布的《建設項目環境影響評價技術導則總綱》中刪除了“社會環境現狀調查和評價”的相關內容，建設項目社會影響的評估內容從環評體系中淡出，環評和穩評的評估邊界更加清晰，項目建設的社會影響和風險相關評估內容納入穩評工作體系成為了必然趨勢。然而隨之而來的現實情況是，現階段穩評體系中對因環境影響導致的社會穩定風險重視程度不足，環境社會風險的防范和化解頂層設計缺失或呈碎片化，環境社會風險排查和識別缺乏規范指導，環境社會風險防控能力還很薄弱。

3 環評和穩評制度改革的建議

環境社會風險事件的發生是諸多因素共同作用的結果，風險管控制度設計缺失、執行力差，風險管控盲目、公眾訴求多元化是事件爆發的重要原因。作為我國環境治理法規制度體系中為數不多的以行政審批方式開展的評價制度，環評和穩評制度既相互區別又緊密聯系，兩者在法律地位、制度設計、管理職能等方面存在明顯差異，因此制度的銜接并不能簡單地定義為“誰替代誰”的問題。處理好兩者的關系，關鍵在于厘清邊界，明確目標、工作內容和管理職責，提升防范與化解環境社會風險的效果。這需要破除一些法規制度的障礙，必將是一個相對長期、逐步實現的過程。應在我國現有建設項目條塊化管理的框架下，以涉環保類建設項目為評價對象，統籌、整體考慮，探索構建有效的環評和穩評制度銜接機制。

3.1 厘清兩者的工作邊界和職責

明晰環評與穩評的工作邊界和職責，是實現環評和穩評制度銜接的前提條件。我國建設項目行政管理的頂層設計決定了環評和穩評分屬于環保、發改兩個部門，今后一個時期內，我國建設項目管理仍將處于“各自為戰”的狀態，因此更需要理清環評和穩評的邊界，明確工作職責，避免重復造成資源浪費。在環評體制改革“先行一步”的前提下，考慮進一步規范環評和穩評的評價內容，探索將公眾意見等具有社會屬性的評價內容從環評中逐步剝離，使環評完全專注于對項目的環境影響可接受度的客觀評價，將與“社會”和“人”直接相關的內容逐步并入穩評制度，提升兩項制度的合理性和可操作性。

環評和穩評都是涉環保項目的施工建設單位和業主單位的行為，且為了保證項目所在地利益相關群眾的知情權和參與權，環評和穩評制度均對實施過程中的公眾參與組織形式做出了具體要求。探索將環評和穩評中的公眾參與機制融合，由項目施工建設單位組織統籌開展，結果共用，避免重復公眾參與工作造成的資源浪費。

3.2 加強兩者的制度銜接

環評和穩評制度設計的出發點，都是從源頭上預防項目建設前期可能存在的環境風險和社會風險，兩項制度存在法理上銜接的可行性。重新界定工作職責后的環評和穩評仍需加強銜接，共同應對由環境問題引發的社會風險。應繼續深化環評體制改革，保留環評中信息公開的有關要求，進一步突出信息公開在環評體系中的作用：借鑒穩評中高風險項目（即大部分群眾對項目有意見，反應特別強烈，可能引發大規模群體性事件）“一票否決”的制度設計，增強公眾對于建設項目環境影響的認知，提升公眾決策在環評當中的法律效力，彌合以科學事實為基礎的要求與以價值選擇為核心的法律規制之間存在著的裂痕[8]；精簡并優化信息公開的內容，側重于從技術角度，向社會告知建設項目概況、建設項目對環境可能造成的影響、預防或減輕不良環境影響的對策和措施要點等科學事實，保障公眾依法有序地行使環境保護的知情權和監督權。加強穩評中的公眾意見收集及反饋工作，暢通公眾參與渠道，確保公眾在環保、征地、拆遷等多方面的權益，積極化解環境社會風險。加強環評和穩評資源共享，環評結論與審批意見及時和穩評交換銜接，環評與穩評公眾參與由項目建設單位統籌開展，廣泛征求公眾意見，提升工作效率，避免信息誤導。

3.3 強化穩評承接環評公參內容的保障

制度設計是現代組織制度的“內核”?，F行穩評制度設計大多僅確立了原則性指導框架，其制度的具體實施普遍存在較大的自由裁量空間，也存在規則設計與地區適應之間的模糊空間。穩評制度尚不能有效承擔建設項目涉公眾的各項工作任務，需進一步強化。

3.3.1 推動將穩評納入法制化軌道

以立法形式確立穩評的法律地位，明確審批權限，提升穩評制度的強制性和執行力，充分發揮其防范社會風險的作用。

3.3.2 完善技術體系

一方面加強因環境問題引發社會風險的分析、預測和評估內容，填補因環評改革帶來的評價內容空白；另一方面強化穩評公眾參與的制度設計，制定相關制度辦法，規范穩評信息公開、公眾參與的一般要求、組織形式、開展內容和開展時間。

3.3.3 優化制度設計

變一次評價為項目全生命周期的多次評價，根據項目在建設、運營過程中社會風險的動態變化，探索建立跟蹤評價機制，使穩評與項目進度同步；同時，以項目建設單位為主體實現環評評價結果的共享，將環評成果作為后期穩評社會風險識別的重要依據。

3.3.4 加強能力建設

現代環境風險不再是一個簡單的技術或科學問題，其具有一定的主觀性和建構性，風險規制面臨更大的合法性和合理性壓力，因此需要培養相關學科的人才，制訂和細化穩評機構準入條件和從業人員資格條件，以保證評估結果的科學性和權威性。

3.3.5 開展多種形式的宣傳培訓工作

目前一些政府部門的“穩評觀”出于自利動機，對“穩評”采取受益和成本的短視計算，缺乏內生驅動力。因此應樹立并強化各級黨委政府、企業的風險意識和對穩評工作的科學認知。轉變地方政府政績考核模式，樹立“發展是政績、穩定也是政績”的執政理念[9]。以學習培訓、現身說法等形式開展對決策者、管理者的宣傳教育工作，增強環境社會風險防范和化解的科學性。

[1]王亞男. 中國環評制度的發展歷程及展望[J]. 中國環境管理,2015,7(2):12-16.

[2]劉曉星.解讀 《“十三五”環境影響評價改革實施方案》[N].中國環境報,2016-09-26（02）

[3]劉澤照,朱正威. 掣肘與矯正:中國社會穩定風險評估制度十年發展省思[J]. 政治學研究,2015 ( 4):118-128.

[4]董幼鴻. 重大事項社會穩定風險評估制度的實踐與完善[J]. 中國行政管理,2011 (12):80-83.

[5]李雄飛. 關于社會穩定風險評估與環境影響評價異同的探討[J].科技與創新,2014 (11):112-114.

[6]張樂,童星. “鄰避”設施決策“環評”與“穩評”的關系辨析及政策銜接[J]. 思想戰線,2015,41(6):120-125.

[7]姜曉萍. 國家治理現代化進程中的社會治理體制創新[J]. 中國行政管理,2014 ( 2):24-28.

[8]何香柏. 風險社會背景下環境影響評價制度的反思與變革——以常州外國語學校“毒地”事件為切入點[J]. 法學評論,2017,35(1):128-137.

[9]廉如鑒,姜麗萍. 重大工程社會穩定風險評估過程中的“介入性擾動”[J]. 中國行政管理,2014 (7):64-68.