陜西干線公路養(yǎng)護(hù)市場化改革面臨問題與對策研究

賀艷梅

陜西省西安公路管理局高陵公路管理段，陜西西安 710200

1 公路市場化改革的必然性

2016年，《“十三五”公路養(yǎng)護(hù)管理發(fā)展綱要》頒布實(shí)施，在這當(dāng)中明確指出公路養(yǎng)護(hù)市場化需要分類進(jìn)行改革，公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)要通過市場化機(jī)制運(yùn)行和管理，實(shí)行公路養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域部分事項(xiàng)向社會(huì)“購買服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，以轉(zhuǎn)企改制方式引導(dǎo)一線養(yǎng)護(hù)單位逐漸轉(zhuǎn)向核算獨(dú)立、自主經(jīng)營的企業(yè)，同時(shí)為專業(yè)化公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)跨區(qū)域參與養(yǎng)護(hù)市場競爭搭建平臺(tái)。

2017年6月提出了要對公路行業(yè)事業(yè)單位進(jìn)行改革，注重企業(yè)的養(yǎng)護(hù)，最終實(shí)現(xiàn)道路養(yǎng)護(hù)和管理行業(yè)的分離。

各項(xiàng)指導(dǎo)性意見和政策的出臺(tái)，為公路養(yǎng)護(hù)管理體制機(jī)制改革提供了重要指引和改革支點(diǎn)，也成為公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的理論依據(jù)。

2 公路養(yǎng)護(hù)市場化存在的問題

2.1 傳統(tǒng)養(yǎng)護(hù)管理體制的制約

目前，陜西公路養(yǎng)護(hù)管理模式采用傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，各級(jí)管理部門習(xí)慣于上級(jí)大包大攬式的管理模式。現(xiàn)行陜西公路養(yǎng)護(hù)管理體制是圍繞“以路為本”的核心理念，以養(yǎng)護(hù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督、考核為一體，實(shí)行統(tǒng)一垂直管理，管養(yǎng)不分，事企不分的養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制。在“管養(yǎng)一體”模式下，公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目通常由管理部門制定所屬各級(jí)生產(chǎn)單位實(shí)施，但養(yǎng)護(hù)市場較為封閉，尚未培育市場主體，導(dǎo)致項(xiàng)目難以參與養(yǎng)護(hù)市場招投標(biāo)，嚴(yán)重缺乏市場競爭。同時(shí)，現(xiàn)行公路養(yǎng)護(hù)方式大都還是依靠人力的傳統(tǒng)養(yǎng)護(hù)作業(yè)，現(xiàn)代化機(jī)械和車輛投入較少，養(yǎng)護(hù)技術(shù)也非常落后，效率低下的同時(shí)還難以保證養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，這在很大程度上制約了干線公路養(yǎng)護(hù)工作的發(fā)展。

2.2 養(yǎng)護(hù)管理模式落后

2008年，為適應(yīng)公路行業(yè)發(fā)展的變化，陜西省開展了養(yǎng)護(hù)管理體制改革，在全省范圍內(nèi)推進(jìn)公路養(yǎng)管分離，主要措施是將附屬于公路管理機(jī)構(gòu)從事養(yǎng)護(hù)作業(yè)的單位分離出來，逐步解除與公路管理機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系，組建機(jī)械化養(yǎng)護(hù)中心，負(fù)責(zé)干線公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)，在取得養(yǎng)護(hù)資質(zhì)基礎(chǔ)上，通過市場競爭獲得養(yǎng)護(hù)合同，實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，養(yǎng)護(hù)中心按照企業(yè)用工和勞動(dòng)制度管理。

通過改革，省公路局在全省先后建立14個(gè)機(jī)械化養(yǎng)護(hù)中心和24個(gè)大道班，完成機(jī)構(gòu)、人員等整合，建立路基路面分離、小修保養(yǎng)與大中修工程分離，合同管理、定額核算、計(jì)量支付的養(yǎng)護(hù)管理新模式。

在實(shí)際工作中，一些路段的大中修工程由養(yǎng)護(hù)中心承擔(dān)，因?yàn)轲B(yǎng)護(hù)中心是公路養(yǎng)護(hù)管理部門的下屬單位，依然受到到管理部門的控制，其業(yè)務(wù)自主性和獨(dú)立性較弱，同時(shí)，社會(huì)上專業(yè)化的養(yǎng)護(hù)公司又難以進(jìn)入承接養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)，因此養(yǎng)護(hù)市場化經(jīng)營的優(yōu)勢未能完全發(fā)揮出來。

路段的大中修工程一般都是交由養(yǎng)護(hù)中心負(fù)責(zé)，而養(yǎng)護(hù)中心屬于公路養(yǎng)護(hù)部門的下屬部門，并受其控制，因?yàn)樽灾餍院酮?dú)立性相對而言比較弱。另外，專業(yè)的養(yǎng)護(hù)公司也很難接到養(yǎng)護(hù)工作的業(yè)務(wù)，所以并沒有發(fā)揮出養(yǎng)護(hù)市場化的經(jīng)營的優(yōu)勢。

