資源型城市的轉型路徑研究—以徐州市利國鎮為例

陸 淵

上海市城市規劃設計研究院，上海 200000

本文通過在《徐州市利國鎮總體規劃（2017-2030） 》編制中對徐州老工業基地轉型發展進行剖析，通過對徐州市利國鎮的區域關系、山水格局、產業升級等方面的研究，從總體規劃層面為資源型城市實現轉型升級提出建議。

1 徐州資源型城市轉型經驗

作為江蘇老工業基地城市，徐州的轉型應當在生態環境重塑、產業結構轉型、區域空間整合等方面，探索轉型方向與路徑。

1.1 生態重塑—從空間松散擴張到生態集約轉型轉變

長期以來，我國資源型城市的空間結構在“緣礦而建”及“先生產、后生活”的影響下一般呈現過度分散的結構特征。而徐州市在引導城市空間擴展方面已從松散擴張逐漸向調整用地結構、存量土地挖潛的集約型轉變。在 《中共江蘇省委、江蘇省人民政府關于加快振興徐州老工業基地的意見》支持下，針對采煤塌陷地和礦山土地整理，原為建設用地性質的采煤塌陷地經復墾后可等面積置換為城市建設用地指標，并將難以復墾的區域納入城市綠地系統規劃，作為生態保育區進行生態修復和景觀重建。通過建設濕地生態公園、采石宕口生態改造、荒山綠化行動等方式擴大城市生態空間，使得徐州市森林覆蓋率達到30.86%以上，成為淮海經濟區唯一一個成功創建國家生態園林城市的城市。

1.2 產業轉型—從單一的礦產開采加工到以先進制造和科技創新為主的多元產業

徐州市產業功能與整個煤礦發展的生命周期規劃緊密相關，初步總結徐州市產業轉型共經歷了以下4個階段：建國初期，徐州積極響應國家“優先發展重工業”的戰略方針，大力發展煤炭產業，奠定了該階段以原材料工業、基礎工業為主的重工業城市發展框架；改革開放以后，隨著煤炭資源逐漸枯竭、開采成本上升、資源產品供求關系變化等原因，該階段的城市功能仍以煤炭電力為主，但交通樞紐與地區性商業服務等功能有所提升；1994年徐州市調整行政區擴大市區面積后，進一步強調城市可持續發展，產業結構得到優化，注意生態環境保護、體現歷史文化名城及“山水城市”的環境特色，該階段的城市功能更注重歷史文化品牌、全國交通樞紐與區域商貿中心。2015年，徐州市三產首次超過二產，標志徐州開始邁向服務業時代，逐步形成以區域性先進制造、現代服務、產業科技創新中心等現代產業體系，發揮淮海經濟區中心城市功能。

1.3 空間整合—從礦城分離的二元空間結構到極核發展的綜合城區

城市功能調整歷程與空間結構發展模式具備相應的階段性特征，直接影響徐州市空間結構形成與發展。在從礦城分離的二元結構向極核發展的綜合城區轉變的過程中，徐州城市空間經歷了三個發展階段：①解放后至90年代中期，伴隨著能源型工業快速發展，資源生產空間與主城區空間脫離。主城區整體格局沿主要交通線指狀展開，礦區因遠離城市中心呈獨立發展態勢，形成“礦城分離的二元結構”，空間拓展以工業用地為主，緊湊度較低。②1994年資源產業衰退，伴隨煤炭資源逐漸枯竭、開采成本不斷提高、生態環境持續惡化等問題，徐州市經歷“退二進三”產業調整期，北部“徐州金山橋經濟技術開發區”與“銅山高新技術開發區”陸續成立，同時開展采煤塌陷區生態修復工程，圈層式山水城區逐步形成。③2005年后，城市空間快速擴張，伴隨京滬高鐵徐州東站正式投入使用，徐州市雙中心的城市格局逐步形成，“山、水、城、田”的生態基底基本錨固，城市格局逐步向區域中心城市轉變。

