盡快實現養老保險全國統籌

■文／董登新

十九大報告提出了“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”的目標，要求“完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌”。2017年11月中旬，人社部發布《中國社會保險發展年度報告2016》，其中，職工基本養老保險的一連串數據令人擔憂，很顯然，這是省級統籌無法破解的困局。十九大報告中的“盡快”二字，凸顯實現養老保險全國統籌的迫切性。

省級統籌現狀

養老保險全國統籌是國際慣例，是社保 “互助共濟”精神的內在要求。然而，在上世紀90年代我國啟動企業職工基本養老保險改革試點時，由于城鄉差別及地區差異過大，再加上制度擴面與轉制成本的原因，被迫選擇了縣（市）統籌模式。但1991年國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》時也明確指出：要積極創造條件，實行基本養老保險基金由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌。

1998年8月，國務院發布《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，要求“加快實行企業職工基本養老保險省級統籌”，并規定：“1998年底以前，各省、自治區、直轄市要實行企業職工基本養老保險省級統籌，建立基本養老保險基金省級調劑機制，調劑金的比例以保證省、區、市范圍內企業離退休人員基本養老金的按時足額發放為原則。”這是企業職工基本養老保險在全國統一推廣后，首次明確養老保險省級統籌的初期目標——建立“省級調劑金”機制，暫不要求全省統收統支。

為進一步完善基本養老保險省級統籌制度，增強基金調劑能力，1999年底，勞動和社會保障部、財政部發布《關于建立基本養老保險省級統籌制度有關問題的通知》，要求實行省級調劑金制度的地區在2000年內取消縣（市）統籌，改為地（市）統籌或省級調劑。省級統籌目標和要求進一步明晰化。

2005年12月，國務院發布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，提出：加快提高統籌層次。進一步加強省級基金預算管理，明確省、市、縣各級人民政府的責任，建立健全省級基金調劑制度，加大基金調劑力度。在完善市級統籌的基礎上，盡快提高統籌層次，實現省級統籌。這是國務院文件首次提出“盡快”實現省級統籌的要求。

2007年1月，勞動和社會保障部、財政部發布《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》，第一次明確闡述了“省級統籌”的重要意義和省級統籌標準（六統一），并提出了省級統籌的工作重點：推進和規范市級統籌，積極創造條件，向省級統籌過渡。

不過，直至2009年底，人社部才正式宣布我國31個省份和新疆生產建設兵團全面建成養老保險省級統籌制度。然而，這只是一種名義上的“省級統籌”，并未普遍實現養老保險省級統收統支，大多省份只是在省級政府建立了一個調劑金專戶。目前省級統籌至少存在三種模式：一是北京、上海、天津、陜西等省份，大體實現了養老保險全省統收統支，這可以算得上是真正意義的省級統籌；二是以安徽、山東為代表的省份，養老保險實現地級市統收統支；三是其余大多數省份，仍然停留在縣（市）統收統支的最低層次。由于省級調劑金只能局限在本省內調節部分余缺，因此，無力應對全省出現的當年收支缺口，以及后續人口老齡化加劇后的省內支付壓力，更難發揮省際余缺調劑、互助共濟的作用。

事實上，從1998年至2009年，企業職工基本養老保險的首要任務是“擴面”，在確保擴面工作順利推進的前提下，再推進省級統籌目標的實現。很顯然，在這一階段參保人數的不斷增加，確保了繳費的快速增長，基金積累也同步增加，雖然省域之間的基金收支存在不均衡現象，但問題并不嚴重，全國統籌的要求并不急迫。

隨著調劑金模式省級統籌的全面建成，以及擴面工作基本到位，各省養老保險基金的增速放緩，省域之間的基金收支不平衡現象開始出現明顯分化，省內調劑的空間越來越小、難度越來越大。因此，在2010年《社會保險法》頒布時，第一次明確提出：基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌。實際上，只有將全國2000多個“小水池”（統籌地區）并入到一個“大水池”（中央統收統支），才能在全國范圍內實現余缺調節、互助共濟，從而最大限度地提高養老保險保障水平和保障能力。

全國統籌進展緩慢

在2011年3月發布的《國家“十二五”規劃綱要》中，首次提出“全面落實城鎮職工基本養老保險省級統籌，實現基礎養老金全國統籌”的制度安排。次年，“實現基礎養老金全國統籌”寫進了十八大報告。隨后，人社部部長尹蔚民在全國人力資源和社會保障工作會議上表示，2013年將研究城鎮職工基本養老保險基礎養老金全國統籌辦法。

2013年10月，人社部新聞發言人在回應基礎養老金統籌時表示，在2009年，我國基本養老保險實現了省級統籌。下一步目標是要實現基礎養老金的全國統籌，要對制度、方案設計進行充分論證，提出合理的方案，在經濟社會發展條件允許的情況下實施。

