關于利用集體建設用地建設租賃住房的思考

徐 哲

佛山市城市規劃設計研究院，廣東佛山 528000

1 集體建設用地入市的必要性

2016年以來伴隨著各大中城市商品房招拍掛市場地王的相繼出現，房價也進入了快速上升通道。各大房企或出于對房地產市場未來走勢較高的預期，或出于業績考核、市場占有率等自身的需求，不惜以重金攻城略地。大部分新出讓的土地成交價格，已接近或超過該地塊周邊的一手房的銷售均價，也就是出現了“面粉”貴過“面包”的情況。

從2016年下半年以來，中央對房地產市場平穩健康發展提出了許多新要求，面對高燒不退的房地產市場，從中央到地方密集出臺了一系列的房地產調控措施，限價、限購、限貸等一系列組合拳下，對于房價的快速上升產生了一定的抑制作用，特別是對于投資型購房者的積極性有明顯的打壓，但這些措施的執行的同時，也出現了雙合同、首付貸等現象，反而增加了剛需客的購房成本。

為了調出房地產上漲、調控、再上漲、再調控的怪圈，真正落實“房子是用來住的，不是用來炒的”這一理念，政府追根溯源，正以釜底抽薪的方式在房價上漲的內因上進行改革，各地相繼提出“租售并舉”、“租售同權”等全新的應對策略。在土地供應方面，2017年8月28日，國土資源部、住房城鄉建設部印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》 （下稱“方案”），在北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽、成都等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。

實行此政策前，由于我國的二元土地所有制，農村用地不能直接用于城市住房建設。實行此政策后，試點城市的鄉鎮集體建設用地可盤活作為建設租賃房用地。這將直接導向商品房和租賃房的均衡發展，雙管齊下，可緩解城市供地壓力，改善住房市場結構，降低普通百姓的租賃住房成本。

2 集體建設用地入市的影響

作為對目前我國二元土地所有制下房地產開發模式的突破，集體租賃住房入市不僅將對于部分供不應求的市場進行有效的補充，還可以盤活農村土地資源，增加村民集體收益，土地得到更有效的利用，政策釋放紅利讓農民受益，農村經濟發展，進一步促進農村居民的城市化。

然而作為新政策、新思路，在這一制度的推進過程中，必然會對形成已久的二元土地市場及租賃市場有一定的影響。

2.1 集體租賃住房入市對住房市場結構產生影響

政府在整個房地產市場中屬于規則制定者，也是收益者，也就是所謂的既是“運動員”，也是“裁判員”。土地出讓金及房地產開發過程中的稅費作為地方財政的重要來源，地價的下跌將直接影響地方政府的財政收入，而依靠地方財政支撐的大量的基礎設施建設，將面臨較大的風險，進一步產生大量的政府債務。

《方案》規定在集體建設用地上建設的是“租賃住房”，只租不售，只具備居住屬性，產權沒有發生轉移，也沒有投資屬性。集體建設用地主要集中在郊區，即政策變化帶來的大量低成本土地進入房地產市場，主要是進入市郊市場。這對市郊周邊土地成本、房價、租金能起到一定的平抑作用，但以房地產整體強勢上升的趨勢來看，平抑作用極其有限。對于市區核心位置的房地產市場影響不大。

可以預見，以后房地產市場將是租賃住房、保障房、商品房共同發展的，每種房子有各自的需求群體。伴隨這一房地產市場長效機制的建立，房租會有一定程度的上漲，但長效機制建立后，租金就會保持相對穩定，我們將享受到更好的租住服務。而房價，未來商品房市場將更加尊重市場規律，整體上上漲將更加強勁，同時波動也將更強烈，房地產作為一種投資產品，也將慢慢走出普通老百姓的視線。

2.2 新增的集體用地租賃租房對存量租賃用房產生沖擊

在一二線城市及郊區的農村，由于外來人口比較多，村民將多余的住房用于出租，租金收入也成為村民收入的重要組成部分。隨著試點政策推行，租賃住房供給增加，假設需求量不變，租金漲幅必然受到影響，甚至出現回調。承租戶可以以更低的價錢租到房屋，但對于出租的村民而言收入會有所減少。

