城市垃圾分類研究

張貝寧

（同濟大學經濟與管理學院，上海 200092）

垃圾分類，是指按照一定規定或標準將垃圾分類儲存、分類投放和分類搬運，從而將其轉變成公共資源的一系列活動的總稱。分類的目的是提高垃圾的資源價值和經濟價值，力爭物盡其用。從工業生態學角度看，垃圾是放錯地方的資源；從循環經濟角度看，垃圾是最具開發潛力、永不枯竭的城市礦藏。垃圾分類回收是發達國家普遍采用的回收方法。分類收集是從源頭治理垃圾，實現減量化、資源化、無害化的有效方法。

我國正處于高速發展階段，城市垃圾不斷增長，很多城市面臨垃圾圍城的危險。原建設部2006年的調查表明，全國600多座城市，有1/3以上被垃圾包圍[1]。全國城市垃圾堆存累計侵占土地5億m3，相當于75萬畝。至2020年，中國城市垃圾年產量將達2.1億t。面對這一嚴峻形勢，人們要踏出的第一步就是解決垃圾分類問題。

1 國外垃圾分類經驗

1.1 德國

德國是一個嚴格實行垃圾分類的國家，街道上隨處可見五顏六色的垃圾桶。有些一絲不茍的環衛工人，甚至會因居民不進行垃圾分類而干脆拒絕清空垃圾桶。德國在垃圾處理上遵循減量化和資源化的基本理念，綜合運用法律、政策、教育等強制性和倡導性手段。首先在生產和消費環節盡量減少垃圾的產生，其次在垃圾處理環節優先采用分類回收利用技術和堆肥（生化）技術，最后無法資源化的垃圾才焚燒或衛生填埋。德國在生活垃圾的管理方面有較為完善的法律法規運行系統，并且有較細的分類細則。這些法律均具有具體、明確且具有操作性的特性，同時德國為了跟上時代的步伐及適應不斷進步的社會，也會不定期對這些法律法規進行修訂和補充。

德國政府對垃圾的管理體系分為三個不同的層次[2]。首先是國家層次，其主要功能是對整個垃圾管理進行宏觀調控，進行立法和政策制定，作為最高的垃圾管理機關，其隸屬于德國聯邦政府，負責專業化地開發和深化垃圾處理領域的戰略方案，以迎合歐盟的要求；其次是州或區級層次，其主要功能是履行聯邦政府精神，并起草州級或者區政府級相關的垃圾管理法規；最后是地區層次，主要是最基層的管理，屬于下級垃圾管理機關，隸屬于城市和社區，直接代表社區的利益，注重具體的任務執行和操作，并且進行監督管理。

德國所實行的生活垃圾分類比例很高，居民要按照政府的管理要求，將垃圾進行分類投放，并且要分時段將分類后的垃圾進行投放，由垃圾運輸部門運走。德國家庭里的塑料和金屬等放置在黃色垃圾袋或黃色垃圾桶中，每隔一個月將會被運輸部門運走；廢棄的紙張丟棄在藍色垃圾桶里，也是每隔一個月被垃圾處理車收集運走；玻璃則丟棄在玻璃收集點；大件的垃圾如廢舊家具，因為體積過大不易放置在垃圾桶里，因此是在固定時間或者通過預約的方式運走；為了避免環境污染，有害垃圾則單獨收集和運輸；廚余垃圾專門放置在生物垃圾桶中，每一個星期或者兩個星期清理一次，通過特殊處理后作為肥料進行銷售。

1.2 日本

日本將生活垃圾稱為廢棄物，它有三個大類別，包括產業廢棄物、有毒和有害廢棄物和一般廢棄物[3]。一般廢棄物中包含生活垃圾、糞便和廢舊家電等特殊廢棄物，而生活垃圾又包括產業生活垃圾和家庭生活垃圾，產業生活垃圾指單位所產生的廢紙和餐廚垃圾等，家庭生活垃圾則是可燃燒垃圾、不可燃燒垃圾、資源類和粗大垃圾。這些大的類別下面又可以細分為許多子項目，每個子項目下面又有很多更細小的子項目。另外，日本每個城市的垃圾分類也不盡相同，不同城市會根據各自的實際情況，采取不一樣的垃圾分類方法，如二分法、三分法、四分法和五分法等。目前，實行垃圾二分法的城市在日本已經找不到了，相反，隨著日本對生活垃圾分類的越加細化，實行五分法的城市越來越多，現如今已有超過一半的城市加入這個隊列，且城市數目還在不斷增加。

日本的垃圾分類處理并非一蹴而就，而是經過了四十多年的經驗積累。早在20世紀60年代，日本就遭受著嚴重的環境污染，經濟飛速發展的同時，“大量生產，大量消費，大量廢棄”的社會現象隨之出現，導致垃圾排放量急劇增加。20世紀70年代初，日本政府出臺了一系列環境保護政策，如廢舊物品的處理、污染控制、包裝、循環再利用等相關的法律法規政策，這些政策都對生活垃圾的具體處理做了詳細的規定和說明。隨著日本社會經濟的發展，這些法律政策愈加完善，其中很多出臺的法律都要求從源頭開始控制垃圾的產生，以達到垃圾減量的目的，各種垃圾回收技術和政策都得到了政府的支持，并且相關法律體系也不斷地修改和細化。這些法律政策，可以分為三個類別：一是基本法，如《環境基本法》；二是綜合法，如《再生資源使用促進法》；三是專項法，如《家用電器再循環法》和《容器包裝再循環法》。