2013年11月，十八屆三中全會召開，發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現基礎養老金全國統籌，堅持精算平衡原則。

隨著國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，與企業職工基本養老保險統稱為“職工基本養老保險”，其參保對象覆蓋了企業職工、城市個體工商戶、靈活就業人員及機關事業單位職工。

在十二屆全國人大三次會議舉行的記者會上，人社部部長尹蔚民表示，要實施職工養老保險全國統籌，按照社會保險大數法則，全國范圍內調劑余缺，全國養老金統籌方案力爭2015年出臺。幾個月后，人社部新聞發言人表示，人社部正會同有關部門在加強養老保險頂層設計的基礎上，研究制定職工基礎養老金全國統籌方案。

2015年10月，十八屆五中全會公報提出：建立更加公平更可持續的社會保障制度，實施全民參保計劃，實現職工基礎養老金全國統籌。不過，當年并未出臺全國統籌的具體方案。

在2016年兩會期間，人社部部長尹蔚民表示，基礎養老金全國統籌方案經過大量調研和測算，基本思路已經形成，能否在2016年推出還需根據工作進展情況確定。對于養老金是否存在缺口問題，他表示，從全國層面看，養老金不存在缺口。隨后，國家“十三五”規劃綱要正式發布，綱要再次提出：實現職工基礎養老金全國統籌。

然而2011年至今，7年過去了，養老保險全國統籌仍停留在方案之上、討論之中，并無實質性進展。為配合全國統籌的有效推進，做實“省級統籌”成為當務之急，2017年9月，人社部、財政部發布《關于進一步完善企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》：各地要在基本養老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經辦管理實現“六統一”的基礎上，積極創造條件實現全省基本養老保險基金統收統支。這里值得一提的是，2017年6月30日，廣東省政府發布《廣東省完善企業職工基本養老保險省級統籌實施方案》，決定從2017年7月1日起，全省企業職工基本養老保險基金實行省級統收統支。如果所有省份都能盡快實現全省統收統支，那么職工基本養老保險全國統籌就能盡快實現。

全國統籌已刻不容緩

2015年，人社部發布《中國社會保險發展年度報告2014》，這是首次以定期年度報告的方式向社會發布社會保險發展狀況，至今已發布3個年度報告。數據顯示，我國職工基本養老保險出現當年收不抵支的缺口省份正在不斷增加：2014年只有黑龍江、河北、寧夏3個省份，2015年則增至6個，2016年又增至7個，其中，中部“龍頭”湖北省竟也首次出現收支缺口。2015年存在當年收支缺口的6省分別是黑龍江（183億元）、遼寧（105億元）、河北（64億元）、吉林（41億元）、青海（8億元）、陜西（6億元）。2016年出現收支缺口的7省份分別是黑龍江（320億元）、遼寧（254億元）、河北（90億元）、吉林（52億元）、內蒙古（22億元）、湖北（18億元）、青海（17億元）、陜西（6億元）。從這一串數字可以看出，不僅缺口省份數量在增加，而且除陜西外，另外5個省的缺口規模比上年都有較大增長，尤其是東北地區，2016年黑龍江收支缺口比上年增長了75%，遼寧更是增長了142%。

更令人擔憂的是，在這些省份中，黑龍江省的職工基本養老保險基金已無任何結余，而且賬面虧空已達232億元，這是一種“硬債務”。也就是說，黑龍江省既無基金賬戶的累積結余，更無省級調劑金可以調用。從省級統籌來講，黑龍江全省的職工養老保險基金只剩下“財政補貼”一條路了。如此循環往復，則必將掏空本省地方財政，這是一種不堪設想的結果。

其實，這只是問題的表象與結果，其背后更有深意。

其一，養老保險費率不統一，地區之間雇主費率差異過大，造成企業負擔苦樂不均，參保與繳費積極性不高。眾所周知，2016年社保降費后，職工基本養老保險雇主費率最高的上海為20%，經濟發達的浙江及廣東兩省卻是最低的，都只有14%，其余大多數省份為19%。不過，也有個別省份比如廣西在本地區設置了多檔雇主費率標準。各地雇主費率差異過大，這對繳費負擔重的地區的企業來說，也是一種制度上的不公平。從這一意義上來看，我們急需實現養老保險全國統籌，重新制訂全國統一的雇主費率。

