從全能主義到權能主義
——改革開放以來中國政治發展變遷的一種解釋框架

褚松燕

（國家行政學院，北京 100089）

改革開放四十年來，中國經濟、政治、社會等諸領域都發生了巨大的變化。正如十九大報告所指出的，“中國特色社會主義道路、理論、制度、文化不斷發展，拓展了發展中國家走向現代化的途徑，給世界上那些既希望加快發展又希望保持自身獨立性的國家和民族提供了全新選擇，為解決人類問題貢獻了中國智慧和中國方案”。西方學術界和實務界都試圖運用既有的理論框架來理解、解釋和預測中國的發展，但都陷入解釋和預判失靈的茫然。作為中國的政治學者，在理解西方既有解釋框架的經驗抽象和價值判斷的基礎上，更有必要立足豐富的中國實踐和難以割斷的歷史傳承，結合既有的中西方智力成果，理解、解釋和預測中國的政治發展路徑。結合中國改革開放四十年實踐，本文試圖對中國這樣的成長型國家作出可能的解釋。

一、既有的解釋框架

政治發展作為政治學的一個概念，誕生于“二戰”后的美國學術界，并成為分析欠發達國家政治領域發展的一個重要理論術語。關于中國的政治發展，既有的解釋框架主要有三個。

第一個是威權主義（Authoritarianism），又譯作權威主義。威權主義這個概念實際上是西方學者基于西方的歷史和文化積淀而形成的對國家政治形態與政治發展的認知框架，最早由胡安?林茨以西班牙為例提出。它主張政治權力只在政治這一有限領域里行使且高度集中而不受約束，有一定的政治多元性，但政治自由和政治競爭有限。西方學者通常認為東方專制主義不屬于威權主義政體，而是用威權主義這一概念描述新中國的政治發展。例如李侃如（Kenneth Lieberthal ）認為中國是碎片化的威權主義（fragmented authoritarianism）①Lieberthal K. G., “Introduction: The Fragmented Authoritarianism model and Its Limitation,” Kenneth G. Lieberthal and David M. Lamton eds.,Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley: University of California Press. 1992.；黎安友(Andrew J. Nathan)認為中國政治是有韌性的威權主義（Authoritarian resilience）②Andrew J. Nathan, “Authoritarian Resilience,” Journal of Democracy,Vol.14, no.1(2003) , pp. 6-17.，主要表現為政治繼承規則化、選賢任能、政權內部部門分工和專業化、具有政治參與機制，等等。后來又有人結合新加坡和中國的實踐提出中國走的是新權威主義道路。我國有不少學者也使用威權主義一詞來描述中國，如蕭功秦教授認為中國是“最大程度地利用了一黨政治的社會資本”的新權威主義（New authoritarianism）③蕭功秦：《中國模式的利弊及前途》，《武漢大學學報（人文科學版）》2016年第4期。，并指出需要在改革中防止中國既有的路徑鎖定。也有不少中國學者運用威權主義或加了定語的威權主義來描述中國諸多實踐中的局部經驗，如有學者使用列維茨基所說的“競爭性的威權主義”(Competitive authoritarianism)④［美］史蒂文?列維茨基、［加］盧肯?A.威：《沒有民主的選舉：競爭性威權主義的興起》，李莉、鄧鵬譯，《國外理論動態》2013年第6期。來解讀中國村民自治⑤郜會遠：《重新反思中國村民自治——競爭性威權主義的視角》，《社科縱橫》2016年第3期。，有學者用協商式威權主義來描述中國的社團發展⑥趙娜：《民間社團的發展——協商式威權主義在中國的興起》，《國外理論動態》2014年第3期。，等等。

