從中美案例經驗談海綿城市PPP模式的關鍵實施要點

姚茜茜 盧冠宇

1.南寧市城鄉建設信息中心，廣西南寧 530028；2.華藍設計（ 集團） 有限公司，廣西南寧 530011

在海綿城市建設過程中，相較于傳統的建設模式，PPP模式有著諸多優勢，它能夠借助市場的力量使政府部門從不擅長的事情中脫離，將海綿城市建設的具體任務交給更擅長的企業負責，同時還能在很大程度上減輕政府的財政負擔，促進城市可持續發展。文章根據中美案例經驗，提出海綿城市PPP模式的關鍵實施要點，確定海綿城市建設融資與收益模式、約定風險承擔、進行成果評價，希望能為政府工作提供有益參考。

1 海綿城市PPP模式概述

1.1 海綿城市建設應用PPP模式的意義

海綿城市建設屬于一項大型惠民工程，這一工程涉及多個領域，包括水生態、水資源、水環境、水安全、水文化等。建設海綿城市不僅能夠實現公共服務水平的優化提升，還能為廣大人民群眾創造出高品質的宜居環境，在確保城市經濟發展的同時，提高城市的生態效益和社會效益。在海綿城市建設中應用PPP模式，能夠實現財政資金公共服務績效水平的顯著提升?，F階段，傳統融資渠道難度較大，政府的融資平臺受到多方面因素限制，許多社會資本找不到投資方向，海綿城市的建設為城市產業升級和轉型提供了新的方向。在海綿城市建設中應用PPP模式，能夠將政府強大的調控優勢與社會資本的靈活優勢有效結合起來，防治政企合一帶來的弊端，完善政府職能，確保資金投入的可持續性，實現社會經濟的穩定發展。

1.2 國外海綿城市的PPP模式應用經驗

美國最早將PPP模式應用于海綿城市建設過程中。1948年，美國出臺了《聯邦水污染控制法案》，1972年，美國在修訂該法案的基礎上提出了“最佳管理措施”的概念，以此實現雨水利用率和可持續性的提升。在PPP模式的應用上，美國在海綿城市建設過程中有著最早的應用時間。Prince George County的環境部門和Corvias Solutions公司關于PPP 模式的應用建立了合作關系，合作目標是將雨水裝置添加在 Prince George County的不透水表面上，總面積為60.7km2，從而對雨水進行有效吸納。Corvias Solutions公司需要按照低影響開發原則，在三年內對8.1km2的雨水基礎設施建設進行改造和完善，花費金額為1億美元，并且采用使用者付費模式作為海綿城市開發建設的收益機制模式，政府負責向區域內居民進行相關費用的收取[3]。

2 海綿城市建設中PPP 模式的應用要點分析

與傳統項目相比，PPP項目節省了投資，提升了效率，簡化了流程，縮短了工期，保障了運營。

2.1 建立健全社會資本參與機制

首先，構建公平合理的準入機制。雖然政府對社會資本融入海綿城市建設持支持態度，但是資本歧視現象依然普遍存在，例如：申報程序復雜、審批時間漫長等，這些都在很大程度上影響了社會資本對海綿城市建設領域的融入。在這種情況下，政府需要出臺相關法律政策，消除對社會資本的隱形歧視，構建公平合理的準入機制，推進海綿城市建設有序進行。

其次，構建保障社會資本良性運作的運行機制。除了要構建公平合理的準入機制，政府還要認真參考PPP模式的應用實踐，提出科學合理的指導意見以及規范流程，明確交易邊界、政府參股方代表的權利義務等內容。在項目實施階段， 由PPP項目公司負責整個項目的設計、融資、建設與運營管理。結合資金狀況與后期的運營需求，項目公司在前期就做好精心策劃，通過統籌規劃和協同運作，有效解決設計與施工的銜接，降低成本、縮短工期、確保投資可靠性、最大程度規避風險，實現項目最大收益。為了保障項目后期運營與維護，設計與施工需要全程參與，根據項目目標與問題進行動態設計和施工，保證項目全周期保質顯效。企業和社會資本需要加強交流、溝通與合作，充分發揮自身優勢，加強統籌規劃安排，推動項目運行機制的良性互動，確保利益共享、風險共擔。