除此之外，日本的政府和社會也非常注重培養民眾的環保意識，最突出的表現主要是對待垃圾分類的重視度。日本在1999年的《環境白皮書》中提出了最優生產、最適量消費以及最少量廢棄的經濟發展模式，并要求各個企業按照這一模式來開發環保產品。日本的孩子自幼稚園開始就會接受到普通的環保知識，并被鼓勵督促父母，通過兒童向父母宣傳的方式促進社會環保意識的提高。日本的商品除了使用說明、保質期外還有詳細關于該商品作為垃圾的分類和處理說明。日本政府通過每年向民眾發送垃圾分類回收的“年歷”向人們灌輸垃圾分類知識，而且每戶家庭都有一張政府頒發的垃圾回收時間表和一本完整的分類指導宣傳手冊。老人、小孩都知道要定時定點對生活垃圾進行傾倒，這一點已經成了全體日本人民墨守成規的一條定律。

2 我國垃圾分類現狀

實行垃圾分類是一項利國利民的大計，因此國家對此也表現出足夠的重視，出臺了不少的方針政策以加強垃圾分類在全國范圍內的推行。1995年，全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過《中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法》，初步確立了城市生活垃圾處理的基本框架。2008年，國家質量監督檢驗檢疫總局發布了《城市生活垃圾分類標志》（GB/T 19095-2008），規定了生活垃圾分類標志，該標準適用于生活垃圾分類工作，也適用于易于分類回收的有關商品的環保包裝。2011年，《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》（國發〔2011〕9號）指出，要切實控制城市生活垃圾產生，全面提高城市生活垃圾處理能力，強化監督管理，加大政策支持力度。按照“誰產生、誰付費”的原則，推行城市生活垃圾處理收費制度。

為了貫徹國家的大政方針、響應號召，全國各地積極制定和出臺各種條例、規定等，努力以多種形式有效實行垃圾分類，如北京的《北京市生活垃圾管理條例》、廣州的《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》、江蘇的《江蘇省固體廢物污染環境防治條例》、南京的《關于實行城市生活垃圾分類收集管理的意見》等[4]。

雖然中央和地方都在積極實行垃圾分類，但是很多辦法都收效甚微，效果遠遠低于政府的預期。究其原因，一是我國垃圾分類政策的模糊性。目前，我國的城市垃圾分類政策中缺乏明確的垃圾類型劃分標準，不同城市執行城市生活垃圾分類政策時確立的標準不一致，垃圾分類方法也不夠細致，導致民眾對垃圾分類諸多存在疑惑，可操作性不強。

二是政策執行缺乏監管。我國城市居民丟棄生活垃圾是隨時的，幾乎不受監管，而在城市生活垃圾分類政策實施比較好的國家，垃圾都是上門收集的。不同的收集方式決定了后者明顯更容易監督居民的分類行為。合理的制度設計與監管機制相配合，有助于人們改變行為習慣，達成政策目標。而習慣一旦養成，就可以使管理成本降下來[5]。

3 我國垃圾分類的政策建議

針對我國在垃圾分類過程中遇到的瓶頸，人們可以有針對性地制定對策來解決問題，以更快地促進我國垃圾分類的發展。

3.1 對垃圾分類標準和實施過程中的監督進行完善

首先要統一和細化標準，讓人們在進行垃圾分類時有據可依。另外，要提高垃圾分類的便利性和可操作性?？紤]到公共場所和居住區場所的差異性，在設計分類設施管理制度時要區分對待。在公共場所人流量非常大，垃圾成分比較簡單，設置廢物箱時，要把投放容易、容量大兩個方面作為基本的設計思路，對整個地區的廢物箱規格進行統一，以便人們準確區分。在居住區，垃圾的種類比較復雜，對于有較高回收價值的廢物，不需要設置分類收集設施，如塑料瓶、廢報紙等容易堆積和積攢的垃圾等。不過，對于回收價值不高、回收難度高的垃圾，只有經過一定的積累，才會形成一定價值的廢物，如塑料薄膜、碎紙張、碎玻璃等，要進行定期上門回收，加強監督，以此來提高居民對垃圾分類的積極性。

3.2 提升分類“動力”

居民一旦有了足夠的內在動力進行生活垃圾分類，垃圾分類監管就可大大降低，降低行政成本。增加內在動力可從三個方面進行：一是提高經濟激勵。僅靠現有的經濟誘因不能夠提供足夠的垃圾分類內在動力，這在目前的社會生活中已被證實。只有那些經濟價值較大的垃圾才能得到有效分類，即便家庭中不進行分類，拾荒者也能將這一部分垃圾分離出來。所以，必須對那些目前來看沒有多大經濟回報的垃圾提供分類補貼，促進這部分垃圾的分類。二是加強宣傳教育，培養分類習慣。三是增加其他內在動力，如與慈善活動結合。這在我國臺灣地區已有先例。具體而言，就是在社區中通過義工上門收集各家各戶提前分類好且有一定經濟回報的垃圾，以籌集慈善款。