第二個是全能主義（Totalism）。這一概念由鄒讜教授提出，用于“表達政治與社會關系的某一種特定的形式，而不涉及該社會中的政治制度或組織形式”，即“政治機構的權力可以隨時無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域的指導思想，‘全能主義政治’指的是以這個指導思想為基礎的政治社會”⑦鄒讜：《中國廿世紀政治與西方政治學》，《經濟社會體制比較》1986年第4期。。盡管鄒讜教授將全能主義與威權主義、極權主義（Totalitarianism）作了區分，但其他西方學者仍然將他所提出的全能主義直接等同于極權主義。中國學術界則對全能主義一詞予以接受，并將之對應于計劃經濟時代的中國，因此，“全能主義”被視為是一種國家—社會關系的過渡狀態。不少學者如蕭功秦、李景鵬、李強等都認為，經過改革開放的實踐，進入21世紀之后，中國已經告別全能主義，進入后全能主義時期⑧李強：《后全能體制下現代國家的構建》，《戰略與管理》2001年第6期；蕭功秦：《中國后全能型的權威政治》，《戰略與管理》2002年第6期；席曉勤、郭堅剛：《全能主義政治與后全能主義社會的國家構建》，《中共浙江省委黨校學報》2003年第4期；李景鵬：《后全能主義時代：國家與社會合作共治的公共管理》，《中國行政管理》2011年第2期。，需要在國家治理、社會建設以及國家與社會關系方面進行重新思考。

第三個是極權主義（Totalitarianism）。這一概念最早由卡爾?施密特提出，即國家權威無限，滲透和控制人們生活的方方面面。第二次世界大戰后，漢娜?阿倫特在《極權主義的起源》一書中對極權主義做了詳細的描述，認為極權主義是一種新的政府形式，表現為極端意識形態、秘密警察、一黨制政府對社會的全面統治。⑨［美］漢娜?阿倫特：《極權主義的起源》，林驤華譯，北京：生活?讀書?新知三聯書店，2008年。西方學者更多用這一概念來描述改革開放前的中國政治，并將這一概念與鄒讜所說的全能主義直接劃等號。

西方學者提出的上述三個解釋框架具有一些共同特點：首先，這三個解釋框架或概念的提出是西方政治學體系知識的映射，是基于西方歷史本位對相關政治現象的描述。這三個解釋框架都被視為對非民主政體的解讀，在一定意義上，威權主義作為統治形式可以包含后兩者。而“非民主的”這一判斷的坐標主要在于英語優勢國家所呈現的自由民主政體的特點，且附加有難以剝離的先入為主的價值判斷，而未能以人類社會發展的宏觀脈絡所呈現出的政體發展往往具有繼承性與創新性的特性來衡量。其次，這三個解釋框架基本上都是現象學描述。盡管在政治學的研究中，基于經驗和現象進行分析和理論抽象是重要的乃至主要的方法，如羅伯特?達爾在對美國當代政治權力主體結構進行描述的基礎上抽象出“多元政體”——多重少數人的統治這一概念。但用基于過去經驗的現象學描述作為標準來衡量和預測現實尤其是處于快速變化中的政體，則難免會有削足適履之牽強。最后，這三個解釋框架暗含了一個前提，都強調權力的對內屬性和控制屬性，即強調一國內統治者與被統治者之間的權力—服從關系，而相對缺少一個國家政體作為整體在權力特性上呈現出的整體性特征。相較而言，“全能主義”解釋框架具有一定的客觀性，但在描述國家與社會關系的時候采用的也是國家對社會的壓倒性權力視角。正因為這些共同特征，這三個解釋框架在用于解釋改革開放以來各領域快速發展的中國時都失靈了，或者說陷入了盲人摸象的境地。

二、權力的兩個視角

權力是政治學的核心概念。人們所熟知或長期以來重視的是控制視角中的權力，或者說，大多數研究者側重的是權力的控制屬性（Power over somebody），即一個人/組織對另一人/組織的控制。如羅伯特?達爾之所以將美國的政體結構總結為多元政體，恰在于他認為，權力就是使他人不得不按照某種方式去做某事的能力。李景鵬先生基于人類歷史的政治現象以嚴密的邏輯指出，權力就是根據自己的目的去影響他人行為的能力，權力存在和運行的方式是“特定主體之間相互作用的行為以及由此結成的相互制約的關系”①李景鵬：《權力政治學》，北京：北京大學出版社，2008年，第11、27頁。。這種強調權力的控制屬性的視角，可以稱為“制約權力觀”或“制約性權力”，它強調的是人之間、組織之間在權力走向上的結構關系性；強調的是對控制/制約關系的維持性，如對特定政治秩序如何去維持，它要通過這種人與人、組織與組織之間的控制關系來確定；同時，它也是往內看的，也就是注重的是一個政治共同體的內部各部分之間的關系。

