廣東省欠發達地區控制性詳細規劃編制技術方法研究

陳文廣

廣東省城鄉規劃設計研究院，廣東廣州 510290

控規作為我國城市規劃體系中一個重要的組成部分，孕育于我國由計劃經濟向市場經濟體制轉變的大背景下。它經歷了從形體設計到形體示意，再到抽象指標，最后逐步走向成熟的過程。期間，美國的區劃、德國的建造規劃、香港的法定圖則控制等國外相關規劃實踐，為我國控規走向成熟提供了寶貴的經驗借鑒。此外，國內發達地區也結合自身城市特點進行了有益的探索，如以街區控規+地塊控規為特點的北京新城控規實踐、以控制性編制單位為核心的上海控規實踐、以控規導則+管理單元詳細圖則的廣州控規實踐等。基于此，本文立足廣東省實際，就控規編制的技術方法進行深入探討，以期為廣東省欠發達地區乃至全國相似地區提供經驗借鑒與示范作用。

1 廣東省欠發達地區現狀特征

1.1 經濟特征—土地出讓金占地方財政收入比例逐年增大

1994年分稅制改革后，中央與地方在財權和事權上形成了新的分配方式，地方政府逐步成為獨立的利益主體，大量的公共產品由地方政府承擔。為尋找新稅源，許多城市政府通過“賣地”獲取土地出讓金來維持政府開支。特別是近十年，珠三角核心地區逐步向外圍欠發達地區進行產業轉移的過程推動了當地房地產的蓬勃發展，土地出讓金占地方財政收入的比重也逐年增大。盡管“土地財政”不具有可持續性，但在面對城市必須提供公共產品時財政的捉襟見肘以及每年的政績考核的壓力下，地方政府也只能“痛下決心”、“鋌而走險”。

1.2 社會特征—“社會力”薄弱，無法對“政府力和市場力”形成有效制衡

在廣東省欠發達地區，城市正處于快速城市化、市場力量壯大發展的時期，人口流動大，社區組織尚不成熟，居民（村民） 教育水平有限，社區還不能積極參與社會發展決策。“社會力”尚未形成，無法在控規運作中對“政府力”和“市場力”進行有效制約，控規在一定程度上也成為了政府、開發商謀取私利的工具。

1.3 城市開發特征—本土開發主體偏小，以中小型項目為主

欠發達地區由于市場經濟因素的影響，本土的城市開發主體經濟實力一般相對較弱，開發項目的規模也較小，以房地產為主，規模一般在10～15公頃左右。在進入21世紀以后，一些大的房地產企業如碧桂園、萬科、保利等開始陸續在欠發達地區尋找投資機會，大規模的房地產及商業項目開始不斷涌現，與本土的中小開發企業并存，公共構筑了欠發達地區的房地產市場，但總體而言，本土中小開發企業的中小型項目占據市場的主體地位。

2 廣東省欠發達地區控規編制存在問題

2.1 不同發展片區控制模式雷同

同一城市內的不同發展片區，由于存在區位、現狀、規劃定位、開發主體等多方面差異，片區的土地價值、開發潛力等均會有所不同，如采取相同的編制內容、深度和技術標準，將不利于片區發展。目前，在廣東省欠發達地區，雖然規劃主管部門已經意識到這一問題，但由于缺乏相關的政策或技術標準支持，現階段只是在編制過程中有所側重考慮，如重點地區適當提高容積率來提升土地價值，但仍不能有效指導不同片區的發展。

2.2 剛性內容不剛，彈性內容不彈

“剛性內容不剛”主要體現在由城市提供的公共產品容易遭到侵占，如城市綠地、廣場、公益性公共服設施等在城市開發建設中常常被侵占或設置不科學。如將較大范圍的城市公共綠地切割成數十個街頭綠地，總量雖保持不變，但過小規模的街頭綠地難以體現公共綠地的效應。控規雖將綠地定為強制性內容，但并未嚴格規定其具體位置和數量，因此給了市場“尋租”的機會。

彈性內容不彈主要體現在《城市規劃編制辦法》并未區分對待公益類和經營類公共服務設施，而將其籠統歸為公共服務設施并規定為強制性內容，導致一些具有明顯市場行為的公共服務設施如市場、文化娛樂、加油站等設施安排，對其修改還需通過復雜的控規修改程序。