最后，構建合理的回報機制。社會資本參與公共基礎設施的建設是為了獲取經濟效益，而不是為了公益目的。在這種情況下，政府必須構建合理的回報機制，制定并完善相關法律法規，在制度上為社會資本參與海綿城市建設的行為提供保障。政府不僅要考慮到公眾利益，還要站在社會資本的角度進行綜合考慮，建立健全合理的回報機制和社會資本利益補償機制，以此吸引社會資金投入海綿城市建設中來。為合理確定PPP項目的投資回報率，項目進入運營期后，由政府相關部門根據績效考核標準對項目進行定期考核，按照考核結果及合同要求支付運營補貼。

2.2 政府與企業共同分擔運作風險

將PPP模式應用到海綿城市建設過程中，政府和企業必須共同承擔項目風險，分別負責項目各個環節中自己最擅長的部分，以此實現設計風險、建設風險、運行維護風險、融資風險以及政策監管風險的降低。在項目工程立項階段，首先要重點考慮政府財政承載能力、物有所值評價等因素，準確判斷項目工程全周期可能出現的風險以及政府和企業的能力。除此之外，政府在進行合作伙伴的選擇時，必須堅持公平公正、透明公開的原則，加強與法律公司、財務公司以及技術公司的合作，降低項目風險。但是，現階段許多央企、國企以及大型企業在海綿城市項目建設中優勢突出，其政府公關、資源整合以及融資能力較強，導致市場競爭機制的有效性在很大程度上被削弱了，政府難以有效考核企業海綿城市技術力量。在這種情況下，政府必須建立健全風險分擔機制，確保市場競爭環境的公平性。

2.3 制定科學合理的績效考核體系

PPP項目的一個重要特點是“按效付費”，政府購買效果而非工程建設過程，在運營期對合同約定的相關指標建立嚴格的考核機制。故各項目以PPP模式開展建設運營并按效付費，達到專業的人做專業的事，實現盈利不暴利和持久的長效管理，不會出現拉長BT等問題。制定科學合理的績效考核體系能夠在很大程度上確保海綿城市建設質量，但是績效考核方案的制定難度較大，政府必須對項目特點、城市水系統等進行全面考慮，確保方案合理可行。通過研究國內海綿城市的建設情況可以得知，績效考核體系必須對項目邊界以及流域的劃分進行合理考慮，并且根據實際情況對項目進行拆分和打包等，除此之外，項目運營時間、達標難度、主要考核指標以及監測點考察等因素都要納入考慮范圍內。在按效付費方面，為達到最佳考核效果，社會投資方需從工程、技術、建設投資、運營等方面發揮乙方的各種專長和優勢，盡可能實現物有所值。通過績效考核體系，倒逼社會資本在建設期采用適合的技術工藝，合理投資，在運營期內加強運營管理，提高運營效率，進而有利于項目全生命周期的優化。

2.4 完善相關法律法規

在海綿城市建設中應用PPP模式，政府可以脫離項目提供者身份，轉為參與者和監督者，這就要求政府完善自身職能，制定并完善相關法律法規，加強對工程的監督與管理，確保項目建設成果。政府可以在考慮試點城市實際情況的基礎上進行地方性法律法規的制定，以此實現國家政策的逐步統一和完善；在海綿城市建設過程中，政府還要對相關法規政策等進行深化和細化，包括進行具體的下水道管理法、城市雨水管理法等法規的制定；合理借鑒和學習發達國家的建設經驗，取其精華，棄其糟粕，完善風險管理制度，從根本上實現城市綜合效益的提高。

3 結語

綜上所述，隨著經濟的發展和社會進步，城市化進程的步伐越來越快。同時，經濟的發展帶來了許多城市環境問題，在這種情況下，海綿城市建設理念應運而生，并且在城市規劃設計中得到了越來越廣泛的應用。海綿城市屬于大型工程，資金耗費量巨大，要想減輕國家財政負擔，政府需要積極運用PPP模式進行海綿城市建設。國內海綿城市中PPP模式應用較晚，相關法律法規還不夠完善，政府需要學習發達國家的先進經驗，并結合實際情況用于國內海綿城市建設過程中，完善相關法律法規，制定公平公正的準入機制和科學合理的運行機制，以此減輕政府財政壓力，為市場注入新的活力，實現城市的可持續發展。

[1] 張繼超.PPP模式在海綿城市建設中的創新性研究[J].南方農機, 2018（2） ：161.

[2] 秦穎，鞠磊，趙世強.流域水環境治理PPP模式應用研究—以南寧那考河項目為例[J].工程經濟, 2016（12） ：26.

[3] 郎啟貴，徐多，李麗霞.海綿城市PPP項目風險分擔機制研究[J].經營與管理, 2017（11） ：141.