但是，權力還有另外一種視角，這種視角強調的不是不同的人或組織之間誰要壓倒誰的問題，而是做某個事的能力或者得到想要得到東西的能力。例如塔爾科特?帕森斯認為，政治權力就是利用公民認可實現集體目標的能力，這種集體目標，對內，可能是建立秩序、謀求經濟增長等，對外，包括保護國民免受攻擊等。這種視角具有整體性、系統性，包括權力對內整合對外系統兩個方面，可以稱為“統合權力觀”②對于這種強調各方為實現同一共同目標而行動的整體性權力，筆者曾與周少來教授探討，定名為“統合性權力”，以區別于帕森斯所說的社區與社會方面的“整合性權力”，同時凸顯在中國政治現實中中國共產黨的全面領導。或“整體權力觀”，它強調的是權力達成目標的整體性。整體性權力是在一個既定的更大的宏觀環境中存在的，所以，相對于“制約權力觀”，“統合權力觀”就不僅僅是維持性的，更是成長性的、發展性的，更強調目標的達成和系統的整合。

這兩種權力觀有一定的一致性。一是都承認權力在民，即具有工業革命后國家權力的合法性來源——社會契約論的形式適用性。二是權力行使主體的結構化和機構化，政黨、政府等作為權力行使主體是結構化的，而且是通過機構及其相互關系表現出來的。三是權力過程的博弈制度化，即權力的產生、運行、結果都相對遵從一定的制度規定和程序，權力過程中所涉及的各個主體在表達和維護利益的時候也都需要至少在表面上需要按照一定的形式遵循一定的流程進行。例如政府在處理社會突發事件的時候都會有非常成熟的應對預案。四是外化的形式都是可見的。例如人們在看統合性權力的時候，更多看到的是國家主權的行使，但主權的行使只是統合性權力的一種表現，還有其他的表現形式，如國家發展戰略、五年規劃的制定等。制約性權力在政治社會秩序的建構和維護方面表現得更為突出。這些外化的形式其實都是權力行使的表現。

這兩種權力觀還有一定的差異性。一是從權力主體方面看，統合權力觀中各主體之間的關系盡管會有矛盾、沖突，甚至可能還有對抗，但主調是朝向同一目標的合作，要求形成合力，以及對公民責任的強調；而制約權力觀雖然也基于各主體之間可能的矛盾、沖突，但主調是權力制約帶來的均勢制衡，以及對公民權利的強調。二是從權力過程角度來說，統合權力觀更多強調的是求同存異，當然求同的過程會涉及更多的博弈；制約權力觀更多強調的是控制、制衡。三是從權力的結果來看，統合權力觀關注的是總體目標是否達成了，而制約權力觀所關注的是一方對另一方或者多方是否形成了制約。