2.3 公路管理部門行政能力與養(yǎng)護(hù)市場化要求不相適應(yīng)

一是管理職能重疊，方式陳舊制約市場化改革。從目前來看，陜西公路存在人員多且工作重疊交叉，出現(xiàn)了工作落實(shí)速度慢、人員繁多、管理成本不斷增加、管理效率低下的現(xiàn)象。在管理工作中，公路管理信息化、智能化水平偏低，養(yǎng)護(hù)管理效率低下，依靠人工經(jīng)驗(yàn)判斷得出決策的粗放式發(fā)展方式屢見不鮮，與講求綠色、效率、可持續(xù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求相差甚遠(yuǎn)。

二是職工人員年齡結(jié)構(gòu)不合理，分布不平衡。陜西省公路行業(yè)職工隊(duì)伍龐大，但年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老齡化趨勢，高級(jí)技術(shù)專業(yè)人員匱乏。同時(shí)，在職職工人員由于來源層次問題，導(dǎo)致文化水平層次不齊，且整體偏低。人員主要由行業(yè)職工子弟、復(fù)員軍人及交通技校畢業(yè)學(xué)生構(gòu)成，這些人員經(jīng)過長年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)積累有一定的業(yè)務(wù)水平和能力，但由于缺乏再深造和提高的條件，接受新理念和新技能的速度較慢。

在人員分布方面，各級(jí)公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出“倒三角形”格局，技術(shù)骨干比較集中在機(jī)關(guān)部門，而需要技術(shù)指導(dǎo)的基層技術(shù)骨干嚴(yán)重不足。在一些基層單位，一線養(yǎng)護(hù)人員數(shù)量嚴(yán)重不足，只能向社會(huì)雇傭臨時(shí)工承擔(dān)日常養(yǎng)護(hù)任務(wù)，有的甚至到了道班班長無法選用的地步。造成這種狀況的原因，一是因?yàn)楣凡块T人員已經(jīng)嚴(yán)重超編，一線養(yǎng)護(hù)人員不能通過公開招聘方式補(bǔ)充；二是技術(shù)骨干外流導(dǎo)致技術(shù)經(jīng)驗(yàn)崗位出現(xiàn)人員斷層。

2.4 管理養(yǎng)護(hù)的評估和監(jiān)督缺位

目前，針對公路養(yǎng)護(hù)工作，陜西省公路管理部門在公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)護(hù)功效評估和非量化指標(biāo)考核等，都是圍繞著所養(yǎng)護(hù)的公路質(zhì)量確定的，只在公路管理部門內(nèi)部開展實(shí)施，因?yàn)槿狈Κ?dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督和評估，這在一定程度上影響到公路服務(wù)水平和質(zhì)量的提升。

3 公路養(yǎng)護(hù)市場化改革對策

3.1 深化公路部門事企改革，全面實(shí)行養(yǎng)管分離

隨著公路里程的快速增長，公路養(yǎng)護(hù)內(nèi)容和工作量也出現(xiàn)了大幅度變化，當(dāng)前養(yǎng)護(hù)管理工作已經(jīng)突破了日常養(yǎng)護(hù)、大中修工程、路政管理、治超管理等，拓展至路網(wǎng)調(diào)度、信息服務(wù)、應(yīng)急救援和安全保障等內(nèi)容。面對當(dāng)前養(yǎng)護(hù)管理內(nèi)涵外延不斷擴(kuò)展的現(xiàn)實(shí)，各級(jí)公路管理部門亟待調(diào)整工作思路，改變工作理念，突出以人為本，強(qiáng)調(diào)服務(wù)至上，處理好資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公路養(yǎng)護(hù)管理現(xiàn)代化。

市場化改革主要涉及到公路養(yǎng)護(hù)的大中修及養(yǎng)護(hù)相關(guān)業(yè)務(wù)，目前陜西省的大中修工程發(fā)展穩(wěn)定，但養(yǎng)護(hù)正處于不斷發(fā)展的階段，這兩類雖然都在不斷的推向市場，但管理的側(cè)重點(diǎn)是不一樣的，大中修側(cè)重的是市場規(guī)范管理，養(yǎng)護(hù)技術(shù)側(cè)重的是通過政策的引導(dǎo)來不斷的完善市場。這些企業(yè)和機(jī)構(gòu)具有人才優(yōu)勢，掌握科技力量，有科研開發(fā)能力，能夠在公路養(yǎng)護(hù)的進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。