另外，很多一二線城市和郊區區位較好的集體用地，已租賃給第三方用于生產經營，在租賃期內解除租約，也會涉及補償費用。如果利害相關者村民或企業任何一方得不到合理的補償，將會加大試點推進的難度。

3 集體土地入市需重視與明晰的問題

在這一新制度的推進過程中，又會有一些問題，需要界定與明晰。

3.1 建設租賃住房的開發主體

集體用地的所有者為村集體經濟組織，而村集體經濟組織普遍沒有資金能力和開發運營能去進行租賃用房的開發建設。而企業是逐利的，房地產行業又屬于重資產投入，集體租賃住房由于只租不售，需通過較長周期的租金收入來進行資金回籠。一些有社會責任感的、資金實力比較雄厚的企業也許會干。投資應當多元化、社會化，但建設和經營盡量由村集體經濟組織來主導，農民的產權以及利益也必須受到保護。

企業作為市場經濟中最具有活力的組織，若能夠充分調動起來，對于集體用地租賃市場的發展，會起到很大的促進作用。若企業參與開發運營，那么在這個較長的周期內，企業投入了大量的資金，租約無法有效保障企業的權益，且給企業的融資造成較大障礙。那么集體用地的使用權在公平公正公開、保護村集體經濟組織以及合作企業雙方的合法權益的前提下，進行部分的流轉，是否具有可操作性，也需要在試點的過程中積極進行探索。

3.2 對集體租賃住房的監管

《方案》提出，“集體租賃住房出租，應遵守相關法律法規和租賃合同約定，不得以租代售。承租的集體租賃住房，不得轉租”。《方案》 明確規定了只租不售，但對于租賃期限沒有明確的規定。在實際操作階段對于在交易過程中是“長租”還是“以租代售”的情況，該如何進行界定和區分，亟待進一步明確。

國有土地出讓是有明確的使用年限的，集體土地的權屬屬于村集體，如果無限期租賃農村集體土地上的租賃住房，從使用角度來說與出售沒有差別，但會產生一些負面的效應。可能會刺激在農村集體建設用地上進行房地產開發，這又與國家對于房地產市場平穩健康發展的初衷相偏離。

《方案》試點的推行中，應該進一步明確規定農村集體建設用地用于租賃住房建設的出租年限，另一方面應加強對于土地用途的管理，避免出現負面效應。

3.3 建設租賃住房的金融支持

金融是現代市場經濟的核心和基礎，金融產品具有杠桿作用，可以減輕政府、企業和村集體經濟組織進行首次投入的資金壓力。但由于集體用地確權有困難，流轉無序，現行法律法規體系滯后于相關政策出臺，導致相關金融供給仍顯不足。如何構建金融產品，如資產證券化、未來收益證券化等，來支持租賃住房的建設也是需要探討的重大課題。

3.4 對集體租賃住房的統籌規劃

集體建設用地開發租賃住房開始試點以后，政府必須加強管理。首先，規劃先行，要有規劃許可，實施用途管制。其次，市場方面，工商、稅務、環保、衛生、消防等各方面，都應及時跟進，既加強管理，又提供服務。

集體土地用于租賃住房建設是新形勢下對于城鄉住房市場的新探索，在試點的過程中，應做好統籌規劃，項目建設用地應符合三規合一，以存量地為主，不新增占用非建設用地，增加住房供給。

4 結語

在集體建設用地上建造租賃房，既是對中央提出的“租售并舉”治理理念的積極響應的具體措施，也可以有效盤活城市的存量用地，提高土地的使用效率。該政策對于政府、農民集體、房企或個人來說也將形成共贏的局面。只要界定明晰，合理規劃，不僅住房結構將得以調整，房地產市場平穩健康發展，城市土地高效利用，城市將更健康的運營，健康城鎮化也將得以實現。