盡管既有的整體性權力觀研究都立足于權力行為達成總體目標這一基礎，如帕森斯提出來的社會系統的AGIL模型，以及肯尼思?博爾丁(Kenneth Boulding）按照權力運行和實施的后果將權力分為破壞性權力（軍事）、生產性權力（經濟）和整合性權力（社區與認同）三個維度①Kenneth E. Boulding, Three Faces of Power, SAGE Publications, Inc, 1990.，但是，研究者們似乎更熱衷于將整體性權力中的組成部分或次級權力進行分類，進而去研究各部分如何配合以達成目標，而缺乏一種目標導向與權力用途相結合將權力各部分統合起來的機制。因此，整體性權力觀的相關研究就更多地被運用到國際關系領域對國家總體實力進行評判了，如蘭普頓前幾年出版一本書《中國權力的三面》，運用博爾丁的權力三維度對中國的總體力量進行了分析。但是，僅把這種整體性權力視為國家主權權力是不夠的，尤其對我們這種成長型/發展型國家，或者處于國家建構過程中的國家來說，是不夠的；將制約權力觀僅視為公民的權利保護或侵害結果免除的需要，也是不夠的。這既涉及對公民的權利保護而言的政府權力—責任，同時也涉及公民的權利—義務對稱。事實上，一個國家的發展和內部各種利益的平衡都需要這兩種權力觀發揮作用，如謀求和達成共識的過程、想象的共同體的發展需要這兩種權力觀。因此，我們需要將兩種權力觀結合起來，或者說，將權力的整體性與制約性兩個視角相結合來分析國家發展，并且去考量在權力整體性和制約性之間如何達成平衡。盡管目前這兩種視角相結合的研究文獻還較為稀少，但從整體性權力觀和制約性權力觀相結合的視角來解釋中國這樣一個成長型國家的發展，不僅有可能打破當前跟發達國家所處發展階段相適應的強調權力制衡的主導話語和研究范式的統治狀態，而且有可能為諸多處于成長過程中的發展中國家提供發展優先序的選擇，提供中國的經驗方案。

三、一種可能的解釋：權能主義

近幾年，我國政治學領域的學者們在研究政治發展的時候，提出了可以以發展中國家的政治發展問題為研究主題構建發展政治學并把它作為當代政治學的一門新興學科的構想，另有國家理論的回歸使得國家建構理論也日益受到重視，這些都是我國政治學界力圖在擺脫西方中心主義基礎上對政治學話語體系進行的探索和嘗試。但我們也知道，僅僅拿國家建構來描述中國改革開放以來的政體探索似乎不能涵蓋各領域探索的聯動性，而從政治發展視角來分析中國改革開放以來的經驗又需要首先對西方學者對政治發展所做的概念進行再界定。從我國改革開放以來道路的探索看，這一探索實際上是古老中國的一次再成長，所以是不是可以把當前各領域各方面都仍處于探索和增長進程中的中國界定為成長型國家？因為在經歷百年劇烈歷史變遷告別帝制之后，代表著人民政權的中華人民共和國成立后就在探索既符合世界大勢又適合中國國情的政體。即便是當前我國的政治體制、行政管理體制機制、市場監管和社會發展等各方面的體制機制仍處于改革創新過程中，還很難說已經完全定型了。相對于中國這種成長型國家來說，發達國家所具有的一些長期穩定的政治特征使這些國家經歷了長時期的重復性實踐而成為成熟國家，但并不是說這些成熟國家的政體就必然是成長型國家的未來選擇。而欠發達國家中有的在成長，只是成長快慢程度不同，而有的可能還并不具備成長的條件，如索馬里。對于成熟國家來說，制約權力觀在一定程度上可能優先于統合權力觀；對于成長型國家來說，在一定的發展階段，統合權力觀是優先于制約權力觀的。當然，也并不必然由此就推斷說，成長型國家就必須或只能統合權力觀優先于制約權力觀。

統合權力觀一方面強調全體人民形成合力達成民族獨立和國家發展的目標，另一方面更強調由堅定的領導力量統合全體人民的各種利益來形成階段性發展的優先序，并在合適的時機調整優先序以促進國家發展目標的實現。因此，它強調的不僅是全體人民的責任，更是權力行使者朝著總體目標努力的責任。以當前中國的發展階段看，強調政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，就是強調中國共產黨作為領導力量整合和統領全社會形成合力，共同朝向中華民族偉大復興這一總體目標而努力的責任。制約權力觀強調的是一國之內各主體之間形成力量均勢以確保一方對另一方面的控制在可接受的范圍內，并由此更為強調公民的個體權利，例如當前不管是黨和政府還是群眾都堅定反腐敗種種舉措，以制約權力的任性。