2.3 開發強度指標的確定缺乏科學性

指標確定缺乏科學性具體表現在指標容易“就地塊談地塊”，沒有從城市整體進行考慮。同時，控制指標一般以量化的數字為主，給人以“控規確定指標”非常簡單的表象，加之綜合考慮收費效益、編制時間等因素，設計人員往往對控制指標的確定不重視，大部分的做法都是在綜合考慮地方技術管理規定的相關內容的基礎上，通過案例經驗歸納、形體布局模擬等方法進行確定，缺乏從城市整體性、經濟性、美觀性角度考慮。

2.4 城市設計內容無法落實到控規指標

由于我國規劃體系仍未賦予城市設計以法定地位，雖然大部分地區在各自的城市規劃管理規定中要求重點地區編制城市設計，但編制的成果無法落實到控規指標。在具體的控規編制過程中，更關注用地性質和用地強度控制，建筑色彩、建筑體量等城市設計指標在傳統的控規中只是作為指導性指標，常常在下一階段的修建性詳細規劃中被忽視。缺乏法定約束力的城市設計難以在規劃管理及建設實踐有效執行。

3 廣東省欠發達地區控規編制技術研究

3.1 針對城市不同區域，實現差異化控制

針對不分城市地區進行雷同化、無差異化的控制模式，可參考借鑒國內城市如上海、深圳的先進經驗，對不同的分區采用不同的編制深度和編制要求。規劃建議欠發達地區根據現狀建設狀態及未來設想，將城市劃分為改造優化區、基本保留區、迫切開發區、優先發展區、規劃發展區和特殊發展區等不同，并分別制定針對性的控規對策。如基本保留區，重點對已建項目進行內容確定和已有建成環境的維護并對未來可能發生改變的地區作出預測和安排。迫切開發區，則可適當簡化編制內容，在法定圖則層面將用地細分至中類，重點控制骨干路網和基礎配套設施，在管理圖則層面主要對用地性質和開發強度進行確定和控制，實現控規高效全覆蓋，避免“規劃滯后”的被動局面。

3.2 公益性內容剛性控制，市場性內容彈性控制

規劃建議將涉及公益性內容的四線、兩大設施（公益性公共服務設施和市政基礎設施） 、公共空間以及控規編制單元及街區的人口規模、建設規模進行嚴格控制，一經獲批，除非有重大原因修改，否則原則上不予修改。其中，人口規模和建設規模在編制單元層面和街區層面都進行總量控制。公益性公共服務設施、市政基礎設施及公共空間在編制單元層面進行總量控制+虛線控制，在街區層面進行總量控制+實線控制。

對具體地塊的控制，如用地編碼、用地性質、容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率等指標作為引導性指標進行彈性控制，具體可根據市場需求進行調整。但用地性質與開發強度指標原則上不能隨意修改和調整，但可根據法定程序進行調整，分地塊建設總規模不得超出單元總規模，在編制單元內實現總量平衡。

3.3 全局考量開發強度，提高指標確定的科學性

在借鑒國內城市如上海、深圳強度分區經驗的基礎上，建議欠發達地區按照“強度分區+基準容積率+修正系數”方法，提高開發強度指標的科學性。首先綜合疊加公共中心、交通區位、環境條件等多重因素，考慮地區現狀開發強度，在此基礎上進行權重賦值和空間疊加，初步劃定強度分區。然后通過現狀樣本、國內外類比等方法，分別測算不同強度分區的基準容積率。最后根據具體的區位、交通條件、地塊規模等微觀條件對地塊開發強度進行微觀層面的修正優化。通過在宏觀、中觀、微觀3個層面進行分析校正，確保開發強度指標的科學性。強度分區建議在總體規劃層面進行研究，用于指導下層次的規劃編制。

3.4 強化城市設計引導，塑造城市特色風貌

在借鑒上海“城市設計附加圖則”的基礎上，建議欠發達地區可按照如下方法進行城市設計引導：首先對城市進行總體城市設計，制定城市設計總體框架，從整體角度對城市各功能區制定標準進行風貌控制引導。然后針對重點地區，如中心區、樞紐站點地區、商務區、歷史風貌區，則通過控規+城市設計結合的方式，通過城市設計引導，將城市設計內容納入控規指標中，并將其中重要指標，如景觀風貌結構、沿街立面控制、建筑輪廓線控制、建筑風格控制、開敞空間設計作為強制性內容，納入法定文件，增加城市設計的管控力度。對一般地區，則可通過總體城市設計框架，引導該區控規編制，其控制指標納入管理文件。

4 結語

控規作為一項公共政策，以維護城市各方公共利益為核心。在城市土地資源日益稀缺的背景下，合理運用上述方法，有利于地方城市建設和空間資源的合理利用。

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