其二，養老保險繳費存在很大的隨意性。例如，企業任意操縱“繳費基數”，不給雇員全額繳費，經常按最低標準給員工繳費；不少參保人隨意斷繳、停繳，或是“繳滿15年”不再繳費，這直接導致繳費收入增長放緩，甚至出現繳費人數占參保人數比重的大幅下降。《中國社會保險發展年度報告》數據顯示，2014年企業繳費人員占參保職工的比例為81.2%，比2013年下降2.8個百分點。2015年下降至80.3%，比2014年下降0.9個百分點。這意味著每5個參保職工中就有1個人沒有繳費。自2009年起，企業繳費人數占參保人數的比例連續7年下滑，從2009年的87.7%降至2016年的79.7%。為了解決這一問題，唯一的對策就是盡快實現養老保險全國統籌。實現養老保險全國統籌，既可統一費率，更可穩定繳費。

其三，各省養老金可支付月數及撫養比開始拉大差距，呈現兩極分化現象。2015年，8個省市和新疆生產建設兵團基金可支付月數在10個月以下，其中，黑龍江省的企業養老金可支付月數僅1個月。2016年，可支付月數不足10個月的省份增至10個，分別是：黑龍江（0個月）、青海（5.8個月）、吉林（5.9個月）、遼寧（6.3個月）、河北（6.5個月）、天津（8.2個月）、陜西（8.4個月）、湖北（8.6個月）、內蒙古（8.7個月）、海南（9.5個月），再加上新疆生產建設兵團（3.4個月）。養老金可支付月數最多的三個省份分別為：廣東（55.7個月）、北京（39.8個月）、西藏（32.8個月）。

再從各省撫養比指標來看，2014年全國這一指標首次跌破3，為2.97，之后撫養比的下跌速度有明顯加快的趨勢。2016年，全國職工養老保險撫養比從2015年的2.88下降為2.80，也就是說每2.8個在職職工就要養1個退休人員。其中8個省份及新疆生產建設兵團撫養比低于2，分別是：黑龍江（1.3）、吉林（1.47）、新疆（1.54）、內蒙古（1.58）、遼寧（1.64）、重慶（1.73）、甘肅（1.76）、湖北（1.94）。撫養比最高的三個省份分別是廣東（9.25）、福建（5.50）、北京（5.01）。

正是基于養老保險省級統籌的上述種種弊端及支付危機，黨的十九大作出了必須“加快實現養老保險全國統籌”的重大決定，這表明破解養老保險省級統籌的困局已迫在眉睫、刻不容緩。盡快實現養老保險全國統籌，是一項關乎民生福祉的重大工程，要快要果斷，不能久拖不決，更不能以各種理由和借口阻撓這一改革。

為此，在十九大會議期間，十九大代表、人社部部長尹蔚民在接受記者采訪時表示，要盡快實現基本養老保險的全國統籌，2018年就會邁出第一步，先實行基本養老金中央調劑制度，能夠在不同地區之間均衡養老保險的負擔。尹蔚民在《黨的十九大報告輔導讀本》中表示：這是考慮到全國統籌難以一步到位，因此選擇2018年啟動中央調劑制度。從建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度起步，通過轉移支付和中央調劑基金在全國范圍內進行補助和調劑，在此基礎上盡快實現全國統籌，逐步形成中央與省級政府責任明晰、分級負責的基金管理體制。同時他也強調，中央調劑制度不是全國統籌的“終極版”，不宜長時間“過”而不“渡”，最終仍要過渡到全國統收統支模式。■

學界動態

“綜合性公證養老服務”體系建設動員會在鄭州舉行

近日，由中國社會保險學會、中國公證協會聯合舉辦的“綜合性公證養老服務”體系建設動員會在河南鄭州舉行。中國社會保險學會副會長張亞力、呂建設、梁席民，中國公證協會副會長王玨、閆峰，河南省人社廳副廳長、省社保局局長鄭子健以及地方社保經辦機構和公證機構負責人、部分金融機構代表等參會。

會上提出，要加快開展“綜合性公證養老服務”法律服務機制建立的相關試點工作，要以“家事法律顧問”方式針對老年人的不同需求設計個性化、綜合性的公證法律服務方案；開展公益性公證法律服務，著力保障特殊困難老年人的公證法律服務需求；等等。

目前共確定了“4+1”個地區作為試點，分別是北京市、河南省、廣東省、四川省和哈爾濱市，試點時間為一年。（職新建）

醫養結合專題研討會在上海召開

2017年12月9日，由中國社會保障學會醫療保障專業委員會主辦的醫養結合專題研討會在上海舉行。會上，業界和學界專家就建設醫養結合服務體系、創新醫養結合服務模式、提高醫養服務質量，并結合我國養老事業發展中存在的實際困難和問題進行了深入研討，同時有針對性地提出了對策建議。上海市、長春市分別介紹了開展長期照護保險試點的情況，多家機構介紹了醫養結合的探索實踐。（春紅）