正因為權力在總體目標的實現上具有統合性，在不同功能和社會各方利益平衡方面具有制約性，因此，我們是不是可以將權力的這兩個視角結合起來對我國改革開放四十年的實踐進行分析？繼而對人類歷史上政體變遷的經驗教訓進行分析？近年來，越來越多的大歷史觀著作已經初步呈現出將權力的這兩個視角結合起來的趨勢。例如福山在《政治秩序的起源》一書中強調現代政治制度的三大要素——強大政府、法治和負責制政府；徐勇教授提出用橫向競爭、縱向整合來重新定義中國政治的分析框架①徐勇：《用中國事實定義中國政治——基于“橫向競爭與縱向整合”的分析框架》，《河南社會科學》2018年第3期。；楊光斌教授提出了政黨中心主義、國家建設的國家權力—資本權力—社會權利三維架構以及國家治理能力是調節國家權力關系的能力等觀點②楊光斌：《中國政治學基礎理論研究的突破性進展》，《光明日報》 2015年7月30日，第16版。。這些有益探索為學界進一步從中國實踐的豐富經驗中抽象出具有一般意義的解釋和分析的理論框架提供了基礎。

需要承認的一個事實是：中國的政治實踐走在了政治理論的前面。中國作為一個成長型國家，跟西方發達國家的成長路徑是不同的。相較于英、法、美等國家在其成長階段的國內外形勢，1840年之后的中國在再成長過程中，全球化相互依存、國際分工格局等外在因素更為顯著且影響權重更大了，中國外在的國際地位以及與之相關的國民心理調適，使得中國人民對于權力的用途認知與同時代的發達國家人民的認知明顯不同。改革開放四十年間，中國的國際地位和中國人民的心理調適，以及世界范圍內他國人民對于中國的國際地位急劇變化的心理調適都處于一種加速度帶來的震撼之中，而在這種情感震撼的背后，有著理性的對待權力用途的冷靜判斷。

首先，中國改革開放四十年的國家發展，呈現出統合權力觀與制約權力觀的遞進絞合式發展態勢。或者說，改革開放四十年來的實踐經歷了從前期的側重統合權力觀向目前的統合權力觀與制約權力觀相結合的發展。

鄧小平同志在1978年12月13日的中共中央工作會議閉幕會上做了主題為“解放思想，實事求是，團結一致向前看”的講話，提出“只要我們大家團結一致，同心同德，解放思想，開動腦筋，學會原來不懂的東西，我們就一定能夠加快新長征的步伐。讓我們在黨中央和國務院的領導下，為改變我國的落后面貌，把我國建成現代化的社會主義強國而奮勇前進！”這意味著改革開放之初就確定了權力朝向的整體性目標。此后，“一個中心、兩個基本點”“發展是硬道理”“建設有中國特色的社會主義”，直到十九大報告中“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變”的戰略判斷，以及對“把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”與“實現中華民族偉大復興”目標的強調都反映了統合權力觀對整體性權力的強調。而統合性權力在實踐中體現為各領域各層次總體規劃之后層層分解的目標管理責任制、單一制所具有的自上而下執行優勢、共擔風險的“對口支援”機制、攻堅克難的“舉國體制”等等。特別是改革開放以來，在經濟快速增長的同時，我國的扶貧減貧工作卓有成效，充分體現了國家統合性權力逐步實現總體目標的優勢。需要注意的是，20世紀90年代以來，不少學者都注意到了統合性權力的整體效用，并將之表述為國家能力或國家有效性，及至福山將之表述為強大政府。但筆者認為，這些表述強調的是國家作為主體的能動性，其重心在于國家而不在于權力。從權力概念入手來觀察政治過程，則更有助于將國家的各組成部分朝向共同目標的制度、機制、過程動態予以描述和分析。例如，改革開放進程中，各種未知領域的制度創新、機制創新是有代價的，甚至有一些重大經濟發展決策失誤造成有限資金被浪費，這種情況曾經有一個時期比較突出，被比喻為“走彎路”、“交學費”，相關官員被譏為“敗家子”。但除了貪腐行為之外，往往相應的責任追究并未被放在突出位置，其中一個原因就在于在“發展”這一總前提下對未知領域探索的容錯和將時不我待的發展機會、效率與速度優先排序。