2 利國鎮資源型城市轉型實踐

2.1 利國概況

利國鎮位于徐州市銅山區北部，依托其豐富的鐵礦資源和鮮明的產業優勢，培育出百億鋼鐵產業。同時在社會經濟穩步發展的同時，也面臨著“生態環境惡化、產業職能單一、城區建設滯后、文化特色不突出”等問題。

2.2 發展契機

新變化帶來新機遇，2016年銅山經濟開發區正式獲批籌建省級經濟開發區，占地約6.25km2，是徐州唯一的鋼鐵循環經濟產業園。同時徐州市委、市政府對推進新型城鎮化作出動員部署，將利國等8個城鎮作為新型中心鎮 （小城市） 進行培育，打造成縣域經濟社會發展的副中心。本次規劃研究的總體目標是實現利國從傳統的資源型城鎮向生態型城鎮的轉變，規劃從生態優先、經濟轉型、空間整合、文化提升4個視角切入，提出了“湖濱生態新城、轉型示范園區、蘇魯邊界名驛、文化薈萃高地”的功能定位，以“經開區發展”和“小城市建設”兩個方向為主要抓手，探索城市轉型方向與路徑。

2.3 轉型路徑

2.3.1 “一帶一環”構建城市生態高地

規劃梳理分析了利國鎮內外山、水、林、田的自然生態要素，結合向湖發展的空間趨勢，依托九頂鳳凰山、微山湖區域及微山島嶼，形成山水相映的生態景觀風貌區：對于山體，規劃結合不同山體情況，設計山脈植被與局部環山步道，錨固生態天際線，改善利國臨山難入山的情況；對于水體，規劃主要以微山湖岸線為依托，從“引湖入城”和構筑濱湖景觀帶切入，貫通珍珠泉河沿岸與微山湖濱湖地帶，形成“一帶一環”的景觀綠廊，通過點線結合的方式，設置低線親水棧道、中線林中漫步、高線騎行三條慢行道，將湖濱公園與城市生活相融合；對于農林地區，規劃依托基地不同的自然景觀條件和功能性質劃分不同片區，以生態功能區引領各片區發展。各類風貌形成各自景觀特色，同時又以水為脈、以山為核，構筑利國的整體景觀風貌。

在生態環境修復方面，規劃將利國鎮周邊因開采形成的難以復墾區納入綠地系統規劃，并作為山體功能區進行生態修復和景觀重建，擴大城市生態空間。對于利國鐵礦周邊的塌陷地，利用采煤塌陷地復墾、生態環境修復、濕地景觀開發等方式建設中央生態公園，營造具有城市生態休閑功能的柔性空間，改善利國乃至整個徐州北部地區生態環境。

2.3.2 區域協同引領產業多元轉型

2.3.2.1 統籌周邊資源，凝聚轉型合力

利國鎮位于京滬走廊徐州段門戶位置，周邊10km2范圍內分布著山東濟寧的韓莊鎮、棗莊的張山子鎮、賈汪的江莊鎮以及銅山的柳泉鎮。一方面，盡管利國鎮憑借其雄厚的鋼鐵基礎與周邊鄉鎮有一定的經濟聯系，但行政區內的城鎮受中心城區極化作用較弱，跨行政區劃的城鎮空間聯系不足，導致利國與周邊城鎮區域協同的進程很慢。另一方面，徐州北部地區重化重工、制造業等傳統產業特色突出，分別集中于銅山區的利國鎮、柳泉鎮及賈汪區的江莊鎮，3個小城鎮空間上相對集中，主導產業門類相似。所以規劃建議以建設徐州大都市區北翼門戶城市為突破點，以區域交通設施互通、區域產業要素整合、區域生態要素共治為目標推進區域協同一體化發展。