3.2 引導(dǎo)和培育發(fā)展公路養(yǎng)護(hù)市場

養(yǎng)護(hù)市場化改革是我省公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展的必由之路，同時(shí)，交通運(yùn)輸主管部門結(jié)合公路養(yǎng)護(hù)規(guī)模，考慮一定時(shí)期內(nèi)的市場穩(wěn)定性和市場需求增長的周期性，對公路養(yǎng)護(hù)從業(yè)單位開展合理引導(dǎo)，保持一定時(shí)期內(nèi)數(shù)量穩(wěn)定，預(yù)測預(yù)估市場所需從業(yè)單位的總量，合理設(shè)定資質(zhì)條件，合理審批資質(zhì)，鼓勵(lì)養(yǎng)護(hù)單位專業(yè)化發(fā)展。建立信息采集管理制度，客觀記錄、全面反映和及時(shí)發(fā)布公路養(yǎng)護(hù)從業(yè)單位及從業(yè)人員的從業(yè)情況，設(shè)計(jì)科學(xué)的信用評價(jià)規(guī)則，通過合理考核評價(jià)，明確單位和人員信用情況，為其進(jìn)入和退出市場打好基礎(chǔ)。實(shí)行有進(jìn)有退的市場管理機(jī)制，體現(xiàn)優(yōu)勝劣汰管理理念，建立公平、公正、公開的公路養(yǎng)護(hù)市場。

3.3 培育多元市場主體

為了確保養(yǎng)護(hù)效率，并降低養(yǎng)護(hù)成本，可以通過創(chuàng)建模擬養(yǎng)護(hù)市場，引進(jìn)競爭機(jī)制，在內(nèi)部進(jìn)行競爭養(yǎng)護(hù)，像普通國省干線公路在進(jìn)行大中修或者專項(xiàng)工程時(shí)，可以在市級(jí)范圍內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)或者邀請招標(biāo)，也可以打破這一限制，在全省的范圍內(nèi)進(jìn)行，進(jìn)一步分離小修保養(yǎng)和日常養(yǎng)護(hù)，對各個(gè)區(qū)域進(jìn)行分段養(yǎng)護(hù)，實(shí)施沿線承包養(yǎng)護(hù)政策。

在干線公路養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域，通過建立養(yǎng)護(hù)市場進(jìn)入門檻，嚴(yán)把養(yǎng)護(hù)企業(yè)資質(zhì)審核關(guān)，鼓勵(lì)民營資本進(jìn)入干線公路養(yǎng)護(hù)市場，在市場主體培育方面，可允許本省高速公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)進(jìn)入并參與競爭，還可將不涉及公路養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)但符合養(yǎng)護(hù)資質(zhì)，具備應(yīng)有條件的建設(shè)施工、園林綠化、技術(shù)服務(wù)等專業(yè)化公司引入養(yǎng)護(hù)市場。

3.4 建立健全公路養(yǎng)護(hù)服務(wù)評估體系

公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革后，加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)的監(jiān)督管理工作是政府公路管理機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)。落實(shí)監(jiān)督管理責(zé)任，將公路養(yǎng)護(hù)納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)體系；明確監(jiān)督管理內(nèi)容，一是加強(qiáng)對路況水平的監(jiān)測，二是以公路技術(shù)狀況監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)，三是加強(qiáng)對養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的審批管理；四是加強(qiáng)對養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的監(jiān)督考核；改進(jìn)監(jiān)督管理方式，強(qiáng)化地方各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門對養(yǎng)護(hù)作業(yè)的監(jiān)督管理責(zé)任，將養(yǎng)護(hù)過程監(jiān)管作為工作重點(diǎn)，對養(yǎng)護(hù)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)評價(jià)和考核，并將結(jié)果與養(yǎng)護(hù)資金、市場準(zhǔn)入掛鉤的獎(jiǎng)懲機(jī)制，同時(shí)引進(jìn)社會(huì)監(jiān)督，建立公路路況監(jiān)舉報(bào)制度，動(dòng)員全社會(huì)參與公路路況水平的實(shí)時(shí)監(jiān)控與管理。

4 其他注意問題

（1）樹立“以人為本”觀念。公路養(yǎng)護(hù)市場化的最終目的，是向公眾提供高品質(zhì)的公路產(chǎn)品，是提升公路養(yǎng)護(hù)管理水平的必經(jīng)途徑。各級(jí)公路管理部門及人員應(yīng)及時(shí)更新工作理念，積極投入到改革中，落實(shí)各項(xiàng)改革措施，確保改革順利進(jìn)行。

（2）主動(dòng)參與市場化改革。各級(jí)公路管理部門按照改革要求，認(rèn)清自身職能定位，樹立大局意識(shí)，認(rèn)真履行改革賦予的各項(xiàng)職能。在改革過渡期，加大養(yǎng)護(hù)機(jī)械和設(shè)備的投入，提高機(jī)械化養(yǎng)護(hù)水平；提高公路應(yīng)急、服務(wù)公眾能力水平；推廣信息技術(shù)在公路養(yǎng)護(hù)上的應(yīng)用，通過改變傳統(tǒng)管理模式，為養(yǎng)護(hù)市場化留出發(fā)展空間。

（3）重視溝通協(xié)調(diào)，穩(wěn)定職工隊(duì)伍。改革中，要重視改革理念的宣傳、解釋和動(dòng)員，使公路管養(yǎng)單位的干部職工理解、關(guān)心、支持并參與改革。