我國在改革開放進程中已經進行的七輪機構改革和行政審批制度改革，是優化統合權力觀整體優勢的舉措。但對權力達成目標的整體性的強調并不意味著對制約權力觀的忽視。1986年監察部的設立以及中央紀委職能的不斷凸顯，就是在強調整體性權力的同時對權力不同行使者進行監督、制約的組織化舉措；1993年中央紀委與監察部合署辦公，是制約權力觀開始逐漸強化的一步；及至十八大以來簡政放權過程中列出權力清單、責任清單的同時加大反腐力度，則是制約權力觀清晰化的一步。2018年憲法修正案通過后，國家監察委員會和地方各級監察委員會的設立則是一個更為明顯的標志，意味著我國統合權力觀和制約權力觀的進一步結合。事實上，這兩種權力觀在國家治理中是共存的，二者之間并不矛盾，也不存在二者在正當性上誰優先的問題，二者只是面向的領域不同。在國家的成長和發展過程中，這兩種權力觀需要有一種動態平衡。改革開放以來到十八大之前，統合權力觀發揮的作用更為顯著，而十八大之后，統合權力觀與制約權力觀明顯結合，并逐漸開始呈現出以制約權力觀所指向的不同機構之間的權力制衡制度化基礎上加強統合權力觀的態勢。

其次，兩種權力視角都強調中國共產黨的統領作用。

正如十九大報告指出，“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量”。在中國的改革開放進程和治國理政中，中國共產黨作為執政黨的作用，是其他政治主體不可比擬的；從國際上看，也是其他國家的執政黨不可比擬的。中國共產黨作為領導力量，在中國特色社會主義建設和發展中既發揮著統領作用，又運用龐大的組織優勢和群眾路線、統一戰線等機制優勢發揮著社會各領域中的整合作用，能夠有力地使不同的政治主體之間求同存異形成合力，發揮統合權力觀的優勢；同時，又能夠在不同的政治主體和組織架構之間發現權力制約方面的漏洞與不足，及時從組織、制度、機制和流程方面去推動權力制約與監督，進而實現統合權力觀和制約權力觀的結合與動態平衡。在統合權力方面，黨的領導首先以人民利益為出發點，從總體目標的實現角度保障政府去做事、能做事、做成事；運用單一制國家中央集權與地方創新相結合的優勢克服治理碎片化；從制度供給、執行、社會整合、經濟發展、文化拓展的協同方面形成有力的連接與整合。在制約權力方面，通過黨紀國法和相關組織機構的調整確保政府不亂做事、不做錯事，使政府在法治軌道運行中降低腐敗損耗，進而分權、分層、分域規范政府行為；通過黨章和黨內法規不斷宣示中國共產黨的使命和嚴格的紀律規定，對全體黨員形成行為約束。不僅如此，執政黨同時還有一個重要的功能就是能夠發動群眾，動員和集中各種力量，在圍繞共同目標對政府行為形成補充、合力的同時，對黨和政府機構及其工作人員形成結構性監督。這二者結合，正在形成一種國家作為整體在內部各部分之間的配合下實現共同目標的統合權力與國家內部各部分之間權力相互制約以保障和提升全體國民福利。

綜上來說，中國的政治架構中，在中國共產黨領導下，統合性權力即權力的整體性側重于實現目標，制約性權力側重于實現目標過程中降低腐敗等成本損耗，二者結合起來，形成一種既能實現目標又有節制的權力能力。這樣的一種結合狀態，因其一方面強調權力朝向目標的整體合力，一方面強調權力各屬性部分之間制約而又不至于僵化失能，可以探討將之稱為“權能主義”。