規劃首先從利國與賈汪、棗莊的道路交通聯系入手，規劃建議構建利國與賈汪、徐州市區乃至棗莊的快速通道，提出建設旅游、生活、生產互不干擾的三類通道，加速利國與周邊城鎮的一體化進程。產業政策方面通過利用現有的鐵路站與港口碼頭發展現代化的鋼鐵原材料及制品物流產業園，輻射整個淮海經濟區。利用利國鎮的門戶優勢與產業基礎帶動周邊城鎮提升高新技術，強化研發轉型。生態共治方面提出沿微山湖綠帶貫通，釋放生態要素活力，塑造山水城市格局。主體產業轉型升級與產業結構多元化并重。

在當前產業優化與創新發展背景下，實現產業多元、培育城市經濟新的增長點是眾多資源型城市轉型的主要選擇路徑。在工業方面，以江蘇銅山省級經濟技術開發區為重要空間載體，以循環經濟為導向，立足東南鋼鐵、牛頭山鑄業、晟源鑄造等優秀龍頭企業，重點培育產品關聯度大，上下游套配的高技術含量、高附加值、低消耗、低污染的優勢冶金產業，努力將鋼鐵園區建設成為淮海經濟區特種材料、精密鑄件、工程機械的重要基地。

服務業方面，以山水文化旅游為發展重點，以現代物流服務為支撐，打造現代產業體系。利國自然、文化、歷史資源豐富，擁有微山湖風景區、自宋代發源的冶鐵文化歷史及眾多歷史古跡，規劃建議結合湖島資源形成集觀光、休閑、養生、度假于一體的旅游產品，加快旅游資源開發和配套服務業發展，在利國“老八景”的資源優勢基礎上，打造“利國新八景”，催生旅游服務功能。另外，規劃建議構建鐵路、水運、公路聯運體系，積極對接銅山經濟技術開發區、徐州煤焦化循環經濟產業園區，打造現代物流中心，提升生產性服務業質量，并適時預留科技研發及孵化基地，作為地區產業提升與轉型的研發引領載體。

2.3.2.2 “向湖發展”優化空間發展模式

在礦、城分離的管理體制下，利國鎮的空間發展始終面臨著礦、城博弈的困局，利國鎮現狀工業用地占比較高，且工業用地限制了城鎮空間向湖發展的可能。針對這一問題，規劃采用了生態敏感性方法來分析城鎮空間的布局與調整，得出利國生態敏感性特征，進而提出合理調控用地布局的規劃建議：對于西部圍繞利國鐵礦發展的工業用地，規劃期內原則上停止既有開礦區開采，逐步騰退高能耗低產能的重型工業，為城鎮空間向湖發展、貫通沿微山湖岸空間預留可能。對于北部礦區，依托江蘇銅山省級經濟技術開發區核心范圍，合理集約利用土地，發展鋼鐵循環產業，為遠期市政交通設施接入預留可能,打破目前“礦城分離”的空間格局。

交通方面通過對利國鎮現狀交通發展條件梳理，建議現有104國道進一步向東改線，在促進客貨分流的同時也釋放了利國鎮區向湖發展的空間。從城鄉層面結合用地更新，完善路網結構，特別是環湖、環島濱水景觀路的構建，增強鎮區與湖區的空間聯系。

此外，近期一方面憑借利國建設徐州市新型中心鎮（小城市）試點的政策優勢，充實完善公共服務與基礎設施，通過滾動式開發引導城市空間結構優化，另一方面恢復遭開山采石破壞的生態環境，改善鎮區城市風貌。遠期引導城市建設用地結構調整，重點整合壓縮工業用地，通過城市空間結構優化推動利國資源型城市產業轉型。

3 結語

資源型城市轉型涉及經濟、社會與環境等多個方面的調整優化，其產業基地與綜合城區的雙重角色決定了城市必須采取以多元結構的產業振興，與以人為本的新型城鎮化相結合的路徑。政府和企業作為實施城市轉型升級的兩大主體，應積極探索融合城市、礦企、居民等多方利益的協同規劃機制，引導空間形態轉變與產業結構轉型平衡發展，并將工礦廢棄地的生態修復納入到城市生態格局的系統性規劃中，有效整合城市潛在生態資源，推動城市轉型。

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